巴西政府采购制度及其对我国的启示

第一部分　 巴西政府采购制度概况
一、巴西概况
巴西是总统制的联邦共和国，位于南美洲东南部，国土面积850多万平方公里，居世界第５位，大约占据南美大陆的一半，是拉丁美洲面积最大的国家，国土面积的90％位于热带地区，森林和草原分别占其总面积的40％和24％以上。人口约1.8亿，约占世界人口的2.8%，居拉美首位，官方语言为葡萄牙语。全国共分为26个州和1个联邦区（巴西利亚联邦区），州下设市，全国共有5500多个市。1988年10月5日颁布的新宪法规定，总统是国家元首和政府首脑兼武装部队总司令，由直接选举产生，取消总统直接颁布法令的权力。1989年10月，各州议会根据新宪法的规定，修改并通过了州级宪法。1994年和1997年联邦议会通过宪法修正案，分别规定将总统任期由5年缩短为4年，总统和各州、市长均可连选连任。联邦议会由联邦参议院和众议院组成，是国家最高权力和立法机构。两院议长、副议长每两年改选一次，可连选连任，参议长兼任国会主席。参议员81人，每州3人，任期八年，每四年改选1/3或2/3。众议员513人，任期四年，名额按各州人口比例确定，但最多不得超过70名，最少不低于8名。联邦议会的主要职能是：制定联邦法律；确定和平时期武装力量编制及兵力；制定全国和地区性的发展计划；宣布大赦令；授权总统宣布战争或和平；批准总统和副总统出访；批准或撤消联邦干预或戒严；审查总统账目；批准总统签署国际条约；决定临时迁都等。内阁为政府行政机构，内阁成员由总统任命。目前，联邦政府共设24个部，与经济有关的部门有：财政部、计划预算和管理部、发展工业和贸易部、社会福利部、社会发展和消除饥饿部等。
二、巴西财政体制
巴西是拉美最大的经济实体和世界第八经济大国。巴西财政年度为日历年，实行联邦、州、市三级财政，在税收初次分配基础上，通过转移支付等财政政策、体制调整后，三级财政收入所占比重分别是57％、26％、17％。巴西的预算编制和执行分别由政府计划预算与管理部和财政部两个部门负责。计划预算与管理部负责编制预算，下设副部级的预算总局，根据国家长期计划、预算方针和预算目标，具体编制预算草案。预算编制中所需要的下年收入预计数字以及上年预算执行情况，由财政部负责提供。除预算编制外，计划预算与管理部还负责国家的经济社会发展规划、联邦政府采购和国有企业的管理。巴西财政部负责预算执行，内设税务总局、国库总局、联邦监控总局、国有资产总局等，虽然在预算编制中财政部也要参与意见，与计划预算与管理部进行协商，但主要工作是预算执行和监督。
长期困扰巴西的财政赤字和高通货膨胀等因素使其成为世界上赋税最重的国家之一。巴西的税制较为复杂，按行政层级分为联邦税、州税、市税三级，政府对税收采取分级征收和管理的办法。联邦税包括所得税、工业产品税、进口税、出口税、金融操作税、临时金融流通税、农村土地税等；州税包括商品流通服务税、车辆税、遗产及馈赠税等；市税包括社会服务税、城市房地产税、不动产转让税等。此外，企业还要负担各种社会性开支，如法人盈利捐（税）、社会保险金、工龄保障基金、社会一体化计划费、社会安全费等。目前，巴西政府拟对巴西税制进行改革，简化税种，采取收入高多纳税，收入低少纳税的原则。巴西政府对税收采取联邦、州、市分级管理，税收的优惠只能在各自授权范围内进行。但根据统一法令，国家可在全国范围内对不同的行业和地区实行税收减免。
三、巴西政府采购管理体制
巴西政府采购管理体制也实行联邦、州、市分级管理。联邦计划预算与管理部负责联邦政府采购法规政策起草、制定及监督管理。90年代后期，为推行电子化政府采购改革，在计划预算与管理部下增设专门机构－物流和信息技术局，专门负责起草、制定政府采购法规政策和推广电子政务，该局共150人，设有政府采购处、规范与标准处、信息发布与管理处、电子政务处。
四、巴西政府采购法律体系
巴西重视政府采购立法，并在联邦宪法中作了规定（联邦宪法第21节第37条对有关公共管理机构的招标和签订协议等方面作出了原则规定），赋予政府采购较高的法律地位。在宪法规定的基础上，建立并逐步完善了政府采购法律体系。
巴西政府采购法律制度分为联邦和地方两级。联邦制定的法律（包括由议会通过、总统签署的法律和内阁公布的法令）适用于联邦政府及其直属机构以及使用联邦政府资金进行采购的地方项目。地方政府可以在联邦政府法律框架下结合各地区实际情况制定地方性法规。如1960年代以来，巴西联邦相继颁布了第200号、第2300号、第8333号和第8666号法律和法令，逐步建立了政府采购法律体系。1990年代末以来，颁布了第10520号法律和第3555号、第5450号法令，在政府采购领域大力推广电子信息技术，进一步完善了电子化政府采购法律体系。州、市也根据联邦宪法和法律并结合本地区情况制定了有关政府采购的法令、条例，如圣保罗市颁布了第13278号和14145号有关进一步落实联邦政府采购法律制度的条例。
巴西联邦有关政府采购的现行基本法律，主要包括1993年颁布的第8666号法律《招标采购法》和2002年颁布的第10520号法律《电子采购法》。1993年6月21日颁布的第8666号法律《招标采购法》，是巴西政府采购的基本法律规定，共4章125条，对在联邦政府、州、联邦区和自治市的职权范围内进行公共工程、服务（包括广告）、采购、转让和租赁事项的投标并与行政机关签订协议事项予以规范，对政府采购的基本原则、投标、政府采购合同及法律责任等内容作出了详细规定。2002年7月17日颁布的第10520号法律《电子采购法》共13条，对货物和普通服务可采取交易室投标模式即利用电子信息系统进行采购作出了具体规定。2000年公布的3555号法令是对第8666号法律的补充，规定了联邦政府采购的一些临时措施。2005年公布的第5450号法令是对联邦第10520号法律通过电子采购的补充规定。2006年第123号法律属于联邦补充法，对微型、小型企业参加政府采购的区别对待措施进行了规定。
此外，由于一些官员认为第8666号法律规定太过严格，执行法律中存在弊端，实践中难于执行，内阁已提出法律修正案，目前，众议院已批准该修正案，正待参议院最后批准。
五、巴西政府采购的范围、原则和模式
（一）政府采购范围。
巴西政府采购的范围，包括联邦政府、州、联邦区和自治市国家机关，以及直接或间接受联邦政府、州、联邦区和自治市控制的所有的特殊基金、自治政府单位、公共基金会、国有公司、混合参股公司和其他单位，在各自职权内进行的公共工程、服务（包括广告）、采购、转让和租赁事项。
上述范围中的工程，是指所有的建设，包括直接或间接的改建、制造、修复、或扩建；服务，是指所有对行政管理具有特定目标利益的活动，如销毁、维修、安装、装配、运行、保养、修复、改建、维护、运输、货物租赁、宣传、保险或专业技术服务；采购，是指一次或多批所有须支付对价的货物采购；转让，是指所有向第三方进行的货物所有权转让；
（二）政府采购原则。
政府采购应当遵循的基本原则，包括法定原则、非特指原则、平等原则、公开原则、监督原则、诚信原则、竞争原则、符合公告条件原则。
1．法定原则。巴西的政府采购必须依照巴西联邦宪法（第37条第21节）和巴西议会通过的法律、法令（第8666号法律和第10520号法律）进行。州、自治市可以通过立法进行补充，但不得与宪法和法律的原则相违背。
2．非特指原则。政府采购的各个环节都应当客观公正，按照政府采购公告中阐明的客观标准作出判断。
3．平等原则。政府采购应当遵循法律面前人人平等的原则，禁止在政府采购公告中批准、提供、包括或容忍约束、限制或妨碍竞争的条款或条件，禁止根据投标方的国籍、总部驻地或住所而有所偏向或区别，禁止对协议的具体标的不利或无关的其他情形出现。
4．公开原则。政府采购各利益相关方应当能够获得有关政府采购的所有信息，不得使用任何具有秘密、机密、主观或保密的标准或因素，损害当事人的利益；政府采购过程应当公开；公众可以获知相关采购信息。
5．监督原则。政府采购各环节都应受到监督，监督主体包括检察院、审计法院、竞标者、招标委员会及社会公众。
6．诚信原则。政府采购的各方当事人都应当诚实守信。
7．竞争原则。除法定事项外，政府采购应当有两个或两个以上供应商展开竞争。
8．符合公告条件原则。政府采购公告等信息应当通过政府公报及其他公开媒体公布，政府采购的内容与公开的信息应当一致。
（三）政府采购模式。
巴西政府采购模式大致经历了三个发展阶段。1970年代前主要是集中采购模式，但集中采购效率较低，对中小企业发展有不利影响以及存在机构官僚作风等，后逐步由集中采购为主转向分散采购为主的采购模式。为实施分散采购，巴西大部分联邦政府部门都设有负责执行政府采购的专门机构，按照有关法律规定开展采购活动。21世纪以来，在分散采购的基础上，通过电子网络实施采购，进入了电子采购阶段。
第二部分 巴西政府采购方式
巴西宪法和法律明确规定政府采购应通过具有竞争性的方式确定供应商，采取公开招标、邀请招标、询价、直接采购等方式，但公开招标为优先选择的采购方式。推广电子化政府采购后，则以竞价方式为主。
除法律规定的以外，涉及公共管理机构与第三方的公共工程、服务（包括广告）、采购、销售、转让、特许、许可和租赁都必须进行投标。
一、投标种类
投标的种类包括竞争性投标、询价、邀请招标、竞争投标和拍卖。
1．竞争性投标。面向任何有意参与者的招标形式。投标人在资格审查阶段，应能证明其符合招标公告上提出的实现项目目标所需的最低条件和要求。
2．询价。面向符合登记要求的所有条件和必要资格的参与者进行的招标形式。有意参与者必须经过适当方式进行登记，或在进行投标的截止日期3天前进行登记。
3．邀请招标。面向有限的参与者进行的招标形式。由招标单位向至少3名符合招标条件的、经过挑选的行业内投标人发出招标邀请，登记与否均可。虽未被邀请，但在相关行业登记注册，并提前24小时提交投标书的投标方亦可参加本类型招标。
4．竞争投标。面向任何有意参与者，以挑选技术、科学或工艺为目的的招标方式，根据官方公报上刊登的招标公告提出的标准，对优胜者提供奖励或报酬。一般用于以寻求最佳技术而非最佳价格为目的的招标项目。资金或报酬的数额由政府部门事先确定。
5．拍卖。面向任何有意参与者，拍卖政府机构不再需要的动产或依法罚没的物品，或出让通过法律途径获得的财产，或以抵偿支付为目的的项目。财产的最低估价和最后定价根据叫价而定。
禁止以上述5种投标方式以外的方式或上述投标方式的结合开展招标。
二、投标种类的适用
1．竞争性招标适用于超过R$65万（雷亚尔）的采购和服务项目，超过R$150万的工程和工程服务项目。
询价适用于最低价格为R$8万，且最高价格不超过R$65万的项目，如系工程和工程服务项目，价格最高可达R$150万。
邀请招标适用于价格不超过8万的采购项目和签约服务项目，价格不超过R$15万的工程和工程服务项目。
2．采购和处置不动产[1]、授予使用权以及国际投标只能采用竞争性投标，不受标的额的限制。
3．在任何情况下，都可以适用竞争性投标。对于符合邀请投标规定的情形，公共管理机构也可以采取询价方式。
4．相同工程或服务，以及可能同时或连续进行的工程或服务不得适用邀请招标或询价。
三、不适用投标的情形
1．处置公共管理机构的资产不适用投标的情形。
处置公共管理机构的资产一般应进行投标，但在下列情形除外：
（1）捐赠，为了社会利益的使用目的，经专门批准，基于与其他处置方式相比较得出的社会和经济上的适当性和机会；
（2）交换，经专门批准在公共管理机构或单位间交换；
（3）根据特定法律，可在证券交易所销售股份；
（4）根据相关立法销售证券；
（5）根据相关目的，销售由公共管理机构或单位制造或交易的货物；
（6）将材料和设备销售给其他公共管理机构或单位，实际使用已由销售者分配；
（7）一项资产由另一个公共管理机构或单位使用，授予其该不动产的使用权。
2．发生下列情形时，可免予招标：
（1）价格不超过R$1.5万的工程和服务项目，只要不属于能够在同一地点同时和连续实施的工程或服务项目的一部分，或与其性质相同的工程或服务；
（2）其他价格不超过R$8000的服务、采购和拍卖项目，只要不属于一个可一次性实施的大宗和同样的服务、采购和拍卖项目的一部分；
（3）发生战争或动乱时；
（4）当进入紧急状态或发生公共灾难时，当面临可能导致人员、工程、服务、设备和其它公共或私人财产的损失的紧急状态时，当财产面临紧急或灾难性局面时；
（5）以前和本次招标，均无人有意投标，且存在着充足理由证明，在政府机构维持全部已经确定的招标条件的情况下，无法重复招标；
（6）当政府为了调整价格或保证供应而需进行干预时；
（7）当投标书的报价明显高于国内市场的实际价格，或与相关政府机构确定的价格相冲突允许在不高于登记价格的条件下将采购或服务项目直接授予提供相关服务的一方；
（8）当项目只能由国内公共部门的法人单位实施时；
（9）当国内公共部门的法人单位需要向其它公共机构采购物品或需要其提供服务时，但与该机构的经营范围应相符，且该机构系在本法生效日之前设立，签约的价格与市场价格相匹配；
（10）当涉及到国家安全时，但相关项目必须经国家安全委员会听证，并经共和国总统令批准；
（11）涉及政府重要用途的采购或不动产项目，其设施和位置不允许进行选择，但项目的价格应经过预先评估，并与市场价格相匹配；
（12）合同取消后的剩余工程、服务或供货项目的签约，但应符合此前的招标规定，与原中标方提出的包括报价在内的投标条件相同，且经过适当的修改；
（13）涉及蔬果、面包和其它易变质商品的采购，对履行招标程序有时间限定，且应以当日的价格直接成交的项目；
（14）与军事机构、研究机构、教育机构或科研开发机构，或负责罪犯回归社会的机构签署的合同，但签约方应具备不容置疑的道德和专业水准，且不以盈利目的；
（15）涉及经国会批准的专项国际协议的物品采购或服务项目，但所提供的条件应明显有利于公共权力；
（16）涉及艺术品或历史文物的采购或修复项目，但应能够提供真实有效的证明文件，且符合相关机构的要求；涉及官方公报、政府部门使用的标准表格、官方技术报告的印制，以及向为此目的设立的国内公共机构的法人单位提供信息服务的项目；
（17）涉及处于技术保修期的设备维护所需的本国或外国生产的零配件的采购，如其独家性对于维持保修期的有效性属必不可少，可向相关设备的原始供应商采购；
（18）涉及船舶、船只、飞行器或运输设备的采购或签约服务项目，当由于操作或运行原因在相关的港口、机场或地点的短暂停留，或当法定期限结束，可能会对项目的正常运转或其目的造成影响时，但项目的价格不应超过R$8万；
（19）涉及军用物资的采购（个人或管理使用的物品除外），当需要按照海、空、陆军的后勤部门提出的要求，保持相关标准模式时；
（20）政府机关或部门与经证明具备能力的残疾人团体、非盈利机构签属的提供服务或劳动力的项目合同，但合同价格应与市场价格相匹配；
（21）使用教育部高等教育人员进修中心（ CAPES）、项目研究中心（ FINEP）和国家科学技术发展委员会（ CNPq）或其它获得CNPq认证的科研机构的资金的科研专用物品的采购项目；
（22）根据相关法律的规定，与特许经营部门签署的电力能源和天然气供应项目；
（23）公共企业或合资公司与其所属分公司或控股公司签署的物资采购或拍卖合同、提供或获取服务的合同，但价格应与市场价相匹配；
（24）与经过政府相关主管部门认证的社会组织签署的提供服务的合同，以实现管理合同中期望达到的目标；
（25）科学技术学院（ICT）或技术转让机构签署的关于批准使用专利或享受保护的发明创造的合同；
（26）按照联合体的设立合约或联合协议的规定，以联合形式，与联邦政府或其间接管理机构签署的提供公共服务的合同；
（27） 在建有垃圾收集和分选系统的区域，与经政府相关主管部门承认的、由低收入自然人组成的团体或合作社，签署的关于城市可循环或再利用的固定废物的收集、处理和销售合同；
（28）经过国家最高级别的专业委员会审批的，在国内生产或提供的同时涉及高难技术和国家防卫的物品和服务。
3．当竞争不可行时，不适用投标，尤其是以下情形：
（1）只能由生产商、企业或销售代理独家提供的采购物资、设备或同类产品，无法进行品牌的选择，相关的独家证明应当由招标或工程、服务的实施地点的商业登记机关、工会、企业界联合会或联盟签发；
（2）需要与著名的专业人士或企业单独签订的技术服务合同，无法履行公开或公告服务的要求；
（3）需要直接或通过独家企业代理签订的涉及任何工艺范围的专业性合同，其专业性已获得专业评论或公共意见的认可。
第三部分 巴西政府采购程序和电子采购
一、巴西政府采购程序
巴西政府采购的程序包括两个阶段，即投标、签订和履行协议。
（一）投标。
投标程序大致包括五个环节，即投标前的准备、公告、确定投标公司的适格性（是否符合要求）、对适格（符合要求的）公司进行登记、评标和确定中标等。
1．投标前的准备。
（1）工程和服务。为实施工程和提供服务进行的投标应首先制定基础计划。只有当基础计划经有权机关批准后，工程和服务才能进行投标。
基础计划应包括以下内容：所选择的解决方案，以便形成工程的整体方案和清晰地识别所有要素；详尽的全球和当地的技术解决方案；材料和设备及其技术规格；用来研究和设计工程的建设方法、临时安装、组织条件的信息，但不得妨碍执行的竞争性；投标和工程管理的计划；有关工程全部成本的详细预算。
制定基础计划时还应考虑以下因素：安全；公共利益的实用性和适当性；实施、维护和运营的成本效益；人力资源、材料、技术和原材料的可能性；每项实施、维护和运营不对工程或服务的耐用性产生负面影响；采用充分的技术规则；环境影响。
（2）采购。采购应事先在进行全面市场调查的基础上进行价格登记。登记价格每季度在官方公报上公告并作为管理机构的指导价格。
（3）处置。为公共利益处置公共管理机构的资产时应先进行评估。
2．公告。
包括招标公告概要的竞争性投标和询价通知，必须提前公布，并且连续公布3天。公布的通知应说明利益相关方在何地可获得招标公告和有关投标的所有信息。
投标应在下列期限以后实施：竞争性投标为30天，竞争投标为45天，询价或拍卖为15天，邀请招标为5天。上述期限从第一次公布招标公告概要或发送邀请招标时起算，或从实际获得招标公告或邀请招标及其各自附件时起算，以发生在后的时间为准。
除了能够证明没有影响投标的明确表达外，招标公告的变更应以原招标公告同样的方式进行公告，原先确定的期限应重新计算。
3．确定投标方的适格性。
（1）法律适格性。确定法律适格性应当审查的文件一般包括身份证；商业登记管理机构的登记证明；公司成立登记证明，生效的公司章程（针对商业公司），与经理（针对合资公司）任命有关的文件；申请成立公司的文件，如是私营公司，连同在职的执行委员会的证明；针对外国公司或在巴西运营的公司的授权法令。
（2）技术资质。确定技术资质应当审查的主要文件包括在有权专业机构的登记；有关有能力履行义务以达到投标目的的技术特点、数量、设备、充足的技术团队以及负责工作的团队成员的资质的证明文件；由投标方提供的证明其收到相关文件的证明；达到特殊法律规定要求的证明。
（3）经济和财务资质。确定经济财务资质应当审查的文件主要包括根据法律整理并提交的上一财年的资产负债表和财务报告，证明公司财务状况良好，不得以公司临时资产负债表代替，如在投标前出具已超过3个月，可根据正式科目进行更新；由销售方在法人所在地总部发出的破产或重组（经法院批准与债权人达成）清算证书，或在个人住所地发出有关财产执行的清算证书。
（4）税务部门出具的良好纳税记录的证明。相关文件包括在个人纳税人登记处或一般纳税人登记处的登记证明；在州或市登记处的登记证明，有关投标方住所或总部的证明文件，根据合同目的，相关业务活动的证明文件；在联邦、州和市的财政部门关于投标方住所或总部的授权的良好记录的证明文件，或根据法律规定的其他同等文件；在社会保障管理机构具有良好记录的证明文件，证明该公司根据法律规定缴纳了相应的社会保障金。
上述要求在邀请招标、竞争投标、供应及时交付货物和拍卖时可以部分或全部免除。
4．对适格公司进行登记。
经常进行招标的公共管理机关和实体应根据所适用的法律，保存适格公司的登记记录，该登记的有效期最多为一年。
政府机构的登记应广泛披露并对任何利益相关方永久开放，负责单位应当至少每年一次在政府公报和日报发布公告更新现有的登记公司并包括新增的利益相关方。
5．评标和确定中标供应商。
（1）资格审查。对投标人资格证明文件进行分析审查，对不符合条件的投标人的投标文件按法定程序予以退回，符合条件的投标人确定为竞标人。
资格审查阶段终了后，不得由于资格方面的原因取消投标人竞标的资格，除非根据此后发生的事实或者在确定相应中标供应商之后知悉的事实另外作出决定。同时，投标人也不得撤回投标，除非撤回投标是由于此后发生的、被评标委员会正式认可的事实引起的善意原因。
邀请招标不适用本环节。询价应通过相关的登记注册进行资格审查。拍卖、竞争投标可免除本环节。
（2）分析投标文件。根据招标说明书的要求，根据具体情况，利用市场上的有效价格、主管官方机构规定的价格，或者价格登记系统中可以比对的价格，核对竞标人的投标文件，上述各种价格应当被正式记入评标笔录。不符合要求的投标文件确定为废标。
评标委员会应当根据相应招标说明书或者招标邀请书中阐明的符合法定原则和准则的客观标准分析投标文件，以便使投标人和监督机构能够检查在分析投标文件过程中的相应程序是否得到遵守。
（3）确定中标供应商。工程、服务和采购的招标（竞争投标和拍卖除外），依照下列标准确定中标供应商：最低价格；最优技术；技术和价格。
对于主要是智力性质的服务，采用“技术和价格”、“最优技术”评标标准确定中标供应商。
竞争投标的中标供应商由一个特别委员会根据竞标条件确定，这个特别委员会的成员由声誉卓著和擅长进行分析事务的人担任。
拍卖活动可以由官方拍卖人或者管理部门专门任命的公务员进行。在拍卖活动中取得资产的，买受人应当当场付款，或者按照招标说明书中规定的最低百分比付款，但不得低于5%。在拍卖地点签署所有相应拍卖笔录后，立即交付拍卖中获得的资产时，买受人应当承诺在招标说明书规定的期间内支付剩余价款；买受人未按照承诺付款的，丧失付给管理部门的定金。
（二）签订和履行协议。
1．签订协议。
竞争性投标和邀请招标必须签订后续协议。其他类型的招标，以及全部、立即交付购得商品，以后无须承担义务（包括技术援助）的采购活动，可以签后续协议，也可以不签订后续协议，管理部门可以采用条款完备的书面协议、偿债承诺、订购单或者服务订单等其他文件替代后续协议。
如果中标供应商未能在规定期限内按照协议规定的条件签署协议（或其他替代文件），管理部门可以按照顺序要求其他投标人按照给予中标供应商的条件签订协议（或其他替代文件），也可以撤销该招投标。
中标供应商应当负担由于签订协议所生产的劳动力费用、社会保险费用、税款和商业收费。
2．协议的修订。
管理部门和各方当事人都可以依法修订协议。
管理部门可以在下列情况下单方面修订协议：一是为了从技术角度更好地实现计划或者目标；二是协议中规定数量在法定限度内增减时。这里的在“法定限度内增减”包括税收和法定收费标准的变化，协议金额25%以内的增减，在建筑物或设备翻新的特殊情况下协议金额在50%以内的增减。
各方当事人可以在下列情况下通过协商的方式修订协议：可以用履约保证书替换协议时；由于技术检验证明最初约定的条件已经不适合目前情况，必须改变履行工程或者服务的策略以及商品供应方式时；由于事后发生的情况必须改变付款方式时。
3．协议的履行。
当事人应当全面、适当地履行协议，对于不遵守协议所产生的后果承担全部或者部分责任。
由于所使用的材料等原因造成协议标的不完善、有缺陷或者不正确，中标供应商必须自行负担全部或者部分修理、纠正、清除、重建或者更换协议标的的费用。中标供应商在履行协议时，由于过错或蓄意不法行为给管理部门或第三人直接造成损害的，应当承担损害赔偿责任。
4．协议的终止。
由于中标供应商不遵守协议等自身原因，管理部门未能移交在约定期限内执行工程、服务或者供货所需要的区域、地点或者对象以及计划中指明的自然资源等原因，以及得到充分证明的妨碍履行协议的不可抗力或者天灾，可以采取管理部门单方面书面决定、经管理部门批准各方当事人在法庭外和解决定、依法由法庭裁决等方式，终止协议。
协议终止后，如果中标供应商没有任何过错且其损失能够充分证明的，中标供应商应当获得赔偿，同时还有权收回保证金、取得已履行协议部分的报酬和取得停工开支补偿；管理部门可以立即取得当前状态下的协议标的，占用和利用履行协议所必需的场地、设施、设备、材料和人员，给付约定的保证金，扣留由于协议产生的信贷（以所受损失为限）。
二、巴西电子采购
基本情况。
世纪90年代后期，传统政府采购方式成本高、透明度差、效率低和竞争不充分的问题日益显著。巴西政府1999年提出了发展电子政务的目标，开始创建政府部门统一的电子政务门户网，并将政府采购纳入门户网。2001年，巴西政府开发建立了独立的电子采购系统。经过几年发展，该系统现在已实现采购信息发布、招标文件下载、投标、评标、开标、中标结果发布、合同签订等功能；从实施范围看，纳入电子采购系统的主要是货物项目，工程项目还未实现网上采购，但工程的招标信息应当在该系统的网站上刊登。
从采购主体看，除了要求联邦政府直属机构和公共部门必须使用该系统外，司法部门和立法部门也必须在该系统上公布采购相关信息。
在系统使用方面，根据法律规定，地方可以自行建立各自的电子采购系统，但为避免重复建设，巴西联邦政府不鼓励地方另行开发电子采购系统，而是建议州或市政府与联邦政府签订协议，使用联邦政府开发的系统。目前，巴西政府采购有三大官方网址，绝大部分电子采购都是在这些网站完成的。
（二）电子采购网。
巴西影响最大的官方电子采购网[2]其主要包括以下几个系统：
1．信息发布系统。该系统主要发布与政府采购有关的信息，政府采购法律制度、采购产品目录、招标信息、采购需求、中标结果等信息必须在该系统上公布。政府采购供应商和公众可以通过该系统进行网上咨询和投诉。
2．供应商管理系统。该系统主要审核供应商资格，并将通过资格审核的供应商纳入供应商库。巴西建立了供应商资格免费认证制度，只有通过认证的供应商才有资格参加政府采购。与政府有过良好合作的供应商的资料都录入电子采购网，包括供应商的历史记录和相应资质情况，供应商必须经常登录这个系统，根据实际情况不断更新自己的资料。该系统还与工商、税务、银行等系统互联，确保了网上投标、交易等活动的可靠性和安全性。
3．合同管理系统。该系统主要管理具体采购交易过程，包括网上签订合同。供应商可以通过系统下载招标文件，进行投标报价。采购人通过系统进行评标，确定供应商。系统储存各类合同格式范本，可供网上签订合同。
4．查询、监督和统计系统。该系统自动记录中标价格、资金使用和供应商纳税等情况，所有产品（包括服务、工程）的详细情况及价格都登记在系统里，使政府和公众可以随时监控采购活动全过程。同时，系统根据要求对记载的每项采购信息进行分类汇总，为政府决策提供信息支持，提高了信息统计的及时性和实用性。该系统还向社会公众提供信息查询功能，巴西社会公众可以用载有本人公民身份编号的卡片登陆该系统，获取信息，监督政府采购资金使用情况。
5．预算管理和资金支付系统。该系统与国家预算系统、银行系统和国库支付系统互联，主要是控制付款行为。通过设在各部门的微机终端进行控制，发布采购信息，供应商通过价格控制系统在网上报价参与竞标，采购委员会负责评标、开标，再进入合同系统签订相关合同，最后在网上发布。计划预算与管理部批准采购后，财政部出具支出凭证，由国库支付资金，可以是分期付款，也可以是一次性支付。政府采购管理部门为运用预算和支付手段管理政府采购项目，一方面将预算批复信息由预算管理系统导入本系统，根据预算审核采购项目，实现没有预算的不得采购；另一方面，没有通过该系统进行的采购项目，无法进入国库支付系统，实现无政府采购就不支付资金。
巴西电子采购的大致流程：基层单位有采购需求时，先将具体需求上报本系统政府采购的管理部门，需求经审核并汇总后，交本系统内设的采购执行机构组织实施。采购执行机构依据项目特点确定采购方式，制定招标采购计划（包括评标办法和标准），并在网上发布招标信息。供应商登陆系统搜寻信息并投标。系统审核投标供应商资信情况后，接受符合要求的供应商投标。实行竞价的，无需评标，直接在网上报价，最低价中标。对于一般项目，电子系统会根据已确定的评标办法和标准，根据供应商投标文件内容，自动进行网上评标。对于复杂项目，采购执行机构将组织专家，通过网上视频演示等方式进行评标。中标候选结果公布后，其他供应商可以通过系统提出异议，由采购执行机构调查评标过程中是否存在不正当的干预行为。如果采购执行机构无法作出判定，应向政府采购监管部门请示。核实无误后，确定最终的中标供应商，签定合同。
（四）电子采购实际操作过程[3]
2007年10月30日上午，我们在圣保罗市现场观摩了市政府行政管理处代表当地学校通过互联网采购3600千克大米，采购基本情况及具体程序如下：
1．基本情况。
（1）采购网址[4]属于巴西政府采购三大官方网址之一。
（2）采购人：圣保罗市政府行政管理处，代表当地学校采购供应学生食堂的大米3600千克。
（3）采购形式：现场公开竞价形式，由符合条件的供应商现场报价，报价最低的供应商将最终成为第一供应商。（4）政府采购招标委员会：通常成立由5位专家组成的招标委员会，但根据不同情况可增加人员，采购大米的招标委员会就有食品专家参加，还包括财务等方面的专家。本次采购由7位专家组成招标委员会，另有2位电脑操作员。
2．具体程序。
（1）初步审核供应商的基本情况：由招标委员会对供应商的名称、地址、资信及投标书等情况进行初步审查，并将符合条件的供应商的相关信息输入计算机。本次采购共确定7家公司符合规定条件。
（2）政府采购机构根据期货交易市场的大米价格作为参考价，提出基础报价。
（3）第一轮报价由各供应商根据政府采购机构确定的参考价进行书面非公开报价，报价出来后，即输入计算机并予以公开，报价高的4家供应商即被淘汰，不再参与下一轮报价。
（4）剩余3家供应商继续公开叫价，直至其不愿叫价为止。最后一个报价最低的供应商即确定为第一供应商，依次为第二、第三供应商。
（5）顺序排定后，招标委员会进一步对中标公司的有关文件进行详细审查，以确保中标公司有供货能力，如能力审查通不过，则确定第二供应商中标。
（6）公众可在现场或通过互联网对政府采购情况进行监督，没有中标的公司可以审核中标公司的相关文件并提出异议。
第四部分 巴西政府采购违法行为处罚措施
涉及由联邦政府、各州、联邦特区、自治市和各个自治政府实体、国有公司、混合资本实体、政府基金会，以及受前述机构直接或者间接控制的任何其他公司，进行的招投标活动和签订协议过程中的违法行为，无论是公共管理部门及其工作人员，还是供应商或者其他相关人员，都应当依法追究行政或刑事责任。
一、行政处罚
中标供应商无故拒绝在管理部门规定的期限内签订协议，拒绝接受或者撤回等同文件的，应被视为中标供应商完全不遵守其所承担的义务，应当依照相关法律对中标供应商给予处罚。
中标供应商无正当理由拖延履行协议标的的，应当按照招标公告或者协议的规定，对中标供应商处以违约罚款；管理部门也可以同时单方面终止协议并采用法律规定的其他处罚。上述违约罚款应当在经过正式行政听证程序之后从各该中标供应商交纳的保证金中扣除；如果罚款超过中标供应商交纳的保证金数额，差额部分应当从管理部门应当给付中标供应商的款项中扣除，或者，以庭审方式通过庭审收取。
中标供应商完全或者部分地不遵守协议的，管理部门可以对中标供应商给予下列处罚：
（1）警告；
（2）罚款，罚款金额由招标公告或者协议规定；
（3）在最长为2年期间内，暂时中止参与招投标活动，禁止与管理部门缔结合同。
上述第（1）项、第（3）项处罚可以与第（2）处罚并处，管理机关应当保证利害关系人在5个工作日内在各该处罚程序中进行抗辩的权利。
二、犯罪行为和刑事处罚
放弃或者使投标无法进行的，除法律规定的情形以外，或者未能遵守与放弃或者不具备投标能力有关的正式手续的，处有期徒刑3年到5年，并处罚金。对于明显帮助实施上述违法行为，从非法放弃投标或者不能与公共管理部门缔结协议中获得好处的行为人，也适用上述处罚。
通过某种安排、计策或者类似活动，在招投标程序的竞争性方面进行阻挠或者欺诈，为自己或者他人从确定招投标标的中标供应商中获得好处的，处有期徒刑2年到4年，并处罚金。
为在管理部门面前直接或者间接地支持私人利益，造成设立投标或者签订协议，前述投标或者协议后来被司法部门撤销的，处有期徒刑6个月到2年，并处罚金。
承认、促使任何修改或者好处，或者使之成为可能，包括约定延期在内，有利于在执行与公共管理部门缔结的协议过程中决标，超出法律、招标公告或者各该协议允许的范围，此外，没有按照发票开具日期的顺序支付发票金额的，处有期徒刑2年到4年，并处罚金。中标供应商已经被证明配合上述违法行为，从约定变更或者延期中获得不当好处或者不当收益的，也适用上述处罚。
妨碍、干扰或者欺诈履行招投标程序任何行为的，处有期徒刑6个月到2年，并处罚金。
侵犯招投标程序中提交的招标要约的机密性，或者向第三人提供侵犯投标机密性机会的，处有期徒刑2年到3年，并处罚金。
采用暴力、胁迫、欺诈或者提供任何种类好处的方式，排斥或者企图排斥某一投标人的，处有期徒刑2年到4年，并处罚金，视其所使用暴力的情节给予相应处罚。根据其所收受的好处不提出投标文件或者撤回投标的投标人，也适用上述处罚。
通过任意提高价格，将伪造的或者劣质的产品冒充真正的或者完善的产品出售，在他人地点交付货物，变更所供货物的内容、品质或者数量，以任何方式不正当地提高构成投标要约基础或者签订协议的价格等手段，损害公共财务部门的利益，诈取为购置或者销售产品或者货物而提交的投标，或者由于投标而缔结的协议的，处有期徒刑3年到6年，并处罚金。
允许被视为不具备合格身份的公司或者专业人员参加投标或者与前述公司或者人员缔结协议的，处有期徒刑6个月到2年，并处罚金。行为人已经被视为不具备合格身份，但参加投标或者与管理部门签订协议的，对行为人也给予上述处罚。
为无故阻碍、妨碍或者搅扰将任何利害关系人登记在适当记录内，或者不正当地促使改变、中止或者取消协议的，处有期徒刑6个月到2年，并处罚金。
根据有关规定，当事人可以在通知有关行为或者起草庭审笔录之后5个营业日内，就下列事项提出申诉：
（1）投标人是否具备资格认定；
（2）评审投标文件；
（3）废止或者撤消投标；
（4）不受理登记在册的申请，改动或者取消申请；
（5）给予警告、暂时中止或者罚款处罚。
申诉已经提出后，应当将申诉通知其他投标人，其他投标人可以在5个营业日内对该申诉提出异议。申诉应当由受理被申诉行为的机关移送上级机关，原受理机关将有5个营业日的时间重新审查本机关所作裁决，或者在上述期间内，将申诉移送上级机关处理，移送上级机关处理的，应当有充分证明的理由；在此情况下，上级机关应当在收到申诉后5个营业日内宣布裁决，违反上述规定的，应当承担责任。
当事人被告知有关投标标的或者协议标的的决定后，针对前述决定不能向上一级机关提出申诉的，可以在5个营业日内提出正式投诉。
第五部分 巴西政府采购制度给我们的启示
巴西和我们虽然同属发展中国家，但他们实施政府采购制度的时间早于我国，法律制度要比我国更加规范和健全，政府采购的资金预算较为细化，电子采购的规模大、效果好，政府采购程序相当规范，对政府采购违法行为的处罚比较严格，值得我们深入思考和认真借鉴。
（一）进一步加强政府采购法律制度建设，尽快健全政府采购法律制度体系，更好地规范采购行为。
2002年6月我国颁布了政府采购法，此后财政部相继制定了政府采购货物和服务招标投标管理、政府采购信息公告管理、政府采购供应商投诉处理、政府采购代理机构资格认定、集中采购机构监督考核管理、政府采购评审专家管理等方面的配套规章和规范性文件，初步形成了政府采购法律制度的基本框架。政府采购法律制度的实施，在规范政府采购行为、强化财政支出管理、支持国内产业和行业发展、强化政府采购监督管理、促进廉政建设等方面，发挥了积极的作用。但是，由于实行政府采购制度起步较晚、时间较短，政府采购实践及立法经验相对不足，政府采购法律制度建设仍然存在一些问题，如法律制度体系不够完整，缺少承上启下的政府采购行政法规；一些法律制度规定不够明确具体，缺乏可操作性；一些法律制度规定存在空白，需要根据政府采购实践和发展要求予以补充；一些法律制度规定难以适应政府采购实践和发展要求，需要研究修改完善等。因此，必须立足国情，借鉴包括巴西在内的国外有效做法和先进经验，着力加快政府采购法律制度建设步伐，健全完善政府采购法律制度体系。今后一个时期，要进一步加快政府采购配套规章及规范性文件立法进程，研究制定政府采购供应商资格审查、政府采购评审专家、政府集中采购机构考核、部门集中采购等管理办法，适时修订政府采购货物和服务招标投标管理、政府采购信息公告管理、政府采购供应商投诉处理、政府采购代理机构资格认定等规章；尽快推动出台政府采购法实施条例，对政府采购法中比较原则的制度规定进一步予以明确和细化，增强可操作性；根据政府采购改革发展及加入WTO《政府采购协议》的需要，在认真总结政府采购法律制度贯彻实施绩效及存在问题的基础上，适时研究和推动对《政府采购法》进行修订完善。
（二）加大预算制度改革力度，按照规范化、科学化、精细化的要求，做实做细预算编制工作，为政府采购项目的顺利实施提供明确的预算基础和保证。
政府采购资金预算的具体、细化，对于政府采购项目的顺利实施具有十分重要的意义。在巴西，各级政府对于政府采购资金预算的编制非常重视，把编制预算作为政府采购的一个重要环节对待，通常是在编制年度财政预算过程中，要求各单位事前列出采购需求，统一纳入电子信息数据系统进行汇总处理，然后通过市场充分调查，确定采购项目平均价作为该项目的资金预算。根据巴西的财政收支平衡法，只有编有具体预算的项目才能实施采购，如果没有资金预算，一律不得采购，否则就因违法而受到法律制裁。我国目前随着部门预算改革的不断深化，政府采购资金预算编制越来越普遍，要求越来越严格，作用越来越明显。但是,由于政府采购法对政府采购资金预算的规定比较原则，没有明确政府采购资金预算编制要求，也没有规定不编制政府采购资金预算和不按照经批准的预算采购应承担的法律责任，执行情况差距较大；同时，预算约束力普遍较弱,政府采购资金预算编制内容较粗、编制时间较紧，致使政府采购资金预算与部门预算脱节，难以同步编制。为了解决上述问题，我们认为：
一是应当进一步完善预算法律制度，明确政府采购资金预算是部门预算的重要内容，政府采购资金预算必须与部门预算同步编制，并按要求单独编列政府采购资金预算表，要求预算单位使用各类财政性资金的采购项目全部要在政府采购资金预算表中反映。暂时未编制的，预算单位使用非预算管理资金的采购项目应统一编制资金使用计划，按规定程序审批。
二是应当采取有效措施强化预算约束力，明确政府采购资金预算必须列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、品目名称、采购数量、规格型号等内容，编制政府采购资金预算时应进行必要的论证或市场调查，提高预算的准确性和可行性，明确乱编预算、随意调整预算应承担的法律责任，特别是相关责任人员的法纪责任。
三是应当完善国库集中支付的法律制度，对政府采购资金实行财政直接支付，政府采购资金一律不得拨付到采购人，具备网上申报、审核拨付资金的，甚至无需将资金拨入政府采购专户。
（三）重视和加强政府采购电子信息化建设，利用“金财”工程平台，建立电子采购系统，提高政府采购效率，降低政府采购成本。
2005年7月1日巴西“关于使用联邦资金购置一般性物资和服务项目必须通过电子招标的方式进行招标采购”的第5450号法令实施以来，电子招标采购的规模不断扩大，目前，80%以上的采购项目均实行了电子招标采购。巴西电子招标采购的实践证明，实行电子招标采购，可以节约开支20％－30％，与常规招标方式相比耗时大大缩短（平均只需17天），使招标成本降低，能够为微、小企业提供更多的中标机会，也增加政府工作的透明度、减少腐败现象发生。而我国目前尚未建立规范的电子采购制度，难以适应政府采购改革与发展的客观需要，因此，我国应进一步提高对政府采购和电子采购的认识，加强组织领导，制定战略规划，成立专门机构研究政府电子采购；建立健全电子化政府采购法规制度，完善政府采购预算、政府采购方式审批、采购操作、评审专家管理、供应商管理、合同履约验收、财政直接支付、电子采购安全防范等配套体系，为实行电子化政府采购提供良好的法制和政策环境；利用“金财”工程平台，依托中国政府采购网，建立覆盖全国的电子采购系统，不断提高政府采购效率，努力降低政府采购成本。
（四）进一步完善和规范政府采购程序制度，使各种方式下的采购程序有章可循，确保政府采购程序的公开透明和公正实施。
明确、规范、具体的政府采购程序，是顺利开展政府采购活动、减少政府采购纠纷的有力保障。根据巴西有关法律规定，政府采购程序包括投标和签订与履行协议两个阶段。投标程序大致包括投标前的准备、公告、确定投标公司的适格性、对适格公司进行登记、评标和确定中标等5个环节；签订与履行协议包括协议的签订、修订、履行以及终止等4个环节。在每一个环节，法律都作出了非常具体的程序性规定。我国的政府采购法虽然对政府采购程序作了一些规定，如规定了政府采购资金预算的编制、各种方式下的采购具体程序、政府采购合同签订与履行、供应商履约的验收等，但都比较原则、简略，实际操作中不便于执行，尤其是对招标方式下的采购，没有明确规定执行什么样的程序，对实际工作影响较大。因此，应当认真研究客观情况，总结实践经验，通过适时修订政府采购法、尽快出台政府采购法实施条例、制定有关规章等方式，明确规定公开招标和邀请招标适用的程序，对现行法律规定中的一些不合理内容进行修正；对现行法律明确规定的有关采购程序规定，包括竞争性谈判、单一来源、询价采购程序等，进一步予以细化，切实完善和规范政府采购程序制度，使各种方式下的采购程序真正做到有章可循，确保政府采购程序的公开透明和公正实施。
（五）修改、补充、完善和细化政府采购法有关法律责任条款，进一步明确政府采购违法行为的性质及处罚尺度，有效惩治各种违法行为，保证政府采购活动顺利开展。
法律作为国家制定并由国家强制力保障实施的行为规范，一经颁布实施，任何人必须遵守，如有违反，就要承担相应的法律后果，受到相应的制裁。规定严格的法律责任，对规范政府采购行为，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，保障法律得以正确实施，都具有十分重要的意义。巴西现行的政府采购法律制度中，对管理机关、采购人、供应商以及参与政府采购的相关人员在政府采购活动中违法行为，规定了严格的处罚措施，包括行政处罚、刑事处罚等。我国的政府采购法，对采购人、采购代理机构、供应商、政府采购监督管理部门及其工作人员以及其他相关人员的违法行为，也规定了相应的法律责任。但是，这些规定还不够全面，如对采购人无政府采购资金预算而擅自采购、无故不履行合同、委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务等行为，对政府采购评审专家与政府采购当事人相互串通、业务能力不足以胜任政府采购评审工作、弄虚作假骗取评审专家资格等行为，对供应商、非法获取政府采购保密信息、拒绝履行合同义务、恶意质疑投诉等行为，都没有作出相应的处罚规定，导致上述行为得不到应有的惩处；有些规定不够细化，如对采购人、采购代理机构所处的罚款没有具体的数额标准，对有关工作人员的行政处分适用的具体种类也不明确，导致执行中处罚标准和尺度不统一；有些规定不够清晰，如对供应商处以罚款、列入不良行为记录名单、禁止参加政府采购活动，是必须同时适用还是可以分别适用等，没有明确，导致法律具体适用中容易产生不同意见。因此，建议修改、补充、完善相关法律规定，制定具体实施办法，适当增加规定对采购人、采购代理机构、供应商、政府采购评审专家等相关违法行为的处罚措施，尽可能细化有关的处罚标准和种类，清晰界定处罚的适用条件、范围和方式，使各种违法行为得到有效惩治，确保政府采购活动的顺利开展。
二00七年
[1]但下列情形的不动产处置不必进行竞争性投标：以实物付款；捐赠给另一个公共管理机构或主体；不动产交换；授权处理公共工程剩余的不能被单独使用的边缘资产。
[2]网址为：www.comprasnet.gov.br
[3]圣保罗市政府电子招标采购大米现场情况。
[4]网址为：http://www.comprasnet.gov.br