于建嵘等：基层政治改革空间与动力的初步争论

清华大学政治学系“中国政治发展与政治体制改革”研讨会会议实录（四）
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来源：清华大学政治学系与本站编辑部
来源日期：2010-4-1
本站发布时间：2010-4-1 9:11:23
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“中国政治发展与政治体制改革”研讨会
主办单位：清华大学政治学系  中国选举与治理网
会议时间：2010年3月6日
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于建嵘(中国社会科学院农村研究所研究员)：最近是差不多半年，我一直在想一个问题。有两次会议，一个是上海会议我提到一个问题，再一个是中国改革每年的年会，我也提到一个问题。实际上我一直在想一个问题，这么多年，我们这些人特别对于地方的基层民主，哪个地方一改革，我们就特别激动。去年12月份的时候，我和徐湘林老师，我们在上海开这个会的时候，上海的会上列举了很多关于地方改革的，当时我提出了三个问题：第一个问题：地方改革的动力在什么地方?因为这个地方的政治改革，不同于中央，那么地方的领导人的改革动力在什么地方?第二个，空间有多大?第三个，它能不能制度化?所以我就想围绕着这三个问题，讲一些自己的看法。
第一，我认为，整个基层政治改革的动力不足。假如搞经济改革，它动力可能还比较多一点;但是作为政治改革，它动力不足。现在已有的动力有三个方面：第一个方面，它可能遇到了困难，它做一做。某些问题，比如，他说这样管搞不下去了，我能不能改一改。第二个方面，我认为有些人确实是有一些责任感，有些地方的政治家有些责任感。但是我的一个判断，就是第三个方面，最大动力的还是政绩，政绩冲动应该是它主要的动力来源。有些地方，因为政治体制改革是有风险的，经济改革可能有一些经济上的利益，那么政治改革他要获得是政治利益，这个政治利益比较难于判断，所以我认为政绩冲动是一个很重要的改革动力。当然我们现在面对那些政治改革家的时候，我们也访问了很多改革家，包括领导青县改革的，包括那个云南的仇和。这些政治家都访问过，当然他还讲得头头是道，但他们不会讲政治责任感，他们会说我是遇到困难了，我没办法做了，所以我改革了。但是我判断，这三个因素都存在，但相比较而言，可能政绩冲动是最重要的，我认为改革的动力在这里。
第二，改革的空间实际上很有限。我大概注意到了改革的情况，包括步云改革等，现在提出来的这些改革，很难获得真正的空间。我这里也列举了青县改革，青县改革它就感觉到空间太有限了，根本没办法做。党内民主，或什么也好，只要中央限制着地方，它实际上很难突破。所以我觉得地方改革的空间非常有限。比如杨雪冬他们搞的评选，我注意到评选每年的情况，它越来越折中于离政治比较远的一些东西，如社会管理等等;它原来还关心一些政治的评选，现在离政治越来越远;而且也有些社会改革，就是可以做的，就是有一些本来制度上已有的，可能空间大一点了;但是，政治改革的空间太小。特别是今年，十个奖项里，更少有政治改革。所以，我觉得政治改革的空间值得分析，哪些东西可以动，哪些东西不可以动。
第三，制度化问题特别明显。制度化什么意思?就是人走政失这是基本的规律，基本上没有一个能够再坚持下来的。这一点，就是今年中国改革年会的时候，当时要我和李凡评这个政治改革的东西。我当场问了一个问题，那个县委书记讲得很牛，说他做了很多改革，我当时问了一个问题，你这个县委书记不当了，你这个改革能不能做?你能坚持下来吧?他说可以坚持下来。我说为什么?他说，因为将来接我班的人和我关系比较好。就是和县长关系比较好的，所以能坚持下来。所以我感觉到，制度化的这个问题，现在已经对基层的政治改革带来很大的政治影响。我感觉到，基层改革能坚持下来有几个原因。第一个原因，这个主持改革的人，他可能提拔了，而且管着这个地方，比如我当市委书记，我对县里的改革它可能坚持下来。第二个原因，就是媒体不停地关注，而且这个改革对我新任的县委书记没有什么伤害，那么这个东西可能坚持下来。所以我认为，这个制度化的问题，还是与一些偶然的因素太相关联。
所以我根据这三个判断，我实际上就是思考了这三个问题，中国的基层政治改革它能走多远?就是每年可能冒很多东西出来，每年都不能留下东西来。这一点可能是值得我们关心的问题，因为经济改革和政治改革的区别，地方政治改革和中央领导的政治改革的区别，我认为，这三个方面的问题可能会比较明显。这是我当时的一个简单的思考，因为还没写完，这是一个基本的架构。这是我的想法。我的想法呢，就是说，大家能不能这些方面找到一些突破的地方，找到出路出来。谢谢大家了。
景跃进：建嵘刚才提到的上海闵行会议，我也去了，这确实是一个新的普遍关注的问题。我觉得他讲的有两点很好，第一点就是动力衰减，这一次第五届政府创新奖，我去看了看，俞可平写了篇文章，专门分析了这五届制度创新的重点转移和各种不同的创新类型的比例变化，这个结论明显可以看出来。第二个是可持续性的问题。余逊达，接下来杭州会发生什么?大家都给予了很大的希望，逊达有什么感想?
余逊达(浙江大学公共管理学院教授)：主持人已经点名了，我就说两句了。我觉得于建嵘教授讲得很有启发性，但我想理解这个问题可能还有另外的视角。总体上来讲，对政府来讲，假定说能对提升它的治理绩效有帮助的，这样一种改革是比较容易一点延续下来的;有助于它应对压力的，有助于他提升政府绩效的这些改革，是能够延续的。那么，然后的问题是说，现在的政府它面对的到底是哪些问题?哪些问题需要借助于我们的政治体制改革和民主改革来加以调整和解决。假定说一个地方，它并没有很多的资源，并且民主也不见得是解决它所面对的问题的最好方法，在这种场景下的那一类的改革，它就是过过场，过完了就没有了。但是另外一种情况是不一样的，就是说，假定说一个政府，它现在主要的职能已经从发展转向为提升公共服务质量，从发展走向追求公平正义，以及追求政治统治的绩效，在这种情况下呢，民主改革是可以持续的。因为归根到底，民主和这一类的绩效、政绩追求和治理状况的改善是内在一体的，因而像杭州市的一些改革已经进行10年了，我觉得不太可能衰退。归根到底，它已经和整个的政府工作内在地整合在一起;它有稳定的政府的、党委的部门来保障这种改革，它不是说领导人走了改革就没了，而是有一个部门在，这个部门是很稳定的;而且，还有有大量的规范性文件，另外就是说从绩效方面来看呢，对这个地方的稳定、发展，以及它面对的问题的处理，它还是非常地有用的，在浙江省，我觉得有几个改革它是持续的，杭州是算一个比较典型的。
在浙江，村民自治里面的监督制度改革也持续下来了。监督委员会的建立、普及以及功能的发挥，它并没有衰败掉，它从一两个村庄、乡镇持续到了今天。另外从政府这一方来讲，在后小康社会里面，当政府对经济发展的一般推动已经没有什么作用了，它面对的主要是调整、规范和优化经济社会结构的时候，它的功能主要转向提供公共服务、改善公共管理的时候，很多政府管理当中的民主参与，也是相对比较稳定的，也没有发生很大的变化。所以我个人认为，随着经济绩效，特别是在我们这样的地方，经济绩效作为政府政绩的主要内容逐渐地淡出，政治绩效逐渐的凸显出来时，追求政治绩效的方法，在目前条件下，很大程度上是和政治体制改革关联在一起的。另外就是说对于民主的样式，需要深入考虑一下，有很多民主的样式和追求政治绩效不具有内在的统一性，那么那样一些样式的民主，它们有的时候被淘汰掉是正常的;就是说，相当于经济体制改革的一个试错，就是哪一种民主形式有助于有效的治理，那么是需要试的;有一些样式是不能有效地促进治理的，它会随着发展被调整掉;但是，另外的一些样式会内化到政府的工作里面去，和现有的体制会比较好的有机的整合在一起，这种情况下，这种样式就具有一定的生命力。
我个人的想法更多的是，民主政治建设和政府治理绩效的改善，把这两者关联到一起去，和党的治理绩效的改善，把他们内在的关联到一起。在我看来，如果我们沿着这个方向走，很多改革还能够做的起来，而且它是路径依赖的，一旦你做好了，它能够逐渐地自我增强。所以我个人觉得，有很多地方，当政府追求的政绩主要表现为经济发展的时候，解决的问题并不太适合用民主来做。就是这一点需要很好的思考，民主到底适宜解决哪些问题，政治体制改革到底适宜解决哪些问题，必需要很好的思考。
(插话：张小劲：我有一个问题，我确实对杭州的政府体制改革有兴趣;但是在过往的两年中，从七十码撞车到地铁塌陷，政府做出的反应好像没有提供很好的政府治理绩效，好像不应该是这样。)
景跃进：这个问题其实一直存在。我一直希望余逊达能够写出来，我希望他的成果早点出来，我们学术界对于这个问题基本上还没聚焦到他那儿去。其实上午一开始两种不同的观点已经呈现了，这是很有意思的问题。我现在想到的问题是，这么多年政治改革方面各地差异很大，有经济发展水平、沿海和内地、各种面对具体的问题都不一样，那么杭州的经验提出了问题，就是在现在的情况下什么样的改革是一个可持续的改革?现在的基本问题是这样，好多部门也好，其他部门也好，要么去碰线的，要么是政绩冲动的。那么杭州市的经验，我的感觉就是一个问题，任何单项的改革到最后怎么嵌入?我借用嵌入这个概念，制度创新可嵌入性特别重要。如果为了制度创新而创新的，不是和民生、政府治理绩效联系起来，不是和整个社会的发展联系起来，我的感觉是不嵌入的话就是昙花一现，这个杭州的经验说明了好多问题。我对地方的感觉，从村民自治开始，开始是从理想出发的，应该怎么样，什么东西价值是好的，然后批评地方说你这个不对、那个不对，怎么办?我告诉你，方案一方案二方案三，我在谈这样问题的时候，可能对现实问题的初衷复杂，它的问题脉络，它的好多事情我并不了解。所以在这样的过程当中，你会发现在这个过程中，碰壁、摸索的问题会不断变化，再慢慢慢慢最后发现，怎么样不是从理想出发，而应该从问题出发，从问题的环境出发，这个过程中怎样找到制度创新，也许是很小、很点滴的，找到它的切合点，找到它的一种累进机制。就杭州经验和我们以前的经验，我比较同意余逊达的判断，我觉得杭州经验是可持续的，我有一个最大的感觉是杭州的经验是嵌入的。