K街——权力通道抑或民意媒介

K街——权力通道抑或民意媒介
Tag:议会权力
2006-08-29
人类的重要建筑多数都与权力中心关系密切，谈起著名的建筑物，人们很容易联想起神庙、教堂、故宫、国会大厦、人民大会堂；随着商业经济向生活世界的扩张，如今宏大的建筑多体现为商业大厦、银行大楼。然而，经济带动的多元化趋势，以及民主制度在多数国家的推行，使得单一的、中心化的权力日益分化；与之相应，沟通各个权力中心的通道愈发显示出重要性，在广场和居民区之间、在议会大厦和政府大楼之间，甚至中心一词也不再指某一点，而是指一种结构，一种由诸多点和线构成的结构，这些无不彰显出当代政治生活的重要特征：多元权力之间的公共沟通，而沟通意味着街道将不断取代单一的建筑物，成为人们关注的焦点。
美国K街位于国会山和白宫之间，由西向东，横贯华盛顿的北部。虽然相比起华尔街，美国K街远不为国人所熟悉，但是，它在美国政治生活的重要性绝不亚于华尔街之于经济。在这条街上，荟萃了大批游说集团、公关公司、智库以及一些民间社团和组织等，对美国政治生活发挥着巨大影响力。现在，它已经成为美国特有的政治现象——院外游说集团的代名词。而所谓的院外集团，就是指那些身处议会之外，但对议会立法产生影响的各种利益集团。这些利益集团，代表了多元社会中各种个体、组织的利益，由于美国进入高度社会化阶段之后，国家立法涉及覆盖到社会生活的方方面面，每一部立法都难免涉及到对各方利益的重新调整和平衡，因此能否影响立法，使之朝向有利于自己的方向，对于每个利益集团来说，都具有重大意义。这样一种需求，自然为游说集团、公关公司提供了巨大的商机。
游说（lobby）一词原意是指议会的前厅，在那里利益集团的代表与议员会面，传达本集团的意愿，以期影响国家立法。从历史来看，游说最早可追溯到美国第18任总统格兰特，当时白宫发生一场大火，格兰特只好临时搬到宾馆居住，没想到宾馆的大厅里已经候满了大量的利益集团的代表，等待游说格兰特。现在，游说在美国已经蔚然成为一个庞大的产业，在首都华盛顿，专业公关公司超4000家，注册说客9000多人，从事游说的人超过30000人。 客户超过10000家，其中包括150多个国家的500多个客户。说客可以归为高薪专业人士之列，做得好的年薪可达20万美元以上。当然，想要成为职业说客，也不是那么容易，除了说客自身需要具备一些基本素质，如伶牙俐齿、巧舌如簧，更为重要的是，说客要在政界有深厚的人脉。而所谓的“旋转门” ，就是指前脚踏出政府或议会的大门，后脚就迈入游说业，利用他们的关系和影响进行游说，从而进一步发家致富。
问题是，政治一旦按照商业逻辑来运行，那么离腐败就不远了。新年伊始，美国游说业素有“教父”、“超级说客”美誉的杰克·阿伯拉默夫（Jack Abramoff）认罪服法，承认他在2000年收购佛罗里达州圣克鲁兹海上赌场时犯了诈骗罪，并同意与美国政府合作，协助司法部对国会议员及工作人员进行的贿赂调查，提供名单。阿伯拉默夫的倒台不但揭开了国会几十年来最大的一桩丑闻，也促使美国人重新审视游说业，而对于我们这些隔岸观火、却又向西方奋起直追的局外人来说，更有必要理清民主制度的价值和限度。
权力和权力通道
权力之所以成为人类社会历久弥新的话题，根本上因为它是一个自我独立的伟大事物。长期以来，人们从不同角度加以观察和解释权力，正是为了认识它的性质，从而驾驭而非征服权力这头不死的怪兽。于是，对于权力的驾驭能力，业已成为当代世界评价一个国家或地区文明程度的标尺。打着西方文化烙印，与现代民主制度紧密相联的权力分工，其初衷就是为了避免中心化的权力，由于权力和权力主体一体化，由于权力过于集中，以致民众无法也无力监督，最终不可避免的要产生腐败。但是，权力分工之后，权力的性质只是得到遏制，却并没有改变。正如一位德国公法学家所洞悉的，“在直接权力的每个房间前面，都形成了一个间接影响权杖的前厅，一条权力耳目的通道……没有这间前厅，没有这条走廊，就没有人类的权力”。无论是腓特烈大帝的侍从弗雷德斯多夫，还是红衣主教黎塞留身旁的拉斯普丁，抑或是慈禧太后贴身的李莲英，更不用提什么“枕边风”，权力在向外界开放之前，伸展开的是无数条隐秘的、灰色的通道。就象今日的议会大厦已经完全成为全玻璃的透明建筑物，于是走廊或前厅的问题就成为众矢之的，努力占据前厅或控制走廊成为新的权力斗争形式。
在这个意义上，K街无疑是一条名符其实的权力通道，说客们真正斗争的焦点往往不在于谁能有效的说服议员，而在于谁能占有通向议员的权力走廊。现实正是如此，谁向那个党捐款多，谁就掌握了优先接近议员的资源；谁给哪个议员提供了私人生活的便利，谁就可以顺利的表达自己的利益。而“旋转门”打开的其实正是通向议会或政府权力的通道。为此，一些人将政治游说比喻为第四权力，即立法、司法和行政之外的权力，而这无疑是对权力本质的误解，游说所揭示的恰恰是分权尚没有解决的权力通道问题。
控权与西西弗斯神话
没有控制的权力，必然导致腐败，后人将法国思想家孟德斯鸠这句话奉为政治神明。由此得出的结论就是，权力必须控制。对权力的控制，最早的方案就是分权，将整个国家只有一个权力中心分解为多个权力中心，通过这些权力中心的互相监督和制约，实现对权力的理性驾驭。进一步，人们又将每个权力的行使诉诸程序化的制约，未经过法定的程序，该权力运用的结果就是不合法的。而程序中，与权力通道针锋相对的一个重要原则就是公开、透明。
显然，美国法律对K街的说客们早以有所防范，美国有专门的《联邦院外游说管理法》，游说必须遵守“公开、透明”的原则，游说公司每年必须定期向国会参众两院报告，说明客户的国籍和身份等情况及游说费用开支。对于游说公司秉行“宽进严管”的政策，成立游说公司很简单，只需向国会登个记就行，但跨进门槛后，限制众多。比如，根据规定，为工作方便，说客可以请国会议员喝杯咖啡或吃顿饭，但在某一国会议员身上的一次性花费不能超过49美元，一年内的所有花费不得超过100美元等。在阿伯拉莫夫丑闻之后，更有人建议针对“旋转门”现象加以立法，凡从政府或国会退休的政客们在若干年之内不得进入游说行业。有的美国州，还尝试规定禁止政党接受游说公司的捐款。凡此种种，不一而足，其目标只有一个，就是限制权力的黑箱操作，建立一个透明的权力通道。
然而，细心的人会发现，随着权力的扩张，控权的范围也随之扩大。如今，美国人已经习惯了这样一个套路，只要哪个领域因为权力滥用而出现问题，人们首先想到的就是再出台一部法律，加以监管。而每出台一部法律，就意味着产生新的权力，就意味着会有新的权力滥用。这不禁让人想起那个早已为国人耳熟能详的古希腊神话，西绪弗斯因触犯神明而受惩推巨石上山，每次快要将石头推到山顶的时候，巨石就会滚下山脚，如是往复，经年不变。这种以权控权的方式，就象那到了山顶又掉下来的大石头，从一开始就注定了自己的结局。
民意和立法
美国人二战后取代欧洲快速崛起为世界的中心，一个不宜张扬的秘密或许是犹太人及其资本。当美国就此成为犹太人天堂的时候，一个曾经发生在德国的问题，也从此在美国政治中扎下了根。在美国院外集团中，最醒目的就是“美国犹太人公共事务管理委员会”，它对美国政治具有举足轻重的影响。而整个院外集团实际上是美国为人所诟病的金钱政治的原动力所在。无论何种规模的选战，这些院外集团都是政党财政的主要提供者。连欧洲人一提起布鲁塞尔的欧盟议会外，院外集团如雨后春笋般的冒出来，都要强调一句，此院外集团非彼（美国的）院外集团，生怕背上金钱政治的恶名。而美国院外集团和国会之间的沟通，可以说就是权力和资本连接的通道。这一曾经引发19世纪到20世纪初无数次革命的政治运作逻辑，可谓殷鉴不远。
相比起来，院外集团在欧洲则是另外一个景象。几乎没有一个欧洲国家像美国那样，允许政党接受院外集团以及其他组织的捐赠。原则上，每个政党都可以提出获得公共财政支持的主张。但是，500欧元以上的捐赠必须公开，而超过12，000欧的捐赠则是法律禁止的。而且，竞选很少会像美国选战那样费用高昂。尽管说，在欧洲政治中，金钱刺激的因素是无法排除的，如一直在讨论的议员灰色收入问题。但是，无论就尺度还是对说客政治的接受来说，都不可与美国同日而语。
但是，无论美国还是西欧国家，在它们的宪法上，几乎都无一例外的写有这样一条，一切国家权力来自人民。在近代政治思想史的开端，可以清楚地看到，议会曾经被视为人民意志的唯一代表，其所立之法，无不体现了民意。但是，德国纳粹通过议会选举而合法取得议会多数之后，随即抛弃了议会制度，整个国家因此陷入到专制的深渊当中。这一教训警示人们，议会只是代表，而非民意本身。在议会和民意之间，政治仍旧需要提供更多的手段和可能，达成二者的沟通和一致。那么，什么是民意呢，可以说，它既不完全等同于议会，更不同于院外集团。如果有必要重新定位院外集团在民主政治生活中的角色的话，而不是简单的把美国版院外集团当成唯一民主榜样的话，那么，院外集团本质上应该是民意和议会之间沟通的媒介。院外集团中，不仅要有大的商业组织，还要有工会、妇女联合会等弱势群体的社团，其运作的逻辑也不是按照谁有钱才有可能接近权力的前厅，而是各个组织、社团机会平等。恰恰是通过这样一种院外集团，普通民众的利益，公共观点，才有可能为高高在上的议会及其议员们倾听到，从而在综合各方利益之后，制定出符合公共利益的法律。就此而言，一切权力来自人民，不仅是反滥用权力的，而且也反对政治按照资本逻辑来运行。
结束语——权力还是媒介
权力从来都是一个公共事物，即便是享有并处于权力核心的人也不能完全左右自己的权力。历史上与权力的斗争，往往关注权力中心，而忽略了对权力通道的控制。而权力中心多元化之后，权力通道就成为必要却又难免滋生罪恶的灰色地带。K街反映的就是这样一种权力通道的特征。从一个方面看，民众需要通过自己的社团、协会向议会表达自己的利益，K街作为民意媒介适逢其需。另一方面，这条街道一旦成为权力通道，成为商业化大街，它就不再是权力媒介，而是权力本身；不再是利益的代言人，而是利益本身。而究竟是选择媒介还是因为担心媒介的堕落而无所作为，对于经济上和文化上加速靠近西方的我们，实在是一个艰难的问题。
2006年1月13日