郑猛：预算改革仍待破冰(《财经》 2010-3-15)

预算改革仍待破冰

　　“希望大会提前将预算报告发给代表，为代表审议留下充裕的时间。”3月7日，北京代表团按照日程安排对预算报告和计划报告进行审查，全国人大代表杨绍清在发言时做出上述表示。

　　按照惯例，人大代表们会在人大会议召开前的一两天拿到预算报告和预算草案。《财经》记者在3月5日上午拿到《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》，即通常所说的预算报告和预算草案，正文连同名词解释共64页。

　　此时，距离人大代表们对其进行审议表决只有几天时间。这对于大多数不熟悉财政领域的代表们来说，时间并不充足。

　　接受采访的“两会”代表委员们认为，从财政资金投向和预算透明度方面看，今年财政部提交的预算报告不乏改进之处，但距离全面预算还有很长的路要走，更详细的财政预算和执行情况公开，任重道远。

　　3月10日，全国人大财经委对上述预算报告和预算草案进行审议后建议全国人大批准，同时建议财政部明年向全国人大报告基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况。

　　预算审查遇冷

　　在财政部提交的报告中，2009年被称为是“近年来财政完成收入预算难度最大的一年”。但2009年全国财政收入仍达68476.88亿元，比2008年增加7146.53亿元，同比增长11.7％，仍然高于同期GDP增速。

　　同时，全国财政支出为75873.64亿元，同比增加21.2％，收支相抵，差额9500亿元。其中，中央财政赤字7500亿元，地方财政收支相抵差额2000亿元。

　　在审查预算报告时，全国人大法律委员会副主任委员洪虎发言认为，财政核算制度应该改革，至少要把债务状况核算纳入进去；财政性固定资产投资很大部分形成了国有资本，这部分不能在预决算中一次性核销，应转为国家权益进行核算。

　　洪虎此前曾担任国务院体改办副主任、吉林省省长，熟悉中央部委和地方政府的财政预算和执行情况。

　　全国人大环境与资源保护委员会委员顾逸东表示，预算报告中没有涉及地方政府债务，不能如实反映国家总体负债情况和财务风险。顾逸东是航天应用技术和浮空飞行器专家，2005年当选为中科院院士。

　　吉林省省长助理、吉林省财政厅厅长王化文建议，应该进一步提高预算的执行效率，加强项目的审核论证和前期工作，以加快专项资金的拨付进度。

　　安徽省财政厅厅长陈先森说，应合理划分财权，加快财政体制改革，实现财权和事权的匹配。

　　按照今年全国人大会议的日程，3月7日为代表审查预算报告和计划报告的时间。但《财经》记者发现，许多代表在现场并未对预算报告进行评价，而是继续对政府工作报告进行审议。而后者，乃是前一天的会议内容。

　　代表委员对预算报告进行审查的积极性不高，报告审查在一些会上遭遇冷场。对于这一现象，全国人大常委会预算工作委员会主任高强在“两会”期间接受媒体采访时表示，“人民代表对于预算的评论比较少，不能充分地表达自己的意见”，涉及到很多问题。

　　比如，在正式审查预算之前，代表们还没有了解国家预算的安排情况，会议期间安排审查预算的时间又比较少。

　　预算报告遭遇冷场，在《财经》记者所获取的3月7日大会简报中也可见端倪。全国共有35个代表团参加人大会议，当日简报中写入预算审查内容的代表团屈指可数，一些团的简报甚至对财政预算只字未提。

　　代表委员避谈预算报告，除一些人自身缺乏财政知识外，有人认为这与近年来预算报告不再在大会堂现场宣读有关系。在过去很多年的时间内，作为大会的议程之一，在大会上国家发改委主任和财政部部长要现场向代表作计划报告和预算报告。最近几年，这样的议程被取消了。

　　在接受《财经》记者采访时，天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示，“应该现场宣读报告。”他认为，宣读与否涉及财政预算在人大会议的地位问题。审查财政预算原本是人民代表大会的核心职能，现场宣读环节不宜省略。

　　面对有些代表希望恢复财政部部长在会议上作报告的声音，高强认为这涉及到人大会议程序的改变，需要进行一定研究才能做出决策。

　　完整性待增强

　　2010年的财政报告，首次报告了全国政府性基金预算，实现了对中央和地方政府性基金预算的披露，并细化了主要基金项目的预算执行情况，尤其是土地出让金的收支情况，还首次报告了中央国有资本经营预算。

　　2009年全国政府性基金收入18335.04亿元，支出16118.79亿元。财政部在报告中解释称：收支不完全相等，主要原因是根据有关管理规定实行专款专用，部分收入结转下年使用。但具体规定是什么，该报告没有解释。

　　“根据十一届全国人大二次会议关于2010年向全国人大提交中央国有资本经营预算的要求，中央国有资本经营预算终于写入今年的预算报告，很不容易。”全国人大代表、全国人大财经委副主任委员尹中卿对《财经》记者表示。

　　全国人大代表、四川省财政厅厅长黄锦生对《财经》记者说，预算报告涉及国有资本金经营预算，是预算体系建设的一个重大突破。

　　中央财经大学财政学院院长马海涛也对此举表示肯定。他对《财经》记者表示，将政府性基金收支和国有资本经营收支写入预算报告，增强了预算的完整性。

　　完整的政府预算体系，包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。

　　今年的预算报告明确说，从2010年开始，除公共财政收支预算外，国务院还向全国人大报告政府性基金预算、中央国有资本经营预算，并试编社会保险基金预算，为今后报全国人大审批社会保障预算奠定基础。

　　在接受《财经》记者采访时，全国人大财经委委员何晓卫表示，其实将土地出让金收支列入地方预算一直有要求，但由于土地价格变动较大、地方经济利益维护等多方面原因，该项规定基本未执行。这次终于将其收支情况写入预算报告，等于往前推进了一步。

　　财政支出科目由粗到细，依次为类、款、项、目。今年的预算草案，首次将支出科目全部细化到款级。

　　“过去的预算报告只讲大数，哪些项目花多少钱从来不报告，今年的支出项目更为细化了，比我们省里做得好。”全国人大代表、辽宁省财政厅厅长邴志刚对《财经》记者说，除内容细化外，报告在写法上也有进步。比如尽量用通俗的语言解释专业术语。另外今年报告中的图表也比往年多，便于代表理解、审议和监督。

　　北京市人大常委会副主任金生官在小组发言时表示，由过去的一般性预算走向将来的全面预算，今年的步伐走得相对快一点，在一定程度上解决了部门预算不到位、转移支付不透明、预算结余不均衡等三个老问题，以及长期存在的资金截留和难用的问题。

　　利益格局难破

　　根据财政部的报告，2009年中央财政收入35896.14亿元，同比增长9.8％，其中非税收入2536.66亿元，同比增长48.2％，增幅五倍于财政收入增速。

　　中央财经大学财政学院院长马海涛对《财经》记者表示，公共财政要求政府预算制度首先必须具有“完整性”的特征，即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统筹管理，所有的收入不能分割为预算内、预算外、“预算外的预算外”等各类项目。

　　李炜光表示，政府的任何财政收支都纳入预算，进行统一管理，本来是预算编制一个最基本的要求。然而，事实却相去甚远。

　　目前中国的预算并不完整，不仅政府支出没有全部纳入预算，而且政府收支规模到底有多大，也没有一个确切的统计。通过收费形式而获得的公共资金分散在政府各个部门，成为各个部门的“自留地”，查不清，道不明，更无监督可言。

　　“政府的非税收入中，预算外有一块，制度外还有一块，约有一半以上游离于预算之外，不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也无可奈何。”马海涛认为，部门之间既得利益的激烈冲突，已经成为中国实行全口径预算管理和部门预算改革的主要障碍。

　　进行预算制度改革必须打破现有的利益格局，要通过全口径预算管理改革，将已经固化为部门利益的政府性基金，纳入预算编制、审批、执行、监督的规范化渠道之中。

　　关于预算编制的完整性，“两会”期间，全国人大常委会预算工作委员会主任高强在接受《财经》记者提问时表示，《预算法》修订的核心内容之一，就是增强预算编制的完整性。

　　高强认为，修订后将明确提出所有的政府收入和支出都应纳入预算管理。修订后的《预算法》正式实施以后，在中国存在多年的政府预算外收支将成为历史。

　　国资经营预算范围偏小

　　在全国人大财经委副主任委员尹中卿看来，尽管中央国有资本经营预算写入了预算报告，但仍然有不尽如人意之处。

　　按照今年的预算草案和预算报告，2010年中央国有资本经营预算编制的范围，包括国资委监管企业、中国烟草总公司、中国邮政集团，预计收取中央企业国有资本收益421亿元，增加32.26亿元，增长8.3％。加上上年结转收入19亿元，今年可安排的预算收入为440亿元。

　　尹中卿对《财经》记者表示，从预算报告透露的数字可以计算出，2009年中央财政从中央企业国有资本收益中共收取388.74亿元。而央企的实际利润是多少呢？根据有关统计，2009年央企实现利润9000多亿元，税后利润也有6000多亿元。中央财政从中收取不到400亿元的资金，只占央企税后利润的6.2％。

　　“目前纳入国有资本经营预算范围的中央企业太少，利润上缴比例太低。金融、交通和文化等领域6000多户中央企业，都未纳入国有资本经营预算范围。”尹中卿说。

　　2010年收取的440亿元央企国有资本收益，又用来做什么呢？尹中卿表示，除调入公共财政用于社会保障等民生支出的十亿元，其余绝大部分资金只是在国有企业和国家控股企业中“体内循环”。

　　这么多年来，国有企业和国家控股企业没有向国家上缴多少税后利润，甚至每年还要从公共财政支出中拿走很大一块。“对于中央国有企业，老百姓不怕它做大，不怕垄断，也不怕它是否涉足房地产业，关键是税后利润的分配和使用要有一定之规，不能不占‘理’。”尹中卿说。

　　细化改革路线图

　　全国人大财经委员会在对《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》进行审查后，提出了进一步完善预算编制的建议。

　　人大财经委提出，2011年，财政部要向全国人大报告基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况。完善国有资本经营预算编制，扩大中央国有资本经营预算覆盖范围，提高上缴比例，规范国有企业税后利润分配。

　　此外，2011年，地方要试编国有资本经营预算。清理政府性基金，细化政府性基金预算，全面、准确反映土地出让等各项基金收入和支出情况，对土地出让收支情况进行专项审计等。

　　在国有资本经营预算方面，尹中卿对《财经》记者说，进一步完善国有资本经营预算编制，对于国有企业改革有重要促进作用，将国有资本经营收益更多用于社会保障等社会公共支出，也有利于社会事业的发展。

　　李炜光表示，财政预算的细化只是一个方面，不见得越细越好。预算如何公开是一门学问，人大代表不都是财政专家，即使预算细化到一定程度，他们也不一定就能审查，会审查。最好的办法是按照具体项目公布财政支出，表现为纳税人的钱究竟都用于做什么事情，“这样谁都看得懂。”

　　财政预算下一步究竟如何行进，公众期待在《预算法》的修订中找到答案。这部法律1995年1月1日开始施行，至今已走过15载。

　　高强向《财经》记者表示，全国人大预算工委、财政部会同15个部门，目前已经提出了《预算法》修订的征求意见稿，最近就将广泛征求各方面的意见。在此基础上，修改以后还会采取适当的方式向社会征求意见。

　　高强说，按照今年全国人大常委会立法工作的计划，8月就要第一次审议预算法修改情况的报告。随后还可能经过“二读”“三读”，最终形成决议，颁布实施。但对于《预算法》完成修订的时间表，高强没有透露。■

　　本刊记者陈燕对此文亦有贡献