无立法，驻京办难以一撤了之

　　驻京办如何成了“蛀京办”

　　南方都市报：国务院机关事务管理局近日下发文件，数千家驻京办半年内将被撤销完毕。驻京办的撤消问题久已有之，最早可以追溯到2005年，时任审计署审计长的李金华对外表态，“有一些驻京办第一位的任务就是跑‘部’‘钱’进。跑是一个足字旁，还有一个包，意思就是要带着包去跑。”驻京办的名声越来越糟，成为安在京城的大大小小的毒瘤。驻京办是如何堕落到“蛀京办”的?

　　汪玉凯：驻京办是计划经济时代的产物，在当时，因为国家一手包揽生产计划和分配资源等各种要素，所有资源都靠政府从上到下配置，包括资金，人才、设备莫不如此。于是当时省级政府相继成立驻京办，以负责联络中央，获取信息，上下沟通，展示自己的窗口。在当时交通以及信息还不够顺畅的情况下，特别是对于边远少数民族地区，驻京办在当时发挥过一定的历史作用。

　　但是，随着时间的推移，驻京办开始发生了一些变异，和当初设置的初衷发生了很大的变化。这一变化是和改革发展的大背景相联系的。市场导向改革在深化，市场的基础作用已经奠定。在这样的情况下，行政在哪些方面起作用呢，就是投资项目。比如要建大型的电厂飞机制造厂，政府投资项目往哪里摆，对地方发展是非常关键的。这些投资项目具体摆在哪个地方，存在很多的变数。

　　南方都市报：中央政府的投资项目是驻京办“跑部钱进”的主要对象?

　　汪玉凯：除了项目，中央财政转移资金也是驻京办物色的对象。分税制以前，地方财政实行包干制度，地方财政能力越来越增强，在上世纪80年代和90年代初，当时中央为解决全国性的一些重大问题，曾经向广东、福建、江苏等东南沿海地区借钱。1995年开始，这种情况发生了重大变化，中央财力越来越强，中央转移支付的筹码越来越大。在财政转移支付制度中，常规转移支付是比较规范的，但专项性转移支付这些“大钱”的去向则是空白的，比如，仅2005年中央财政就安排各类转移支付补助资金超过1万亿元，到金融危机爆发后，四万亿的数目就更大了，这就给驻京办以很大的活动空间。

　　现实就是这样，地方跑得勤快与否，关系密切与否，有没有领导帮着说话与获得的资金多少有很大关系，造成苦乐不均的局面，公共财政成了部门甚至少数人任意支配的“小金库”。

　　南方都市报：从驻京办功能的演化来看，它已经开始变成类似中国传统社会中“赢利型经纪人”的角色，就是大家都围绕着这一机构本身搞钱，办什么倒是次要的了。

　　汪玉凯：分税制是一个转折点，因为转移支付的实施给地方影响很大，这以后地方政府纷纷加强驻京办的工作。这是“跑部钱进”的大背景，接着往前演化就是助长了中央国家部委层面的不正之风，请客送礼，送小钱拿大钱，以土特产或者给强势部门提供一些方便，以获得更大权益。像有的地方就在年终总结会上讲出这样的话，我们今年公关费花了50万，最后拿了5000万的项目，何乐而不为?赚大发了。

　　同时，在可以为地方带来利益的名义下，驻京办在慢慢失控，逐渐变成给地方领导办私事，搞关系，跑路子的平台和场所。现在，很多驻京办主要不是为地方发展提供服务，而变成主要为当地领导人服务的场所。因为远离当地政府，鞭长莫及，驻京办机构自身的功能不自觉中发生变性，它既是地方的派出机构，同时它又经营产业，开办宾馆和其它的商务公司。这是非常普遍的情况，跟以前的“会馆”和改革开放前的“联络处”不是一回事儿。它的工作人员既有政府机构派出人员，还有事业编制的工作人员、经营性的企业员工。三位一体的功能综合，让驻京办变成难以辨清的体制怪胎。

　　行政命令式整肃难收长效

　　南方都市报：此次国管局的文件打算保留省级驻京办，对已经设立的地级市驻京联络处，确因工作需要，经所在省级人民政府核准后，方可保留。你对这个撤销力度怎么看，保留省市级驻京办是不是无奈之举?

　　汪玉凯：我认为此次呼之欲出的撤销力度不算小，但口子留得也不小。在这次下发的文件中，准备撤销的部门设置以及地级以下驻京办是驻京办中的大头，5000多家，如果可以撤销，那就有利于进一步更好地规范驻京办管理，也有利于进行相关的制度建设。

　　本着标本兼治的原则，驻京办最后的解决需要一个过程。如果省级驻京办管理很规范，通过严格定位其功能责任，可以给予保留。很多省份和直辖市在大城市都会设一个办事机构，比如上海在西安、广州等地会设办事处，市场经济需要加强横向间的联系。省级政府和中央保持一些正常沟通联络，掌握一些信息，也不是不可以，尽管信息技术已经非常发达，不过在某些方面还仍有必要。

　　南方都市报：争议比较大的就是地市级驻京办是否有必要存留?

　　汪玉凯：我们看这次文件，它对地市级驻京办采取了温和怀柔的政策。对青海、西藏这些边远省份的地级市来说可能有必要，可以增强与中央的联系，但对多数地方保留地市级驻京办是没有必要的。所以，我认为，取消地级市驻京办的政策趋向还应该进一步给予明确。这次红头文件看来留了很大的口子，所以对它的彻底性和效果我也表示怀疑。

　　南方都市报：2006年，调查整顿驻京机构被中纪委列为重点任务之一。现在又出来了一纸红头文件。以前的整肃风暴为何没有产生效果?

　　汪玉凯：从公共管理的角度说，这些整肃完全是一种行政性命令的办法，事实上一些基础性的问题并没有解决，难以一撤了之。即使不以驻京办的名义，也可能出现以企业的名义来担当为地方领导服务以及“跑部钱进”的功能。

　　南方都市报：因为此前对驻京办的整肃都没有成功，人们也普遍怀疑这次整肃风暴之后，同样会出现反弹。那么，是不是说，对于未来的驻京办发展方向以及治理思路上，相关管理部门还没有理清楚思路?

　　汪玉凯：我觉得单纯靠行政手段管理，事实证明已经是失效的。现在各地的驻京归口属于国管局(国务院事务机关管理局)管理，但这种关系是松散的管理，国管局本身也是为领导机关服务的，它们只是从业务上性质比较相近而已。管理模式如何突破，现在看还没有拿出更好的办法。

　　中央此前已经有两次要撤销驻京办，结果都不了了之，这足以证明了现在光靠行政手段的管理，是很难行得通的。概括起来，驻京办未来解决方向就是出台相应法规来规范其设置，地市级不鼓励设立，现有的省市级职能明确，这三点是比较现实可行的。对未来的驻京办发展方向，上下需要细致厘清。比如山东潍坊市撤销驻京办，值得为之欢呼，为什么它没有成为政策鼓励的典型，相反潍坊驻京办撤销后却非常低调。

　　寻求立法，深挖体制根源

　　南方都市报：你以前就谈过，必须通过立法规范才可以解决驻京办的问题。

　　汪玉凯：要规范驻京办的功能，我的观点是首先需要加强立法，通过法律法规加强管理，而不要是行政手段的管理。在当前制度下，驻京办已经变成很复杂的现象，脱离监管而长期存在。国务院应该以创立行政性法规或者管理条例，明确规定地方哪级政府可以设驻京办，规模和格局有多大，主要承担哪几项责任。这样，就可以让驻京办的功能定位有一个制度依据。

　　南方都市报：香港也设有驻京办，未来的驻京办是不是可以像香港驻京办那样为民众提供一些公共服务?

　　汪玉凯：驻京办的功能应该是很单一的。比如香港驻京办，其实就是一个纯粹的工作场所，其工作面积也是依据法规而确定的，没有宾馆，也不提供餐饮服务，它就是承担展示当地窗口，推介当地信息需求，为有需要的投资者和民众提供一些帮助。

　　驻京办现有的复杂功能中，有一些是需要明确去除的。要从根本铲除驻京办腐败的源头，就不能让驻京办承担接待场所的职能，它的企业性质部分必须剥离出去。驻京办也不应该担负着维稳的功能，遣返地方上访人员是驻京办难以承担的，如果地市级驻京办得以取消，这部分的功能也可以去掉。驻京办被赋予的功能不能过于复杂，否则就会继续衍生出问题。

　　南方都市报：驻京办的话题还会继续。让人们感到恐惧的是，在过于封闭集中的政治体制下，即便是驻京办这么简单的机构，都可以发展成棘手的难以祛除的大问题。接下来，需要借机深挖体制的根源。

　　汪玉凯：当前，围绕驻京办产生的问题只是表面现象，背后暴露了公共治理弊病以及政府管理体制的深层次问题。

　　首先，财政转移支付应该尽快完善和规范起来，中央和地方财权事权划分得不清楚，地方承担的事务和它的财权不匹配。如果这个问题解决了，驻京办的问题就会大大减少。对于专项转移支付部分，我的观点应该是大幅减少，纳入常规性转移支付。中央政府一直没有大幅度公开专项转移支付，如果能将这些全体公开，各个省都可以起到监督他人的作用。现在的电子政务和信息技术这么发达，做到这一点根本不是难题。

　　第二个问题，就是地方公权力得不到有效的控制，驻京办的问题根源不在驻京办本身，而是地方政府自身管理的问题。地方政府和领导把驻京办当成自己办私事的“行宫”，这样的情况普遍不普遍?我看是难以否认的。驻京办只是一只小麻雀，但解剖它可以发现地方权力的失控状态。

　　第三，中央部门的公权力以及公共政策的公平公正性也受到了挑战。如果谁跑得快，送得多，给了好处，就把项目资金和转移支付给了谁，这就从根本上影响了公共政策的公平公正。因此必须着手规范中央政府的投资行为，投资项目上马要建立在科学评估体系的基础上，并增加公众参与部分，而且因为大部分是财政资金，所以还应该增加立法机构全国人大对中央政府投资的审查程序。

　　第四，反映了官员如何选拔存在着问题，如果为领导服务得好，就可以很快得到提拔。这就产生了错误的信号，证明老实人吃亏，只有为领导服务做得好，才有出头之日，才能获得好处。现有干部选拔制度的公平公正受到了挑战。

　　因此，人们应该把驻京办现象看成是一个制度现象，一旦公权力失控，“腐败”行为从上到下互相感染，会进一步加大改革的阻力。如果要对驻京办进行标本兼治，就应该推动一直尚未启动的深层体制改革。