预算改革也是政治改革：中国正不露声色推进政改？

 　　预算改革也是政治改革：中国正不露声色推进政改？
　　星期四, 2009年04月02日
　　亚洲周刊江迅／今年人大、政协两会审议了最沉最厚的预算帐本，全国人大委员长吴邦国强调「人大监督不是给政府惹麻烦」。广东、浙江、上海、河南等一些城镇试点预算改革，中国正不露声色地推进政治改革。
　　被称为「国家帐本」、国家财政「收支大帐」的政府财政预算，朝著阳光财政的路径艰难前行。选人和管钱是民主化的两个主要构成。中国的民主选举，步履蹒跚跛行，在公民社会尚未成熟的当下，一时难有大的突破，改革推进者转而将目光转向公共财政预算。一场预算改革风潮掀起，广东、浙江、上海、河南、河北、福建等一些地市，率先不露声色地一步步推进这场政治改革。
　　在形势的压力下，零九年全国人大和政协两会上，中南海拿出了执政以来「最沉最厚」的预算帐本，三十九页报告正文、十页名词解释、十二个图表，还有九十四个提交审议的中央部门预算。这一花了十个月製成的预算草案，需闯过人大预算工作委员会、财政经济委员会、人大代表、主席团会议、财经委再审查和大会表决等关卡，方能出台。
　　较以往相比，内容更明细，易读易懂有所改进，九十四个中央部门预算，比零八年增加了四十四个，比二零零零年增加了九十个。不过，目前各地政府到中央的预算报告，常存在两个问题：太专业，人大代表看不懂；太简单，人大代表看不出门道。此外，目前政府预算资金的涵盖范围太窄，大量的预算外资金来源游离于预算管理之外。
　　不过，政协委员、上海财经大学教授蒋洪的一项研究表明，从中央到地方的政府财政公开方面，依然存在严重问题，透明度不足，没有披露设计细节的财政信息，包括财政学教授在内的很多人依然看不懂。在全国两会上，人大代表、广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠，发现同一项医疗卫生支出的两个不同地方数额竟相差一百零三亿元（约合十五美元）；昆明市人大常委会主任李培山发现，中央财政中，环保有几十亿元没有花掉；更多的代表和委员指责预算草案中专项支付转移太多，几乎每个业务部门都有大笔专项资金，这些「其他开支」派什麽用场，不透明的「黑洞」易生腐败。
　　最高权力机关负责地审查预算，是百姓的委託。不过，这也只是近年来才有的变化。中共中央党校一位教授说，对人大委员长吴邦国三月九日的工作报告，境外媒体关注重点是人大和「一府两院」不是西方的「三权分立」的论述，其实，这只是老调了，知内情者更会关注人大委员长吴邦国反覆强调的那段阐述：监督权是宪法法律赋予人大的重要职权，是不可替代的；人大监督包括法律监督和工作监督，内容非常丰富；人大依法搞好监督，有利于推动「一府两院」改进工作。吴邦国在参加代表团审议人大工作报告讨论时说：「人大监督不是给政府惹麻烦。」
　　吴邦国态度的转变
　　这位中央党校教授说，香港特区政府零九年的财政预算案文本极为详尽，开支详细到办公室的座椅，政府出尽招数，派传单、建网站、上电视、接热线、去公众场合解话，全方位披露财政预算案内容。当时广东省试图将预算的细节全给代表审议，省人大代表发现，有三千万元人民币用在广东省政府的幼儿园的补助资金，人大代表就责问，为什麽省政府的幼儿园要用财政预算的资金呢，那老百姓的幼儿园就不能要了吗？你不是拿百姓的钱为官家服务吗？代表提出了，但省政府最后还是将三千万元给了那幼儿园。这事就被曝光了，引发诸多议论。吴邦国到广东考察，时任广东省委书记张德江就把人大代表对预算案的质询当作改革经验，向吴邦国作汇报，以为吴邦国会肯定这一做法。没想到吴邦国脸一沉，说：「人大不要给政府惹麻烦。」这以后广东就不再对政府预算案作质询了。
　　当下，北京政治学者将预算改革分为「技术性」和「参与性」两种，把后者视为政治性改革，技术性改革既没有人大代表参与，也没有百姓参与。早在零五年，在浙江省台州市的温岭市新河镇，北京学者与当地政府商议后第一次启动参与式预算改革。他们不仅把所有预算都公布了，且在人大会议之前发给百姓，在人大会议期间，请人大代表就预算案中的问题提出看法。中国大陆第一次出现这样的场景：镇长、书记这些官员坐在主席台上，人大代表坐在台下提问题，相应的官员站起来详细解答，这样的氛围具有质询性质。这一年，只是做到提出问题，由官员解答，而后小组讨论，最后投票决议。
　　零六年进一步扩大了。在温岭市新河镇人代会之前，预算案先下发，而后分农业组、工业组、社会组三小组讨论，包括政府官员、人大代表、乡和村的精英，即协会会长、村长、村书记、大公司经理。开会前作几小时的培训，而后由他们提问题，镇官员作答。三个小组的负责人把意见整理成文，在人代会宣读，再由人大代表提出质询，官员作答。之后，召开人大主席团扩大会议，包括主席团成员、政府主要官员，一起就百姓意见对预算案作修改，再将预算案退回人大，人大分小组讨论预算案细节，人大代表再提出自己意见。这一年还作出决定，至少五名人大代表就可以联名提出预算修正案，交人大主席团讨论，而后交人代会全体会议表决。
　　零八年又推进一步，在正式表决之前，人大代表之间展开辩论，比如，某个项目应该增加三百万，谁领衔提出要摆出道理，解释完，别的代表可提出不同意见讨论，再由人大代表投票表决，结果这一年两轮预算案都没有通过。零九年又推进一步，人大代表辩论完，不立即投票，而是将几个预算修正案退回小组讨论，而后投票表决。温岭是零五年开始的，零八年已由一个镇推广到五个镇，同时在县一级预算中，选择交通部门的预算作试点。零九年已选择五个部门，交通、水利、计划生育、城建规划、科技五部门，另有四个综合性专题预算，如农民建房、大工程项目等。
　　河北省邯郸市网络作家田奇庄给市政府写信，要求政府公开预算，查询政府的财政审计报告。政府回答说，国务院《政府信息公开条例》没有涉及预算。最近，北京学者请他再次向政府提出预算公开，如果政府仍坚持说《政府信息公开条例》不包含预算案，那他们就在北京举行研讨会，请媒体採访，预算案的钱是百姓的钱，为何百姓不能审议，要求修改条例。
　　公开透明是解决公共领域低效率与腐败的一剂良药。在中国，预算过程和详细文件长期都作为机密，或在技术上使公众与这些资讯无缘。北京「世界与中国」研究所所长李凡说：「共产党也觉得应该是公共财政，钱是百姓的钱，要为百姓所用。你说是公共财政，那你的政府财政预算就应该让我知道，要让百姓知道。目前各地各级人大都有这样的呼声。真正要监督的是两样东西，一是人，一是物。人大对人事管不了，所有的干部是中央组织部在管，那就管钱。中国预算改革已经引起国际上特别关注，中国改革的下一个突破点就是预算改革。」现代国家必然是民治民享民有的国家，财政预算公开一小步，政治民主前进一大步。