乔新生：驻京办背后的体制之困

□文/乔新生

驻京办存废与否的争论由来已久，近期与河南、山东两地驻京办有关的新闻再次升级了这一争论；在信息网络发达的今天，驻京办的一些功能逐渐弱化，但从目前来看，其仍有存在的现实意义，转型和变革或许是驻京办未来的发展方向。

中国社会的特殊现象

近日，河南的两个驻京联络处买到777瓶假茅台的消息在社会引发热议；山东一个地区撤销驻京办，更是在全国引起轩然大波。这两起事件瞬间成为焦点的背后是由来已久的有关“驻京办”的争议。

曾经有新闻媒体试图统计驻京办的数目，但最后不了了之。目前，没有任何一个部门或者个人能说清驻京办的数量，即使在狭小的居民区内，也可以看到驻京办的身影。

驻京办大体上可以分为以下几类:第一类是地方政府部门的驻京办，包括各省、自治区、地级市、县级市的驻京办，以及这些政府机关所属部门的驻京办；第二类是企业的驻京办，这一类驻京办的性质最为复杂，有的属于经营性质，有的则属于非营利性质；第三类是事业单位和社会团体的驻京办，据笔者所知，绝大多数高等院校在北京都有自己的办事处，但是，这些办事处有的属于兼职性质，有的则是典型的驻京办事处。

驻京办是中国社会体制下非常特殊的现象。在我国，60%以上的财权归中央，中央还掌握着许多重要项目的审批权。在这个大背景下，设立驻京办，不仅仅是为地方政府或者企事业单位办事方便，更主要的是，可以“近水楼台先得月”，通过自己在北京的窗口单位，获得更多的资源。

正因为如此，简单地撤销驻京办并没有多大的实质意义。不少媒体在炒作这一新闻的时候，忽视了背后所隐含的社会体制原因，错误地以为驻京办是地方政府讨好中央部门，或者地方政府官员为了谋取个人私利而设置的机构。其实，现在许多地方政府官员，已经很少在驻京办停留，驻京办工作人员只负责接待工作，而地方政府官员往往居住在豪华的高档宾馆，驻京办更多扮演公关的角色，为地方党政机关和企事业单位提供各种有用的信息。

一些学者认为，随着政府电子政务的推广，许多信息通过网络可以及时获取，驻京办已经失去了传统的效用，越来越没有存在的价值。撤销或者减少驻京办，也曾一度成为国务院机关事务管理局工作的方向。

但现在看来，在我国的政治体制没有发生根本变革之前，驻京办非但不会减少，反而有进一步扩张的趋势。今后，全国各地的驻京办很有可能改头换面，以商业公司、咨询机构、学术机构等方式继续存在下去。

自从中央政府提出庞大的刺激需求政策以来，全国各地的驻京办就异常忙碌。这种“跑部钱进”的现象充分说明，如果不加快财政体制改革，彻底修改我国的分税制，制定转移支付法律规范，那么，讨论驻京办的存废问题，将会变得毫无意义。

政治、经济、文化三重寓意

笔者认为，驻京办的作用可以概括为以下几个方面:首先，我国实行分税制改革之后，中央的财权进一步巩固，而地方的财权则进一步削弱，地方政府要想获得更多的财政支持，必须千方百计地接近中央政府。驻京办的存在，从表面上来看，耗费了地方政府的资源，但是，由于驻京办工作人员可以获得充分的信息，因而具有长期存在的价值。其次，我国行政体制改革刚刚开始，中央政府的人事任免权相对较大，设立驻京办一方面可以密切与中央领导的联系；另一方面也为地方政府官员进京办事提供了便利条件。第三，在垄断资源相对集中的北京，设立自己的办事处，可以为地方发展获得更多资源。我国虽然颁布了《行政许可法》，要大幅度地改革行政管理体制，减少行政许可，但是在现实生活中，许多重大项目的开工建设，仍然需要中央政府批准。在项目的布点、投资规模等方面，国务院发展和改革委员会掌握着非常大的行政审批权，在决策程序尚未完善、资源配置缺乏明确法律依据的情况下，设立驻京办不仅可以随时获得有用的信息，而且可以在第一时间启动快速反应机制，从国务院各部委获得准确的资料，并且有针对性地提供符合中央决策精神的报告，从而获得更多的资源。

就在某地方政府决定撤销驻京办的同时，省一级政府领导公开赞扬当地驻京办的工作，认为驻京办的工作人员应该继续充分发挥自己的作用，为地方经济的发展服务。

笔者多年前就曾经指出，驻京办既是一个政治问题，同时也是一个经济问题，甚至还是一个传统文化问题。在中央集权制国家，地方党政机关、企事业单位在首都开办自己的窗口，不仅仅是经济上的需要，同时也是一种政治姿态，甚至还是一种传统文化的延续。批判驻京办实际上是找错了靶子，是整个社会浮躁的表现。驻京办本身没有任何问题，产生驻京办的体制才是根本性的问题。假如不尽快实行政治经济体制改革，那么，即使撤销了所有的驻京办，还会有各种各样的替代性机构出现在首都街头。

现在驻京办成为千夫所指，根本原因就在于，它一方面远离地方权力中心，成为不受地方党政机关、企事业单位约束的特殊部门；另一方面成为少数党政机关、企事业单位领导行贿受贿、营造安乐窝的特殊机构。解决驻京办的问题，不应该在机构上做文章，而应该在预算上做文章，假如严格依照《预算法》的规定，公布地方党政机关及其所属部门的财政预算开支情况，那么，驻京办的所有财政收支都会大白于天下。地方企事业单位之所以在首都设立驻京办，根本原因就在于他们能够从中获得实惠，假如实行财务公开，让驻京办统一接受中央审计部门和地方审计部门的双重监督，那么，驻京办就不会成为胡作非为、藏污纳垢之地。

笔者曾经大胆预言，随着我国社会多元化结构的形成，体制内的博弈和体制外的博弈将会相伴而生，中央政府与地方政府，将会通过现有的国家体制相互博弈，除此之外，地方党政机关、企事业单位将会通过各种体制外的途径，不断地表达自己的意见，获取更多的资源。驻京办的名称虽然可以改变，但是其职能将永远不变。即使地方党政部门、企事业单位不再设立专门的驻京办，他们也会聘请各种各样的公关公司，为本部门服务。到那个时候，驻京办将会摇身一变，成为为地方党政机关、企事业单位从事各种政治公关、社会交际、资源交换的现代化组织机构。

客观看待驻京办功过

驻京办折射出中国宪政体制的深层次矛盾。在经济体制改革过程中，绝大多数地方资源以改革的名义收归中央，地方财政捉襟见肘。在经济体制改革中，经济资源通过税收的方式或中央企业利润的形式上交中央；在行政体制改革中，地方政府的行政管理权通过垂直领导，不断地集中到中央一级政府机关。按照我国现行法律规定，地方人民代表大会审议地方政府预算报告，但是，由于地方政府缺乏汲取财政收入的能力，只能通过房地产开发获得有限的税收，因此，地方人大审议并批准地方政府预算报告，就变得没有多少实际意义。

讨论驻京办的问题，我们必须了解其背后所隐含的政治命题。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，应积极发挥各级地方人民代表大会的作用。假如继续将大量的资源集中到中央政府的手中，而无视地方经济发展的需求；假如继续实行垂直管理，进一步削弱地方人民代表大会在市场监管方面的作用，那么，今后在首都北京将会涌现出越来越多类似于驻京办的机构。

可以说，驻京办是我国现行体制改革的必然产物，而不是产生腐败的根本原因。假如忽视或者有意回避驻京办生存和发展的历史和现实原因，没有从建设性的角度出发，仔细地评估驻京办的功过，那么，就很难得出正确的结论。只要我国的政治、经济和文化体制不发生根本的变革，地方人民代表大会处于闲置的状态，那么，驻京办还将继续在中国的政治、经济文化生活中发挥自己特殊的作用。

(作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授)