【中国】土地所有权：城中村改造的核心问题

深圳在2005年爆破了城中村渔农村

广州的城中村 　　深圳福田警方最近捉了近两百妓女嫖客在城中村上沙、下沙、沙嘴游街示众，此举在引发社会广泛议论的同时，也再次把城中村的问题推向了社会。在中国，城中村向来被当作是社会的“毒瘤”，而且总是跟“黄赌毒”挂钩，问题已经非常尖锐，许多地方也把改造城中村当成了重要议题，但至今苦无良策，因为，它牵涉到太多的人和事。归根结底，城中村的根本问题，就是“土地私有化”的问题。
城中村是中国体制转轨时期农村城市化进程中出现的独特现象，从出现开始，就主要是以问题的形式存在。许多农村，在城市化进程中迅速完成了非农化转变，但是这种转变并没有使这些村落社区顺利融入城市，而是在众多因素的影响下演变成了城市中难以彻底城市化的区域，即形成了“城中村”，这些村落在其城市化链条的最后一环上陷入了困境。城中村的困境集中反映了中国农村城市化过程中的各种深层矛盾。
城中村管理混乱 原住民靠地吃饭
刘伯是深圳福田上沙村土生土长的村民。他的两个儿子2002年投资五百万在自家房子原址上盖起十二层私房用来出租。刘伯一家十四口也住在里面。“其实我们并不是外面一些人想像的那样富裕。在多年前，我就没有做事了，儿子和儿媳也一直没有工作。现在收入主要靠两栋房子的房租每月七万多元和村里每人每年的分红一万多元。”没有工作的刘伯和他没有工作的家人都是以打麻将和喝茶、聊天打发日子。“出去找过工作，年龄太大，学历又低，别人看不上。”刘伯还坦言，房客有卖淫女有打工仔，也有一些小白领，一楼租给了一个发廊，这个发廊剪头发不是主业，色情服务才是他们的重点。但刘伯表示不会在意，只要能按时拿到租金，他不管房客是谁。
现在，因为城中村要改造，他们多了一块心病。“全村有六百多栋楼，有产权证的还不到一百栋，没有产权证的都是违章建筑。”刘伯苦说，“要是改造以后没有房子租了，我们真不知道吃什么。”上沙村现有一千四百多村民，有工作的只占一半左右。在该村每户都有几栋楼，租金已经够过悠闲的日子了，所以他们几乎没有什么就业愿望。
城中村村民虽然身处城市，但自身素质还未能适应城市化要求，思想观念和行为方式急待转变。他们多数靠着分红和房屋出租收入过日子，成为新型的“租金食利”阶层；成年村民文化水平低下，极少出去就业，即便有自己店铺，也是出租给别人打理，他们似乎对工资低、较劳累的工作不屑一顾。城中村内的外来打工者，虽然完成了“从农村到城市的迁移”，但这个空间的转移并没有带来同步的思想观念和价值观念的城市化，在城中村这个狭小的空间内，黄、赌、毒蔓延，刑事治安事件频频发生。
总结以上可以发现，城中村具有土地管理混乱，社会保障缺位、村庄治理垢病、产权关系模糊等诸多问题，改造已经势在必行。
改造方法多治表不治根
无论是从美化城市景观、实施旧城改造还是从城市管理角度看，城市管理者都面临着急需改造和如何改造城中村的难题。但是，城中村的改造困难重重，全国至今没有非常成功的案例。
就拿深圳来说，为配合福田区的城中村整治，当地政府准备让“三沙一水”（上沙、下沙、沙嘴、水围）等四个香港人素来喜涉足的娱乐地点或将在两年内彻底消失，取而代之的是配套福田CBD商圈的白领生活圈，而证照不全的非法商铺以及黑诊所等配套设置将为连锁超市场及大型医疗机构所代替。
而其实这也只是一个治根不治本的方法，“土地所有权”问题还是没有解决。如果如此城中村的原主民们出租的模式将改变，利益必会受损，所以他们可能会“上有政策，下有对策”，房子租到底租给了谁政府还是管不了。
解决土地所有权问题才是出路
在中国，农村的土地制度安排是一种“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。中国土地的所有权关系是明确的：土地不属于农民私人所有。这是农村地权制度的首要原则。在首要原则澄清的前提下，“集体”的界定却是含糊的。根据《土地法》第八条，“集体”一共有三种解释：“村农民集体”、乡（镇）农民集体、村内两个以上农业集体经济组织。在“集体”概念之外，还有“集体所有”，这种“集体产权”的概念也是模糊的。事实上，用农民的话说，所谓的“集体所有”就是“人人都有，人人都没有”。显然，集体土地的制度安排中存在着土地产权所有者身份不清，土地使用权缺乏法律保障的问题。
根据以上政策，城中村的农民对自己祖辈流传至今的那块地只拥有使用权，而没有买卖和转让权，他们也只能在那块土地建上基层楼收收租金，别的什么都做不了。事实上，城中村得天独厚的地理区位优势给村民提供了许多优于其他地区村民生存获益的条件和机会。许多城中村村民的综合经济收益甚至远远高于一般市民。他们利用土地资源的优势兴办大市场，通过滚动土地租金收益来发展集体企业，从而获得了丰厚的资本收益，许多城中村企业拥有数亿元的资产。村民间接的也获得了一定的经济收益。
专家认为，要想对农村土地制度进行改革，必须保证出让土地的农民能够获取土地效用的替代机会。因此，建立城乡社会保障制度可衔接机制，使“农转居”人员获得基本生活保障，解除他们的后顾之忧，才是城中村改造的基本保证。
在农村，很多保障内容还是空白。城乡二元结构的社会保障体制以及农村社会保障整体贫弱的社会现实造成了农民对土地的严重依赖，土地成为了农民社会保障的主要来源。农民保留一块自己的土地，几乎就是自己的生命线，剥夺土地，等于剥夺他们的生命。在村民的小农意识中，土地的社区属性表明大家人人有份。因此，在许多村民看来，要改造城中村，要改变目前城中村的混乱局面，最合理的办法是把土地平均分掉，让他们成为真正的土地拥有人，这样他们才能改变他们“守地吃饭”的局面。
目前，地方政府试图通过土地征用来推动城市化的进程，城中村主管人试图通过土地流转来牟利，村民则希望获得土地收益带来的生活保障。然而，由于管理制度的混乱、保障制度的缺失、产权制度的模糊，如果村民的利益被普遍剥夺，他们为了维护自身利益采取的抵抗行为会引发大规模集体上访，反过来又会成为城市化的现实阻碍。所以，在这场土地收益的博弈中，城中村的改造看不到出路。