从政府采购的国际化看我国政府采购法制的建立与完善（二）

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看我国政府采购法制的建立与完善（二）
[摘要] 通过介绍发达国家和地区以及国际组织对政府采购行为的法律规制，本文探讨了我国政府采购在国民经济发展中的重要作用以及存在的问题，提出了我国建立与完善政府采购制度应注意的问题和努力的方向。作者认为适度集权、提高政府采购的效益、激励竞争、提高公开程度、追求公平应是我国政府采购面临着由封闭市场走向开放市场过程中努力的目标。我们应借鉴发达国家及国际组织关于政府采购制度方面的有益成份，结合我国的具体国情，才能建立科学、有效的政府采购法律制度。
（中经评论·北京）三、健全完善我国政府采购制度的政策建议
我国2002年6月29日九届人大常委会第28次会议通过并颁布了《政府采购法》，使我国的政府采购走上了有法可依的道路，但笔者认为，该法以及我国的相关法律制度仍有缺陷。我们应借鉴前述国家及国际组织关于政府采购制度方面的有益成份，结合我国的具体国情，才能建立科学、有效的政府采购法律制度。
（一）明确我国政府采购法律制度的目标
首先，建立政府采购制度有利于增强政府的宏观调控能力，是政府管理经济生活的一种重要手段。经济有效性是政府采购的最基本和首要的政策目标，即政府要以最有利的价格等条件在合理的时间内采购到品质合乎需要的货物、工程和服务。
其次，鼓励竞争。在政府采购中，应使所有的潜在卖方都知悉政府采购的信息，能参与投标，提出要约。如法律可以强制采购部门提前公开其需求，也可以建立一个专门负责提供政府采购信息的机构，定期发布采购公报，向公众提供采购信息。
再次，扶持民族工业，促进国内就业。政府管理经济活动的最终目标是发展本国的经济，通过政府采购合同来管理本国市场是非常重要的一种干预经济的手段，政府采购作为一种与市场机制兼容的间接调控方式，有助于实现总量调控、结构调整、稳定物价等一系列政府所追求的调控目标。为了本国经济的发展，政府采购中需要注重选择本国的商品、劳务、技术、工程等。有时，为了发展国内的工业和技术，甚至是为了本国的安全，政府甚至可能以舍弃“高效性”为代价，保护本国的经济利益，这就要求政府采购主体要有责任心，有民族感，既考虑纳税人的利益，又着眼于全社会的共同利益。
（二）完善我国政府采购法律制度的努力方向
《政府采购法》是政府采购制度的集中体现，也是顺利执行政府采购制度的重要保障，法律体系的指导思想和根本准则，在整个法律体系中居于统摄地位，而反映在立法中就是确立法律的基本原则。笔者认为根据我国政府采购的发展概况，结合其他国家及国际组织立法经验，我国的政府采购法律应遵循好以下原则：
1．适度集权
“无论社会政治制度如何，无论有多少人在事实上能够参与公共选择的过程，制度改革都不是一个经济学家、少数‘社会精英’认为什么应该的问题，而是一个由社会上的主要利益集团的利益格局所决定的事情。”在财政分散，各部门存在大量预算外资金的情况下，实行政府采购制度以后，制定采购政策等事务将由财政来完成，各种采购资金也将纳入统一帐户进行管理，但是政府采购管理体制在统一、集中的过程中要注意发挥部门、地方的积极性。如果政府采购管理上再过于集权，必将遭到各部门的反对，所以我们可借鉴国外的做法，在对主要商品、劳务及一定金额的采购实行集中采购的前提下，小型采购可由各部门在财政监督下来完成。如英国政府采购制度正在由大集中向部门自主发展，各部门的权利逐步扩大，可以自由决定是否通过采购中心签订采购初步协议。
2．确实提高政府采购的效益
一方面，政府采购是为了满足政府机构开展日常政务的需要，所以，应遵循效用原则。因为政府采购的资金大部分来源于纳税人，其采购的目标设定必须维护纳税人的利益，这是政府采购的采购效益，概括地讲即“物有所值”，即政府采购追求的就是寿命周期成本最小而收益最大。具体到市场经济的运行中，首先要保护和有效利用国有资产。每一项采购合同在形成前要报财政部门立项，合同形成后要向财政部门备案，购买新资产替代旧资产时要在申请立项时予以说明，资产的处理收入都要上交国库，这样，就能使财政部门全面掌握国有资产的情况，有利于国有资产的管理，防止国有资产的流失、闲置和浪费。此外，采购效益还包括满足低污染的环保要求，以及低耗能的节约要求。另一方面，国家财政对经济的宏观调控，在支出上主要是通过政府采购来实现的。政府可以根据宏观经济的冷热程度及其发展态势，在可利用的弹性空间内适时、适量地安排政府采购，这可以产生政府支出的乘数效应。当经济过热时，适当减少和推迟政府采购，降低总需求；在经济过冷时，可适当增加和提前政府采购，刺激总需求的增长，如美国在20世纪30年代国内经济萧条时期，联邦政府通过扩大政府公共支出，大力增加公共工程的采购来扩大就业，刺激国内经济的复苏。再如日本在振兴国内汽车工业时，其政府和公共团体的采购资金均投入了本国汽车工业。在振兴电子工业时期，政府办公自动化和通讯设备的采购，又为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场。另外，政府通过弹性采购计划还能实现产业结构调整目标。
可见，政府采购不仅追求采购效益，而且还追求调控效益。这种双重效益目标才是政府采购所追求的目标，同时也应作为我国政府采购立法的根本原则。
3．激励竞争
这是由政府采购的采购效益原则所决定的。政府采购价格目标的实现主要是通过供应商、承包商或服务提供者最大程度的竞争来实现的。竞争一方面可以使投标人提供最好的商品、技术和服务，并且要想方设法降低产品成本。只有竞争才能使政府采购的价格降低，购买的商品和劳务的质量提高。另一方面，在竞争过程中竞争者设法使自己的个别劳动时间低于生产同类商品的其他企业所耗费的劳动时间，因为，商品的价值是通过竞争决定的，这也从客观上刺激生产经营者挖掘潜力，提高劳动生产率，进而促进生产力的提高。
4．提高公开程度
由于政府采购主体是在使用公共资金进行采购，这是一种公共支出的行为。基于公共支出管理公开性的要求，采购主体必须谨慎执行采购政策并使采购行为，具有透明度、公开性，不允许进行“暗箱交易”。政府采购的公开性，一方面可以使投标商计算出他们参加采购活动的代价和风险，从而提出有竞争力的价格。另一方面还有利于防止采购机构及上级主管的不正当采购行为，促进廉政建设，增强社会公众对政府采购过程的信任感，所以在我国的《政府采购法》中充分体现了公开性原则。关于这一原则，WTO《政府采购协定》专门在第17条中规定了透明度的问题。《示范法》指南也规定采购程序要有高度的公开性和透明度。欧盟指令将在共同体范围内增加采购程序和活动的透明度，作为指令促进的一个目标，并力图通过在共同体内的合同广告来实现采购的透明度。
要贯彻透明度原则，笔者认为，首先应将有关政府采购的法律和程序公布于众，并严格按照法律和程序办事；其次，采购项目和合同的条件要公开；再次，资格预审和评价投标的标准，要事先公布并始终按此标准进行评价；最后要公开招标。需要强调的是采购活动中要作好采购记录，以备公众和监督机构的审查和监督，还要接受投标方的质疑和申诉。即使是一些采购过程不能公开的特殊物品的采购，也必须作出说明和记录，并经过严格审批和授权。
5．追求公平
政府采购中的公平性一方面是指所有参加竞争投标商机会均等，并受到同等待遇。允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参加竞争；资格预审和投标评价对所有的投标都使用同一标准，采购机构向所有投标人提供的信息都应一致，不应对国内或国外投标商进行歧视等。《政府采购协议》和欧盟指令都规定非歧视原则是政府采购适用的重要原则。《示范法》及《示范法》指南都规定应给予所有供应商和承包商以公正和平等的待遇，并规定所有世行成员投标都可参加由世行资助的投标活动。政府采购公平性的另一方面是指合同的授予要兼顾政府采购的社会目标的实现。在政府采购的竞争中，小企业、少数民族企业、困难企业等往往处于不利地位，按其实力，往往很难赢得政府采购合同的授予。因此在政府采购制度中，应适当制定一些规则，使确有潜在供应能力的上述企业也能参与政府采购活动，分得政府采购合同的一部分，从而促使社会经济的协调发展。如美国的政府采购法规定：美国政府采购合同金额的20％必须给小企业，8％必须给妇女及少数民族小企业。韩国规定中小企业可以联合起来共同承包，或以行会的名义对外签订采购合同。法国的做法是将一份订单化为多份，使中小企业无需通过分包商而直接投标，签订采购合同，充分向中小企业敞开大门。
以上述及主要是从发达国家及国际组织的政府采购制度中经过概括提炼，并结合我国作为发展中国家、处于市场经济初期的实际情况提出的一些看法。我国最终要走向政府采购的国际化，在重视技术性规定的同时，重视支配技术性规则的基本原则是至关重要的，因为国内外政府采购制度在许多方面都实行相同的原则和几乎相同的合同授予程序。这些相同之处，正是我国在制订有关法律时需要认真参考、借鉴的。
当然，我国政府采购制度的建立和推行，仅有一部法律是不够的，还需要依赖各种配套制度的改革和完善。制度的引进和创新是一个漫长的过程，而政府采购市场的形成及规则的建立更需要我们有足够的耐心去培养、完善。
（中国软科学, 刘晋叶）
周含 摘编
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