土地权益纠纷的调解处理

[日期：2008年12月04日] 作者： 阅读： 次
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涡阳县国土资源业务培训材料之(   )
土地权益纠纷的调解处理
土地权益纠纷案件，随着改革的深入，经济的发展，人民群众的经济实力的增长和生活水平的提高，土地使用价值不断增长，而土地的政策变化也快，所以土地权益纠纷案件不断增多。由于引起土地权益纠纷的原因是多方面的，矛盾是复杂的，所以解决问题都达到十分满意的程度是困难的。有些纠纷完全以行政手段解决矛盾，确实不易操作。有纠纷就要解决。为了促进社会的稳定、团结、发展，建立和谐社会的建设环境，土地权益纠纷的调解处理是一种有效的方法，是必不可少的手段。
一、土地权益纠纷施用调解处理的法律依据
1、《中华人民共和国土地管理争议，由当事人协调解决，协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
2、国土资源部〈土地权属争议调查处理办法〉第四条规定：县级以上国土资源行政主管部门，负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
3、第五条规定：个人之间、个人与单位之间，单位与单位之间发生争议案件，由争议土地所在的县级国土资源行政主管部门调查处理。
前款规定的个人之间、个人与单位之间发生争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
4、《安徽省土地权属争议处理条例》第三十四条规定：受理机关对受理的土地权属争议，可先行调解；调解无效的，应当报处理机关作出处理决定。上一级处理机关对下一级处理机关不适当的决定，有权撤销或变更。
以上明确规定出对土地权益争议可调解应处理，处理机关和决定机关。
二、什么为土地权益纠纷调解
土地权益纠纷调解，是指争议当事人双方自愿通过调解人，在查清事实，分清是非的基础上，用说服动员的方式，使双方达成一致协议，从而解决纠纷的形式。
根据调解人的不同，调解可分为：
人民调解组织的调解
行政机关的调解
仲裁机构的调解
人民法院的调解还有律师主持的调解
三、土地权益纠纷调解和处理的原则
1、自愿调解原则
调解要在双方权益当事人自愿的基础上进行，不得受他人或其他手段强迫。
2、公正调解原则
调解人必须公正地主持调解，首先应当全面地听取双方当事人的意见，通过摆事实，讲道理，以理服人。主持人可以依法说服双方，促使在自觉自愿、互让互谅的基础上达成调解协议。
3、以事实为依据原则
在争取当事人双方自愿之后，要求双方举证出事实的依据，并经过调查取证，核实证据，分清是非。没有根据，即使调解达成一致协议，可能会产生反悔，可能影响决定的正确性，也可能产生违法调解。
4、合法原则
《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。
首先争议双方对拥有的土地权属来源合法，主体合法，使用范围合法，权限合法，处置合法，收益合法等，这此合法性可是一方，也可能是双方都拥有。这样才能用调解方法解决，如果双方都不合法，就不能适用调解。但也有特殊情况，如历史遗留问题、政策变化引起的问题，行政管理机构工作失误引起的等，也可用调解的方式解决。
调解的合法原则含义是：双方协商或主持人调解程度要符合有关规定，达成的协议不得违反法律、法规规定的内容，不得损害国家利益、社会利益和他人利益，更不得借调解、协商解决纠纷的名义，故意掩盖责任方的违法行为，或者使违法犯罪行为逃避法律制裁。
5、互让互谅原则
就是说在土地权益纠纷产生中，违约方或责任方应当认识到自己的过错，主动表示愿意承担相应的责任，而不能明知自己有错而不承认。另一方应当对违约方或责任方表示谅解，并主动表示愿意作出一定的让步，放弃某些要求，变更一些要求，不要一味指责对方，打争气官司。
6、及时原则
一是及时调解，二是及时执行。
及时调解，就是查清事实后，立即组织调解，防止借调解为名而推委不办，拖延不办。及时执行，就是一旦达成调解意见后，随时制作调解书，双方签字，立即执行，防止夜长梦多，节外生枝。
四、土地权益争议案件调解处理操作流程及要求
（一）收案及审查
1、接收当事人要求依法确定土地所有权或使用的申请书。申请事项不确切的要求重写。
2、要求提供相关依据，登记签收。清单给当事人一份附卷一份。
3、对文化水平低的，随时作问答记录。
4、填写收案呈批表，报主管或分管负责人签批，并确定承办人员。
5、确定是否受理。
不受理情况
（1）《安徽省土地争议处理条例》第三条第二款规定的情况。
（2）《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第六条、第七条、第八条、第十四条规定的情况。
除以上规定的外一般都应受理。
6、认为不应当受理的，拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对决定不服的有依法申请复议或起诉权。
7、送达不受理决定书，填写送达回证，当事人签收。
8、不受理决定书送达时限，要求在收到申请之日起7个工作日内完成。
（二）受理及告知
1、认为应当受理的，给双方当事人或全权代理人送达受理通知书。
2、在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本送达给争议的对方。
3、送达受理通知，申请书副本同时附件要求举证内容及时限。
举证内容按《土地权属争议调查处理办法》第九条、条十条、第十一条、第十二条规定及承办人认为当事人应当提供的证据及相关手续。
4、有些证据当事人认为无法提供的，告知可以申请处理机关依法调取。
5、告知当事人承办此案组成人员，并争求是否申请回避的意见。
6、受理案件的主管机关负责人决定是否回避，并通知当事人，告知当事人对是否回避决定可以向决定机关申请复议一次。
7、告知双方在争议解决之前，维持争议标的的现状。
（三）调查取证
1、调查处理原则，应当以法律法规和土地管理规章为依据，以实际出发，尊重历史，面对现实。
2、对举证材料要逐件审查，进行质证核实，包括调取的证据、询问记录、证人证言等。被质证人要签名，并注明质证意见。
3、对提供的复印件应与原件核对，并注明与原件核对无异字样，核对人签名。没有签章和核对的复印件不能作为认定事实的依据。
4、询问笔录要写明询问的时间、地址、问话人、记录人、在场人、被问人及简历，被问人与争议者之间的关系。问话主题要明确，语言要简明准确。需要迂回问话的，最终要归纳出主题，回答人答话繁杂无序的，问话人要及时归纳，重问被问人是还是不是。发现答话有疑问或者有新线索的，一追到底，问个明白。
5、记录人在记录前要与问话人勾通，目的要统一。记录要如实，不能规避被问人的真实意识。在没有听懂答话时，可以补充问话。
6、问话结束后，将笔录交给被问人查看或宣读，要告知被问人“如有错记、漏记，记述不清的，可以在下面更正，补正和表白。最后被问人、在场人、问话人当场都在笔录上签名。记录有改动的地方，是谁的答话让谁捺指印。记录人要随时注明某手某指印。
7、对争议宗地使用时间起止，使用人的更迭及关系一定问清。
8、对批文的签章，时间真伪要审查，必要时调取原件核实。
9、现场堪查、制图，对争议宗地坐标、四至、参照物要标清。当事人能签章的要签章，不能签章的，要有争议宗地所在地的单位负责人或相关人员签名，并注明情况。
10、灵活运用《土地权属争议调查处理办法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条规定。
11、对证人出具的书面证言，要求写明证人的身份、住址、通讯、与争议人及争议事实的关系，是听说的、是经办的、是亲眼见的，还是争议者要求证明的或主动作证的，否则证言无效。一定要附证明人的身份证复印件。
（四）拟写调查报告
基本内容、格式
1、标题：关于      与      土地权属争议调查报告。
2、争议双方当事人及代理简历情况。
姓名、性别、年龄、文化、身份、现住址、通讯、代理人的代理权限等。
3、双方争议的主要事实及要求分别简述。
4、调查认定的事实。
5、承办人认为、即认为各方理由成立与否及应认定的依据、并要结合法条规定精神论述。
（五）组织调解
1、调解方式
（1）能坐在一起的通知双方当事人、代理人到指定地点按时间进行面对面调解。
（2）不能通知到一起的，分别争求调解意见。
（3）当事人分别写出书面调解意见，交换后再提出同意哪些，不同意哪些，再提出新的意见。
2、记好调解笔录，内容格式是：      与      为      争议调解笔录。时间、地点、主持人、记录人、参与人、调解事项，分别发表意见，归纳达成协议事项，不能达成的事项，分别签名捺印。
3、达成协议的，制作调解书，格式及内容按《土地权属争议调查处理办法》第二十四条、第二十五条规定。
4、送达调解书，签署送达回证。
5、在调解书生效后15日内抄报上级国土行政主管部门。
（六）处理意见
1、对调解达不成协议的，承办人及时提出处理意见（书面意见，附上调查报告）。
2、依据的法律、法规、规章或参照的规范文件等，要引用到具体章节或条、款、项、目。名称要全称，必要时要注明该法的施行时间。
3、听证（要根据具体情况而定）。
4、分析、认定、否定的理由。
5、处理意见
6、各方均无权属凭证或依各方提供的凭证难以认定权属，由县级人民政府裁定。
（七）研究决定
1、国土资源局或乡级人民政府土管所召开有关人员会议。
2、承办人员回报书面的调查报告及处理意见，需要说明的问题也要求是书面的。
3、研究人员自己要记录，回报材料尽量做到参与研究人员人手一份，回报情况与书面材料不一致的，要重新写调查报告及意见。
4、研究记录，存档一份，附卷一份，内容有研究时间、地点、主持人、参加人、回报人、列席人、议题，表决权人分别意见，主持人归纳决定意见，少数服从多数，不同意见可保留，参加人签名。
5、主持人在呈批表签署决定意见。
（八）制作调查处理意见报告
1、这个报告是根据研究决定的情况制作。其内容格式按《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定。并应在研究后五个工作日内报送同级人民政府。
2、同时抄报上级国土资源主管部门。
3、代政府拟定处理决定，告知诉权。
九、送达决定书参照《民事诉讼法》送达方式进行送达。
十、按以上规程的文书及相关材料整卷装订，卷后预留三页空白纸，备装复议，起诉，执行有关材料，统一编页码序号，及时存档。
十一、根据《土地权属争议调查处理办法》第三十二条规定，乡级人民政府权属争议，参照本办法执行。
五、对相关法律、法规规定的理解及运用
我国《土地管理法》规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。就是说我国只存在两种土地所有制度，即国家土地所有权和集体土地所有权。
这两种所有权制度是由一九八二年宪法的颁布施行而确立的。在此之前还存在土地私有权。在一九五八年成立“人民公社”时，土地所有权收归公有，但在成立高级社时仍有个别农民没有入社，他们原来拥有的一部分土地仍属私人所有，这是历史的客观存在，这个存在是一九五O年颁布的《土地改革法》后依法确权而引起的。
1、          国家土地所有权地域范围。
根据《八二宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有，以及法律规定为属于国家所有。
一九九年通过的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：
①城市市区的土地；
②农村和城市郊区中已经依法没收，征收、证购为国有的土地；
③国家依法征用的土地；
④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的（转为商品户口的），原属于其成员集体所有的土地；
⑥因国家组织移民，自然灾害等原因，农民成建制集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
一九九五年《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的，土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）规定，未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。
国有土地范围中讲到“城市市区土地”属于国有土地。关于对城市市区的界定一直是争论的焦点。站在不同角度有不同的理解和认识。
按照《宪法》第十条立法本意及《土地管理法》第八条立法本意，“城市市区的土地”是限制性的提法，一九八二年制定宪法，是根据当时的建成城市区为准，这些已建成的城区有城市配套建设，具有城市功能，基本连成片，后在些城区的未被征用的集体土地应理解为具有土地国有化性质的土地。来城市扩建，新建使用的土地大部分是征用集体土地而变成国有土地。随着形势的变化，经济的发展，重新规划城市建设，将农民集体所有的地块新规划到城市市区，不能随意为国有土地。因为，宪法，土地管理法也规定依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。如果未依照《土地管理法实施条例》第二条规定征收、征用，移民或集体成员全部转为城市居民原使用的集体土地为国有土地，以规划的形式将集体土地所有权改变为国有土地所有权，是没有法律依据。
如何处理城市市区土地权属遗留的问题：
总的原则：
一是土地管理法生效前已经属于城市市区范围内的原集体土地，应当确认为国家所有。
二是土地管理法生效后，因城市区扩大而进入城市建成区的原集体土地，在当时应予征用，至今尚未办理征用手续的，应当补办征用手续，对于因生产，生活需要而继续使用该土地的集体或者集体成员，应当补办土地使用证，按规定交纳有关税费。
城市以外的国有土地，常见的有：
①国家所有的工商企业、农林企业、能源、交通、水利设施占用的土地；
②国家所有的文化、教育、卫生其他公益设施占用的土地；
③军事用地；
④其他已经确定为国有的土地，如50年没收、收归国有的土地；
⑤无人居住、无人使用的土地；
⑥其他不能确定为集体所有土地等。
2、集体土地所有权
①集体土地所有权的历史
集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。
一九五O年颁布《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》、使广大农民、私人取得了土地所有权。
一九五二年以后，开始了全国性的互助合作社运动，接着农民开始创办初级农业合作社土地入股、集体耕种、收益分工，但土地所有权仍属原农民所有。
一九五六年我国农村掀起了农业合作化高潮，农业初级社转为高级社，这时农民的私有土地转归集体所有，统一经营，取消按地股分红，实行按劳分配。到一九五八年全国又开展了人民公社化运动，公社是基本核算单位，土地归公社所有，这就形成了集体所有和集体经营制度。
一九六二年中共八届十中全会通过央议，即“人民公社”六十条，肯定了农村土地集体所有制。但调整了人民公社的核算体制，实行“三级所有”，队为基础，把土地所有权下放到生产队。三级指的是公社、大队、生产队。直到一九七八年中共十一届三中全会以后农村推行土地承包经营制以前，除少数实行生产大队为基本核算单位的外，农村土地都一直实行生产队所有制度。
一九八二年制定的宪法确认了土地所有关系，宪法第十条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法津规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。
②集体土地所有权的现状
实行土地承包制以后，土地所有权没有改变，但土地使用权转到农民手中，由集体经营变成私人经营，这就导致集体经济组织解体。
原来的公社是是政社合一，即兼有行政单位和经济组织双重性，现变成单纯的行政单位—乡（镇）。过去的生产大队变成了农民的社区，自治组织—行政村，原来的生产队变成了村的组成部分—村民小组。所以《土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
但是，村民自治又出现了村民小组的变化原来以生产队确立的村民组，有的自动又分成两或两个以上村民组，也有合并的；行政村也有合并的或重新化分的，又造成了土地所有权归属的矛盾，在主张土地权利时，土地所有权的主体不好确定。
③如何确定集体土地所有权主体。
根据《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
我们存在的问题是：没有核发土地所有权证书（主要原因是村组变化大）。
《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，2002年10月23日施行，第六条规定：集体土地按照下列规定确认权属：
（一）农村土地承包经营中未打破村民小组（原生产队）农民集体所有土地界线的，土地确认为村民小组农民集体所有。
（二）农村土地承包经营中打破村民小组（原生产队）农民集体所有土地界线的，土地确认为村农民集体所有。
（三）能够证明土地属乡（镇）农民集体所有的，土地确认为乡（镇）农民集体所有。
（四）不能证明土地属于乡（镇）、村兴办企业和共公设施、公益事业建设使用农村集体土地，已确认所有权的，维持现状，尚未确认所有权的，依照《安徽省土地权属争议处理条例》的规定，确认土地所有权。
根据以上的规定：便好确定所有权的主体。
3、土地使用权
①土地使用权的概念
按照现行土地管理法规定，土地使用权是与土地所有权相并列的权利。按照民法通则规定，土地使用权属于财产所有权有关的财产权。所以土地使用权是一种民事权利，其基本性质，它是一种物权，一种他物权，一种用益物权。对于物权的内函的理解，以后在“物权法”学习实施时再深入研究。
②我国土地使用权现行类别：
一是国有土地使用权；
二是集体土地使用权；
这是根据我的土地所有权制度而来的。
③国有土地使用权的种类：
一是划拨土地使用权；
二是出让土地使用权；
划拨土地是指通过行政划拨的方式，无偿供用地人使用的国有土地。
出让土地是指依据政府与用地人签订土地使用权出让合同，有偿提供给用地人使用的国有土地。
划拨土地使用权与出让土地使用权之区别就在于一是设立方式上无偿与有偿之分。
二是划拨土地使用权不能进入市场，即不能转让，出租和抵押，出让土地使用权规则可以进入市场，依法转让，出租和抵押。
所有明确的一点是：
划拨土地使用权进入市场与划拨土地进入市场是两个不同的概念。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条的规定，经济组织和个人使用的划拨土地，领有国有土地使用证，且拥有地上建筑物，其他附着物的合法产权证明的，可以在补交土地使用权出让金以后，进行转让，出租和抵押。这是划拨土地变更为出让土地以后的出让土地使用权入市交易。
但还有另外情况
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条规定，地上建筑物，其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物，附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物，其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让。但地上建筑物，其他附着物作为动产转让的除外。
还有经人民法院执行案件中有要求土地主管部门协助执行划拨土地使用权土地上建筑物附着物及土地使用抵偿债务的问题。
以上都涉及到划拨土地进入市场交易问题，这个交易作为土地主管部门要把握土地出让金的收取。
④集体土地使用权的种类。
一是农用地使用权；
二是建设用地使用权；
农用地包括：耕地、其他农业用地，可用于农业开发的“四荒地”。
其他农业用地包括种植业、林业、畜牧业、渔业用地。
建设用地包括宅基地、农村企业、公益用地。
4、土地使用权的取得
①国有土地使用权的取得方式有两种：
一是原始取得；
二是传来取得；
原始取得的方式也是两种，有行政划拨和有偿出让。
有偿出让的方式也有两种，买卖方式（债权方式）和投资方式（股权方式）。
传来取得的方式主要通过转让，抵押实现或者民事执行。
转让的法律形式包括买卖、交换、赠与、继承。
私有房屋的宅基地使用权，还可以通过继承方式取得，共有权分割方式；法人合并；法人分立；投资。
②集体土地使用权取得
农用地主要是承包取得，再者是开荒取得承包的可以继承取得。
建设用地主要是申请报批，再者是八二宪法实施前实际占用取得和继承取得。
不管是国有土地或集体土地使用权的确定要根据不同时期、不同方式，当时的法律、法规、规章、规范性文件处理，还要尊重历史，当时政策，即合法又要兼顾合理。一定要做到事实清楚，程序合法，引用法律正确。
六、土地权属争议调查处理常用的法律、法规。
1、土地管理法（包括不同时期版本的土地管理法）；
2、2003年1月3日国土资源部《土地权属争议调查处理办法》；
3、1994年2月26日《安徽省土地权属争议处理条例》；
4、1995年9月11日国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》；
5、2002年10月23日安徽省人民政府《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转式行办法》第六条；
6、土地登记规则；
7、城市房地产管理法；
另外还有企业改制，房产改革，集镇建设等方面的相关的规章，规范文件。