149亿违规：反思10年收费公路建设

　　　　
　　审计署建议，交通部和各级地方政府要坚持国家关于公路建设以“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，控制收费公路规模，加大政府对公路建设的投入，降低社会运营成本，体现政府责任。

　　2月27日，审计署发布《18省市收费公路运营管理情况审计调查结果》(2008年第2号公告，以下简称“2号公告”)，其中指出，16省(市)违规设立的公路收费站至2005年底共违规收取通行费149亿元。另外，由收费公路建设而造成的贷款规模过大、违规占地等问题也十分突出。

　　审计署固定资产投资司司长潘晓军在答记者问时指出，并非收费公路建设主旨不明确，而是有的地方政府在执行政策时，以谋取地方利益为出发点，利用了有关法律法规滞后等问题，片面理解执行“贷款修路、收费还贷”的政策，由此造成了当前收费公路建设中一系列问题的产生。
　　
　　4万公里高速公路修建代价

　　根据“2号公告”，从1996年到2006年，我国收费公路建设迅猛发展，其中仅高速公路就从零公里增加到4.1万公里。一、二级公路由1.9万公里增加到28.47万公里。

　　按照有关规定，二级以上公路可实行“贷款修路，收费还贷”的建设模式，但是过快增长的公路建设，带来了公路修建结构不合理的问题。

　　“十五”期间，各省(市)新增二级以上建设公路中收费公路平均比例达到了70％以上，四川、云南两省的收费公路占比更达到了90％和92％，违反了“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则。

　　新建收费公路绝大部分资金来源为银行信贷资金，“十五”期间浙江等10个省份收费公路投资完成额为6400亿元，银行等债务性资金高达4700亿元，占73％。至2005年底，18省(市)的收费公路建设贷款余额已经达到8000亿元。

　　公路贷款余额过高，加大了金融风险。江苏省交通控股公司管理的17条收费公路中，审计署检查的8条收费公路车流量仅能达到项目可行性报告预测数据的60％，其中南京至高淳的公路车流量仅占可研报告预测量的9％。

　　由此造成的问题是，许多公路建设完成后无法依靠收费偿还银行债务，有的地方政府甚至采取“借新还旧”的办法来掩盖收费公路所带来的巨大债务窟窿。其直接后果就是金融机构不得不对这些收费公路债务做降级甚至剥离处理。

　　审计署所检查的18个省(市)中有5个省份逾期不能偿还的贷款有60亿元，另有8个省的25.5亿元贷款被银行作为坏账剥离。仅建设银行四川分行就在2004年将12.33亿元公路贷款剥离。

　　公路建设资金依靠银行贷款，加上公路收费不能偿还银行贷款，还造成了一些公路建设资金无法支付，拖欠农民工工资等社会问题。
　　
　　收费公路成了“提款机”

　　收费公路项目高负债上马，地方政府缺乏投入资金，最终收费公路建设成本只能由老百姓埋单。审计署的检查结果表明，各地收费公路违规收费现象已经很严重。

　　例如，全部由财政投资建设的沈阳过境绕城公路，1993年至2005年违规设站收费累计12.29亿元，在已核定的收费期内还将收费28.9亿元。河南省郑州黄河大桥总投资1.78亿元，其中银行贷款7100万元，在1996年已用收费还清了全部银行贷款后，违规继续收费14.5亿元，在地方政府重新核定的收费期内还将收费30亿元。

　　审计调查发现，一些地方采取乱收费的方式多收资金后转入个体经营企业，为个人谋取私利；有的地方还将违规收费或超期收费的公路项目打包上市，成为当地其它基建项目的融资平台。

　　综观18省(市)收费公路审计情况，超期收费司空见惯，到期撤消的收费站少之又少。原本“取之于民，用之于民”的收费公路成了地方财政取之不尽、用之不竭的“提款机”。

　　这次审计发现了大量违规转让公路经营权的案例，审计调查山东、江苏、浙江等10省(市)106个公路经营权转让项目发现，一是地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60％。如上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批。

　　除此以外，审计机关还发现了大量以公路经营权抵顶转让金、公路经营权转让中存在违法行为、经营权评估价格过低等一系列问题。
　　
　　反思收费公路10年建设

　　相比“中国银行资产负债损益审计报告”、“三峡水利枢纽工程审计”等同期开展的审计项目来说，“2号公告”显得姗姗来迟。

　　潘晓军表示，18省(市)收费公路审计工作于2006年底结束，但是与交通部及18个省(市)的有关部门沟通需要一定的时间，尤其是整改审计所发现的问题，所需要时间比较长。除此以外，审计公告对外披露要走严格的程序，其起草到公布也需要一定的时间。

　　而“2号公告”对公路建设投资制度改革的借鉴意义更是不言而喻，其背后折射出的政府投资缺位和制度漏洞值得人们思考。

　　潘晓军说，针对收费公路管理法规滞后问题，审计署已向国务院和有关部门提出了十多份完善政策的建议。建议尽快出台《收费公路管理条例》的配套法规，完善收费公路投资主体资格、通行费收入管理、权益转让、统贷统还等相关规定，从制度上规范收费公路的投资建设和运营管理、权益转让等，监督国有资本经营收益的运用和管理，严格收费公路经营权转让。

　　一位知情人士说，审计部门提交这份报告草案后，交通部先后召开了十余次专题会议解决审计发现问题的整改问题，凡是被审计部门点名的地方交通部门负责人都被叫到北京开会，逐个谈审计整改。

　　2020年以前，我国还将建设大量高等级公路。在继续实施“贷款修路、收费还贷”政策的过程中，尽快完善相关法规、规范管理，保证政策目标有效实现，是亟待解决的问题。

　　为此，审计署建议，交通部和各级地方政府要坚持国家关于公路建设以“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，控制收费公路规模，加大政府对公路建设的投入，降低社会运营成本，体现政府责任；降低公路收费标准，减少收费站点，调整不合理的收费期限，切实规范政府还贷公路转为经营性公路的行为等。