公共利益范畴研究

作者：王太高

南京大学法学院副教授 南京 210093

    摘要：     无论是在规范性文件还是在法学理论中，“公共利益”都是使用频率极高的词汇之一。公共利益作为一个不确定的概念，表现为利益主体的不确定性和内容的极端广泛性。公共利益与个人利益、国家利益既有一致性，也存在着一定的冲突。

    关键词:公共利益；国家利益；个人利益

    中图分类号：D90/DF0     文献标识码:A    文章编号：1001-8263(2005)07-0082-06

    一切立法行为都必须基于公共利益，法律的正当性、权威性也都是建立在追求公共利益的前提下。可见，对公共利益内涵与外延的界定，不仅是一个抽象的理论问题，而且直接影响着相关法律制度的设计与司法实践的发展。然而，如同“正义有着一张普洛透斯似的脸”一样，公共利益也有着一张普洛透斯似的脸。正是由于公共利益极其抽象，对于公共利益的内涵与外延，我国学界鲜有全面的阐述。因此，对公共利益这一范畴进行深入的研究，有着非常重要的理论意义和实践意义。www.unicornbbs.cn   

    一、公共利益的概念厘定

    在立法上，与公共利益相近、相似的法律用语不止一个。在德国，最常被使用的是offentlichesintresse(公益)和Gemeinwolh（民众福祉）这两个词语。我国台湾地区的“法律”用语则有“人民福利”、“公共利益”、“公共福利”、“社会福利”、“社会福祉”、“社会公益”等等。在我国现行法律体系中，涉及到公共利益的概念主要有三个：“公共利益”、“社会利益”、“社会公共利益”。

    对于上述不同用语的内涵是否相同，学界的看法并不一致。在德国，公法学者汉斯·来弗尔（Hans Ryffel）认为，“公益”与“民众福祉”的内涵与外延并不相同，两者在位阶上有高下之分，公益的层次较低，将彼此相冲突的“公益”予以协调，并分列高低后所得到的一种“特别更高层次的利益”，方为“民众福祉”。卡尔·海曼·尤尔（Carl Herman Ule）则强调，“民众福祉”与“公益”是否同义，常常会因着重点不同而异其结果，其间的异同并不能一般概括的提出，只能在个别法律中去探讨。〔1〕

    在我国台湾地区，公法学界将上述法律用语称为 “不确定法律概念”，并指出要对这些颇具流动性内涵的概念归纳出一个放之四海而皆准的定义是不可能的。可取的做法是依据各具体法律所欲追求的目的，具体、个别地探究他们的涵义。因此，要对所有表现出“公益”概念的法律用语作出严格的区分，既不可能也无必要。〔2〕在我国，有学者认为公共利益、社会利益、社会公共利益这三个范畴，在性质上并无根本的区别，其基本含义均为全社会全体成员的共同的、整体的利益，既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，同时也与国家利益相区别。因而可以将社会利益、公共利益、社会公共利益视为同一概念。〔3〕也有学者认为，这三个概念存在一定的差别，主要表现在利益主体及利益内容等方面各有侧重：“社会利益”的概念从主体的角度强调利益主体是社会，“公共利益”的概念从利益的性质角度即内容上强调此种利益的公共性而与私人利益相区别，“社会公共利益”的概念则综合了此种利益在主体、性质上的特殊性从而更加明确。〔4〕以上不难看出，上述涉及公共利益的不同术语的确存在着这样或那样的差别，但这些差别主要是叙述和角度的差别，非根本的对立，并且它们都可以用来指称那种不同于国家利益和个人利益但又是与全体社会成员休戚相关的利益。正是在这个意义上，本文认为，它们间的这些“量”的差别可以忽略，并以“公共利益”这一概念来指称。

    二、公共利益的内涵分析

    公共利益的内涵，涉及到利益主体和利益内容这两方面，即从利益主体来看，“公共”的范围多大为合适，从内容方面来说，利益的内容可以包括哪些。

    （一）谁之利益

    早期德国公法学者洛厚德（C. E. Leuthold）以地域作为判断的基础，试图揭示公共利益之主体即“公共”的内涵。他认为，公共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益，换言之，这个地域或空间就是以地区为划分，且多以国家的（政治、行政）组织为单位。所以地区内的大多数人（平均数）的利益，就足以形成公益。至于在地区内，居于少数人的利益，则称之为个别利益，必须屈服于大多数人的平均利益。〔5〕

    我们认为，用地域来标识“公共”的做法，实质上是传统主权至上观念的反映，在特定的社会历史时期也许有一定的合理性。但是随着经济全球化发展趋势的增强，各国的政治、经济、文化交往的扩大，法律的交融及其区域化、全球化也有增强的趋势，地域在利益界分中的作用和影响已经丧失了决定性的意义。当今世界，公共利益在很大程度上已经突破了地域、国界的范围而成为人类社会的共同需要（如环境问题、生态问题、反恐问题等），因此将“公共”局限于一定的地域，甚至一国的范围内已不合时宜。unicornbbs.cn

    与洛厚德同时代的另一学者纽曼·斯克奴（Roman Schnur）提出，“公共”这一概念可分为两种，一种是“公共性”原则，即开放性，任何人可以，不封闭也不专为某些个人所保留。例如某一城市的居民或某街道的居民，他们虽因行政区域划分而与别的城市相分离，而这只不过是透过地方的界限使某一群人聚居在某一区域，任何第三人都可以通过住所的设定而成为该区域的成员。所以，某一城镇因具有开放性的特征，其内居民也可成为公益的主体；另一种就是国家或地方自治团体等所设立、维持的设施所掌握的职务。这是因为国家设施的存在及所为的目的是为了公共事务。〔6〕

    比较而言，纽曼的主张似乎更具说服力。其对“公共性”的解释，实际上是以利益效果所及的范围，即以受益人的多寡来决定的，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。这种以过半数（多数人）的利益作为（可排斥私益）公益的基础，符合少数服从多数的民主理念。正因为如此，不确定多数人作为公共的概念，直到目前，仍然广为接受。而将国家的目的或任务与公益关联，表明公益不仅仅体现在纯粹的“数量”方面，更多的还具有“质量”方面的意义。这一实际上肯定了公权力在实现公益方面的作用，符合现代宪政理念对公共利益的要求。〔7〕

    基于上述，我们认为，作为公共利益主体的“公共”，其范围在数量上的确难以具体化和精确化，也无需具体化或精确化。“公共”是一个不特定的群体，这种群体的不特定性以其所具有的开放性为标志。易言之，某一个群体即使最初人数不多，但因其具有开放性，该群体即为“公共”；反之，某一群体范围极其广泛，甚至在数量上也无法具体化或精确化，但其是封闭的，则很难称得上“公共”。因此，“公共”与“全体国民”绝非等义，它可以是任何人，但不一定是“全体国民”；在全体国民之下的某一部分人群，仍可以成为公共利益的主体。尽管公共利益表现在权利形式上，其主体可以是公民个人、法人、利益阶层或国家，但公共利益的主体绝不能与个人、集体相混淆，也不是国家所能代替的。作为公共利益主体的“公共”，它比社会学所谓的“群体”、政治学所谓的“阶级”更为宽泛，它是由无数个体、群体组成的，每个个人和群体都是其中的分子，但又不同于个别的个人和群体。〔8〕

（二）何为利益

    “利益”一词源于拉丁语，意为“与人或事有关的、有影响的、重要的”。德国公法学界强调，利益不外是一个主体对一个客体的享有，或是主体及客体间的关系中，存有价值判断或价值评判。价值是利益的中心要素，价值的产生要经由评价的过程，当任何人（评价主体）根据某一评价标准，对某客体为评估，就评估主体而言，该客体所获得的特定价值就是利益。〔9〕在我国，人们一般认为，利益与需要有着内在的关联，“需要是利益的一般前提”，〔10〕离开了需要则无所谓利益。而需要无非是主体对外部环境的摄取状态或依赖关系，在形式上则是主体对对象的生理或心理上的求取趋向。并且，“需要是生命和生存本身的内涵。与人的能力等构成人类特有的存在和活动方式。”〔11〕

    不难看出，上述关于利益的两种学说是一致的，他们都以主体为中心，都将利益看作是主客体关系的范畴，都离不开评价标准这一主客关系的中介因素。然而，对于这种主观见之于客观的评价标准究竟为主观产物抑或具有客观属性，学者间的认识并不完全一致。一种意见认为，利益只是一种价值判断，所有的价值概念都是主观的，总是由人类的思想、精神判断所获得，并没有任何独立于人类之外的客观利益存在，进一步说，判断标准绝不可能与评价主体相分离。相反的意见则认为，客观利益虽然也是主体与客体间的关系，但对客体的评价，并非以主体的标准，而是以客观标准作为决定基础，这种客观利益是超乎个人利益，而对一般大众具有重大意义和事物、目的或目标。

    仔细体味，我们认为，这两种观点并非对立而不相容，差别只在于两者所强调的重心不同而已。前者重于评价主体本身，后者则着眼于评价标准的特性。也就是说，两者之间最大的差别在于评价标准的来源不同，评价主体可能籍由其个人所选择的目的为标准，另外，也可能使用一个独立于其自身之外、由“他人”所设定或承认的标准，也就是“客观评价标准”。显而易见，所谓“客观标准”也不是一个完全与主体无关的了。

    （三）公共利益的定义

    基于上述的分析，我们对公共利益作如下的界定：公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体。

    第一，公共利益的社会价值性。公共利益总是和一定社会群体的存在和发展所必需的社会价值有关，或者说是一定社会群体存在和发展的前提，这是公共利益正当性的基础。

    第二，公共利益辐射范围的广泛性。这里有两方面的涵义：一是地域范围的广泛性。公共利益的地域范围非常宽泛，虽然在某些情况下表现为一定的地域性，但从根本上来说却是超越于某一特定地域的，如环境问题，恐怖主义的威胁等，其所引起的公共利益损害不是仅仅局限于该地区，而是在一个更为宽泛的范围内；二是主体范围，公共利益辐射的人群范围也是广泛的，能够辐射不特定多数人，并且这种不特定多数人是与地域范围的广泛性相联系的。〔12〕

    第三，公共利益内容的广泛性。公共利益的内容相当广泛，涉及到社会生活的方方面面，凡是和人们生活有关的、能够为多数人共享的领域或范围，公共利益都可能存在，如公平公正的市场交易秩序，舒适清洁的自然环境，健康卫生的食品，和平安定的生活环境等等，都是人们共同追求的价值目标，体现出来的都是不同领域不同内容的公共利益。

    第四，公共利益的超越个体性。公共利益是较大范围内人们所共同认可、对各方有价值的利益，但又是超越于个体的利益。公共利益要面向社会上的绝大多数人，乃至所有的人，对社会的每一个成员提出要求，提供价值。“公共利益是人为认定的，是一种工具性的设定，而不是像‘共同善’和‘公共福祉’那样具有普世性的道德地位或是‘被搁置在天堂’。如果不考虑国民的私人利益，就不可能界定公共利益。”〔13〕但是另一方面，公共利益又不是个人利益的简单叠加，也不具体体现为某一个体的利益，公共利益的“本质在于大多数社会团体的整体利益，但并非真正的整体利益；也不是整体内个人利益在数学上的总和。”〔14〕

    第五，公共利益具有一定的层次性。不管是以主观标准还是以客观标准来评价公共利益，都会出现因评价的价值标准差异而产生不同公益相冲突的情形。例如，促进社会经济的发展，是公益的需求，而维护人们的生存环境无疑也具有公益意义，当社会经济发展与保护环境两者所追求的公益发生冲突时，就必须对这些冲突的公益进行“价值比较”，即形成公益的价值必须是“量”最“广”，且“质”最“高”。所谓“量最广”是指受益人的数量最多，尽可能使大多数人均沾福利；而质量的高低则以对受益人生活需要的强度而定，愈是与人类生存有紧密关系的要素，就愈符合“质最高”的标准。当量广与质高冲突时，则质高而量寡者优于量多而质低者。〔15〕这种强调公益的目的取决于质的方面，即由人的受益转化为目的的价值之上，体现了现代宪政理念基本要求。〔16）www.unicornbbs.cn

    三、公共利益的外延界分

    (一)公共利益与个人利益〔17〕

    个体之间既存在同一性又存在差异性，决定了人类社会生活中的个体利益可以区分为普遍性的个体利益和个别化的个体利益这两种情形。法的普遍性决定了只有普遍性个体利益才能获得法律形式，个别化的个体利益则因其不具有普遍意义而不为法律所认许。一般情形下，法律对个体追求个别化的个体利益的行为也不加以干涉，但是当一项个别化的个体利益将会损害他人的正当需求时法律则对之加以抑制。普遍性的个体利益在获得法律形式之后具有了公共利益的性质，一旦某种“个人利益具有社会普遍性，因而，这就成为社会的公共利益而不仅仅是个人利益”。〔18〕美国学者安德森指出，确定公共利益的方法之一就是“寻找普遍而又连续不断地为人们共同分享的利益。根据它的特点，我们将其称之为公共利益。”〔19〕由此可见，公共利益无法脱离个人利益而存在。

    另一方面，公共利益并非是个体利益的加总，而是组成社会后整体突变而形成的利益，是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，具有整体性和普遍性的特点，即公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。〔20〕同样公共利益也并非仅由个体利益被动、顺其自然地整合而成的，它完全可能而且需要主动地整合而成。在过去一个很长的时期里，自由市场经济的理念要求人们放任社会个体的行为，并坚信其行为与利益自然形成社会整体的利益。但是，现代经济学已经揭示，由于存在外部性、信息不对称性及自然成因，“对个人来说是妥善的行为，有时对整个国家说来却是愚蠢的事情。”〔21〕为了谋求社会整体的生存与发展，需要对个体的行为进行有机的整合，从而消除其外部性，并且主动地实现最佳的社会公共利益。www.unicornbbs.cn

    公共利益与个人利益这种辩证统一的关系，在马克思主义理论中得到了极为充分的阐述。“作为一般的、普遍的和具有共性特点的社会利益，寓于作为个别的、特殊的和具有个性特点的个人利益之中，而个人利益则体现着社会利益的要求，是社会利益在各个个别人身上的利益表现，并且受到社会利益的制约。社会利益是反映在个人利益之中的一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。社会利益不是简单在存在于个人利益之中，而借助于个人利益以不同形式和不同强度来实现。”〔22〕这就是说，一方面公共利益和个人利益之间不存在根本的冲突。通常情况下，凡是对社会公众有好处的对个人也有好处，反之亦然。另一方面，个人利益与公共利益也不可避免地存在一些矛盾，因为每个个人的利益都通过其行为去影响他和社会，社会资源作为最大的公共利益，其总量是有限的，个人利益与公共利益的矛盾不可避免。而即便如此，也“应当避免重新把‘社会’当作抽象的东西同个人对立起来”，〔23〕因为保障公共利益的目的只是为了对个利益的适度限制，绝不是否定个人利益和个人权利。www.unicornbbs.cn

    （二）公共利益与国家利益

    从概念上分析，“国家利益”一词有两层含义：一是国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益，与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益；二是指国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。〔24〕

    国家利益是个人利益与公共利益相矛盾的必然产物。按照马克思主义的观点，分工形成了每个人特殊的自我利益，而私有制则使每个人的私人利益成为神圣不可侵犯。但是，在社会财富不足以充分满足所有社会成员的最大需求时，人们的私人利益之间就不可避免地会发生冲突。个人利益既与他人的利益相矛盾，也与社会的共同利益相矛盾。在私有制条件下，个人利益之间的冲突以及个人利益与共同利益的冲突，集中表现为阶级利益的冲突。阶级利益的冲突导致尖锐的阶级斗争，社会各阶级为了双方的共同利益，首先是为了不至于在无谓的斗争中把自己和社会毁灭，就需要一种表面上凌架于各阶级之上的公共权力机构。这种表面上凌架于社会之上的独立的公共权力机构便是国家。它所维护的在形式上表现为各阶级共享的普遍利益便是国家利益。对于国家利益的起源，马克思恩格斯作过这样的说明，“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同的体的形式。然而这始终是在每一个家庭或部落集团中现有的骨肉联系、语言联系、较大规模的分工联系以及其他利害关系的现实基础上，特别是在我们以后将要证明的各阶级利益的基础理论上发生的。”〔25〕unicornbbs.cn

    国家利益一经产生，便日益以独立于个人利益和各集团利益之上的全社会公共利益的面貌出现。从理论上说，国家利益代表了所有国民的共同利益，它具有最大普遍性和最广泛的代表性。因此，在逻辑上它有压倒国内其他所有个人利益或集团利益的优越性。从逻辑上说当其他任何个人利益或集体利益与国家利益相抵触时，都应该无条件地服从国家利益。由于国家利益具有这种逻辑优越性，所以任何集团、任何阶级，甚至某些掌权者总是把自己的私人利益说成是国家利益，在国家利益的名义下追逐个人的、集团的或阶级的利益。

    可见，国家利益作为协调公共利益与私人利益矛盾的产物，介乎于公共利益和个人利益之间：与公共利益相比，国家利益带有一定的“私”的色彩，相对于个人利益来说，国家利益则是一种“公”的利益。也就是说国家利益具有双重性，一方面从国家的起源与目的的角度来看，国家本身即为维护公共利益而产生与存在的，其本身并无特殊的利益，公共利益即是其利益。严格意义上的国家利益应等同于公共利益；另一方面国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌架于社会之上的政府又具有自己独立的利益（如政府的权威、政府组成人员的整体利益等），这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与公共利益是分离的。〔26〕

    正如有学者指出的那样，国家及国家利益的存在不过是实现公共利益的必要手段。因为社会的组成除了独立的个人外还有不同的集团，不同的集团之间存在着利害冲突而它们又无法自行调节，与此同时个人或团体的最大利益未必就是社会利益，当公共福祉、社会正义等理念兴起后，为实现公共利益与社会正义，就必须有独立于社会之外的国家存在。〔27〕也许正因为如此，诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·琼斯才这样说道，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”〔28〕经济发展与正常的社会秩序的维持、国家安全利益与社会公共利益的保障有赖于政府的干预，但同时政府的过度干预又将滋生腐败，这既是社会发展的悖谬，也是政治统治的悖谬。〔29〕www.unicornbbs.cn

    注：
    〔1〕转引自（台）李建良：《从公法学之观点论公益之概念与原则》，台湾中兴大学法律研究所硕士论文，1986年6月。
    〔2〕（台）陈新民：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年，第206页；（台）城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第156页。
    〔3〕孙笑侠：《论法律与社会利益》，《中国法学》1995年第4期。www.unicornbbs.cn
    〔4〕〔２６〕李友根：《社会整体利益代表机制研究》，《南京大学学报》（人文、社科版），2002年第2期。
    〔5〕〔７〕〔１６〕转引自（台）陈新民：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年，第184-185页、第186页、第186—187页。
    〔6〕参见（台）城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第158-159页；（台）陈新民：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年，第185页。
    〔8〕〔９〕〔１４〕〔１５〕参见（台）城仲模主编《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第156-157页、第159页、第156—157页、第161页。
    〔10〕袁贵仁：《人的哲学》，工人出版社1988年版，第268页。
    〔11〕李德顺、尤旭：《关于价值和人的价值》，《中国社会科学》1994年第5期。
    〔12〕周小梅：《论行政公益诉讼》，苏州大学法学院2004届硕士学位论文，第5页。
    〔13〕Morgan, Douglas F. (1994). The public interest. In Cooper, Terry L. ed. (1994). Handbook of Administrative Ethics , New York: Marcel Decker Inc. p127.unicornbbs.cn
    〔17〕我们把利益按其主体不同分为个体利益、国家利益和公共利益等三种。这里的个体不仅仅是指单个人的利益，而且包括其他数量上特定化了的主体利益，如人们常说的集体利益、地方利益、局部利益等。
    〔18〕〔２０〕孙笑侠：《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第69页、第70页。
    〔19〕(美)安德森：《公共政策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第224页。
    〔21〕萨缪尔森：《经济学》，商务印馆1988年版，第21页。
    〔22〕公丕祥：《马克思法哲学思想论》，河南人民出版社1992年版，第83-284页。
    〔23〕《马克思恩格斯全集》，第42卷，第122页。
    〔24〕阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社1997年版，第4页。
    〔25〕《马克思恩格斯选集》第3卷，第37-38页。
    〔27〕（台）马克昌：《国家学与国家法》，月旦出版社1997年版，第31页。
    〔28〕道格拉斯·C·琼斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版。
    〔29〕胡鞍钢主编：《中国：挑战腐败》，浙江人民出版社2001年版，第18页。
   
转自南京社科网