蒋洪：财政预算信息公开刍议

阳光财政的一个决定性标志是社会能够在事前和事中发现和识别过度的公款消费、形象工程和滥用公款的可能，并及时加以制止，将不当开支从预算中剔除出去，这是衡量公开透明的真正尺度。

蒋洪 （作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授）

前不久，国务院在向全国人大常委会做的落实审议意见报告中提出，将继续推动中央部门预算公开，争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。近日有报道称，财政部发布《关于进一步做好地方财政预算信息公开的通知》(征求意见稿)，要求各地依法、及时、主动公开财政预算信息，并对预算信息公开的内容、方式和范围作出了统一的要求。

全社会都在密切注视着我国财政信息公开的进程，我关注的焦点有以下几个方面。

改革的时间表

财政信息公开要逐步推进，这是有关方面强调的一点。信息公开涉及公共治理方式的根本性改变，显然不能指望一蹴而就。然而，“逐步”在时间上的理解是很有弹性的。用三年五年、十年八年或者更长的时间实现目标都可以在“逐步”这个概念的范围内。人们不希望财政信息公开化过程因种种理由而过于漫长，更不希望“逐步”只是意味着拖延或者目标实现的遥遥无期。

电脑的普及和网络的发展已为政府公开信息提供了极为便利的条件，提高财政透明度、对公共权力的行使实施有效的监督，已十分迫切。因此，财政信息公开的改革必须要有一个明确的时间表。国务院提出“再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开”，这是一个可以理解并且值得赞赏的时间目标，社会期待着在预定的时间里看到改革的成果，同时也期待着其他方面财政信息公开的推进也有明确的时间节点。

公开的“度”

人们不仅关心什么时候能够公开，更关心到时候究竟会公开什么。从信息的完整性来看，公开可以只是涉及一般政府预算，也可以包括社会保障基金预算以及经营性的国有资产基金预算；从信息的详尽性程度来看，信息的公开可以仅仅是粗线条的类、款级科目，也可以公开到项、目、节等更具体的科目；从信息内容的维度上来看，可以是仅仅公开有关收支的流量信息，也可以包括资产、负债在内的存量信息；从预算的过程来看，可以只公开预算过程某一阶段的信息，也可以公开包括预算编制、审批、执行、决算各阶段的全过程信息。

在什么程度上公开财政信息是改革的关键。当然，有一部分信息需要保密，对此人们不会有异议。公开是原则，不公开是例外，这已经取得了社会共识，关键是如何落实在实践中。社会期待政府明确保密与公开的界限，在信息公开的“度”上取得实质性的进展。

规范有序的含义

财政部要求各地“规范、有序”地推进地方财政预算信息公开工作。眼下，各地财政信息公开确实需要加强规范性和有序性。一些地方认为应该而且必须向社会公开的财政信息在另一些地方被视为“国家秘密”而拒绝公开，各地的财政透明度存在很大的差距。上海财经大学公共政策研究中心给全国31个省级行政区财政透明度的评分表明，透明度最低的地区评分不足15分（满分为100分），得分不到最高地区的四分之一。

财政部提出的《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》应该成为各地财政信息公开的底限，是地方财政信息公开必须遵循的基本要求，而不应该是地方财政信息公开的上限，从而阻碍地方财政透明度的提高。这种担心并非毫无根据，没有上级的指示或有关文件没有这方面的规定，是地方政府拒绝提供财政信息或者想提供信息但又感到为难的一个基本原因。

法律的修订

推进政府财政信息公开需要有法律的保障。现行的《预算法》对于财政信息公开未置一词，而《保密法》及其相关条例则把绝大部分财政信息纳入了国家秘密的范畴。可以这么说，法律在政府信息公开方面若不能取得突破性进展，财政信息公开就会成为非法要求，公开财政信息就会成为违法行为，我国的财政透明度不可能有根本性改观。

《预算法》和《保密法》的修订已经在进行中，不久将进入全国人大的立法程序，是否能在修订后的法律中体现“以公开为原则，不公开为例外”的基本理念，并对财政信息的公开做出明确的、具有可操作性的法律规定，是一个值得社会密切关注的问题，它关系到我国财政信息公开的进程，同时也将检验有关方面实现信息公开的诚意和决心。

公开是为了监督

公开财政信息、提高财政透明度是为了对公共权力的行使进行有效的监督，防止公共资源被浪费、滥用，使政府更好地履行其职能。阳光财政的一个决定性标志是社会能够在事前和事中发现和识别过度的公款消费、形象工程和滥用公款的可能，并及时加以制止，将不当开支从预算中剔除出去，这是衡量公开透明的真正尺度。

公开透明不单要看政府公布了多少信息，更重要的是看公款消费之风是否得到有效控制、形象工程是否能及时制止，以及形形色色的滥用公款的行为是否能够得到根本性抑制。只要这些情况还大量存在，人们就可以很有把握地说，财政信息公开得还不够。完全不可想象，在阳光下这类丑恶行为依然能够大量存在。社会当以此来检验阳光财政。