李思磐：台湾“八八灾区”重建之路(南方都市报 2009-12-16)

台湾“八八灾区”重建之路
类别：深度调查 作者：李思磐 原创 浏览量：13
发布时间：2009-12-16
版次：AT06 版名：深度周刊 公益 稿源：南方都市报

11月底，小林重建会放映居民描述“记忆中的小林”的录像，希望建筑师在设计中融入家乡回忆。　　　莫拉克独立新闻网　柳琬玲　摄

通往小林村的公路边，村民挂上小林村村貌的旧照片，让来者有个念想。莫拉克独立新闻网　钟圣雄　摄

小林村灭村遗址。500条生命消失于三面泥石流夹攻之下。莫拉克独立新闻网　钟圣雄　摄

小林村组合屋区，普通村民的客厅。莫拉克独立新闻网　钟圣雄　摄

台湾的“劳委会”在营区启动“八八临工”计划，向原住民传授编织、串珠等手艺。莫拉克独立新闻网　钟圣雄　摄

原住民示威者在“行政院”门前抗议，要求“尊重灾民选择”。莫拉克独立新闻网　钟圣雄　摄

重建应该是一个从草根自下而上的建设，村民要有机会表达他们的主权，否则再大的善意，也未必符合他们的要求。
———赵慧琳（台大建筑与城乡研究所博士生）
已是台湾“八八”风灾四个月后，在政府的规划中，重建必须在春节之前初见成效，在台风季节重新开始之前告一段落。然而，关于重建的种种议题仍然在不断争议之中，迁村还是返乡、原乡土地如何处理、自主营建还是慈善团体包办、中继安置（组合屋）还是迅速进入永久安置，都成为政府、NGO与灾民自救团体之间不断碰撞和沟通的焦点。
这是台湾式的灾后重建图景，它的核心价值，是公民与社区的自主性必须得到尊重，私有财产必须慎重处理，而生命的代价不能白白付出。
这里是灾后一百多天的高雄县甲仙乡小林村，台湾“八八”风灾最重灾区，整个村户籍人口700人中，至少500人同村庄一起，在8月9日清晨6点左右，被山崩带来泥石流夹击掩埋，之后，村庄近旁的楠梓仙（旗山）溪形成堰塞湖，一小时后，汹涌浊流荡涤一空，小林村在瞬间遭到吞噬。
不管看过多少报道，站在这片土地上，仍然会被震慑。从东北方海拔1370米的献肚山开始，一道巨大的山崩直下到海拔300多米的小林村遗址———说是遗址，其实除了一间残存的住宅，只有土与石。先前的果园和田地，道路和溪流，全部被自然的巨掌抹平。这片巨大、干燥的泥涂和砾石形同洪荒，天是灰色的，山是灰色的，地是灰色的，连空气中都是灰色的粉尘，几台装载机在这近似洪荒的图景下工作，徒劳而寂寞。
通往小林村的道路，一半路基已经坍塌，附近完好的一段公路边，挂着祭祀亡灵的符水，和一幅小林村村貌的喷绘图。“消失前的村子更漂亮。”小林村民刘丽玉告诉记者，“村子被埋了，能找到的照片太老旧；山崩之前那些年，沿河都被建成了公园。”
小林村所在的甲仙乡，在高雄县北部。高雄县的西南半部，北以二仁溪与台南县市为界，南以高屏溪与屏东县为邻，由于嘉南平原、高雄平原和屏东平原南北串联，一片平川，是这个县人口、聚落和产业活动的主要空间。八八风灾的灾民多被安置在这个区域的各个军营中。如果说这范围较小的区域是蝴蝶的身子，那么如巨大的蝶翼般向东北延伸的部分———向东北逐渐隆起的山地与玉山山脉和中央山脉相接，其间巨大溪流荖浓溪与楠梓仙溪一东一西往南流动———分布着这次风灾的主要灾区：桃源乡、甲仙乡、那玛夏乡和六龟乡。而在这茂密山林和溪流之间生息繁衍的，多为台湾原住民。
安置工作动辄得咎
主流媒体、NGO都批评军营安置不适合家庭生活，尤其无法保证夫妻隐私权
灾民被安置在高雄县内“工兵学校”、“陆军官校”等几所军队院校的营区，进出要检查证件，车辆可能被检查后备箱。以不那么苛刻的标准，兵营的安置工作做得并不算差。在简朴的营区建筑外，都放置着阳伞和铁艺桌椅，供村民休闲、小聚。在营区，由村民选出的“自治会”来主导一切工作。记者在“陆军黄埔之家”营区曾经遇到两名军人，来查问是否有记者进来。原来，“黄埔之家”自治会的执行长、桃源乡布农族人大海·巴拉拉飞不喜欢商业媒体经常一惊一乍、张冠李戴，跟学校门卫打好招呼，有记者来必须跟自治会报告。见记者与大海在一起，警卫方离开。大海也表示，学校校长“对原住民很尊重”。
营区维护治安的“机动派出所”，政府全部安排原住民警察，以便警民沟通。在每个营区，有乡公所的派出机构，和县政府与台湾最高行政机关派出人员的联合办公室，都和灾民的活动中心在一起，可以随时接触。基本上，需要与公共部门沟通的事宜，都能在营区解决。
台湾的“劳委会”，也已经在营区启动“八八临工”计划，向营区的原住民传授根雕、十字绣、编织和串珠等手艺，在文体活动室从事这些工作的族人，和帮助大家管理、清扫楼层的楼长，都能取得每天800元新台币的法定最低工资，以补贴安置期间的生活。
政府腾出士兵的餐厅，将营区的餐饮供应发包给餐饮公司，定时免费供应三餐，有菜有汤有饮料。虽然大海承认生活安排基本都不错，他还是代表自己的营区给县社会处写了一封信，“餐饮比较少变化花样，也不够美味”。
灾民居住的兵营，厕所需要公用，隔音效果也不够好；甚至有些地方，较大的房间要两个家庭分享，只是以柜子隔开空间。因此无论是主流媒体，还是N G O，都批评政府将灾民安置在军营，不适合家庭生活，有出入的检查，一日三餐固定时间，无法保证隐私权，让悠游山林的原住民难以适应，是“将灾民当战俘”。
夫妻生活无隐私，曾成为媒体批评焦点。后来，兵营中特别设置“夫妻房”，有需要的灾民，可向社工员登记、索取钥匙；但后来在媒体八卦渲染之下，县社会处只好跟几家汽车旅馆联络，对于持有灾民证的灾民，钟点房给予极低的特价。
台湾社会已经形成基本的共识，灾民受到的人道安置，不仅仅是吃饱穿暖，更要满足其人性的需要———如公共聚集的空间、文化认同的环境、照顾隐私和自尊，充分的知情权，以及行动的便利自由。在这样的标准之下，政府的安置工作，自然被认为不尽如人意。
“高效”成众矢之的
在政府的高速动作中，灾民认为自己没能得到完整的知情，被“BO T”了
永远无人表扬，永远有人“呛声”，已是台湾当局面对的常态。11月25日，一群穿着排湾、鲁凯和布农等民族盛装的人，北上台北，来到“行政院”门前，燃起一堆“狼烟”，然后牵手吟唱。在布农族传统中，狼烟就是指引迷路族人重返村落的象征，行动意即希望政府“让我们回家”。他们的诉求是：“停止划定特定区域”、“立即启动中继安置”和“公开资讯、尊重灾民选择”。
“八八”风灾，马英九政府已经付出沉痛代价。在救灾的时候，政府被批没有效率，并为此解散“内阁”重组。但在重建工作中，政府工作的“高效”，又成为众矢之的，这一次，是因为“不尊重灾民的主体性”。
为了尽快完成重建工作，在8月下旬，风灾刚刚结束10天的时候，政府就敲定在高雄、屏东两县，跟慈善团体慈济功德会合作，由慈济出资、设计和建造，政府批给土地，为灾民建造约1000户永久性住宅“大爱村”；之后，台湾鸿海企业表示，将提供灾民100公顷土地用作有机耕作，解决下山生计。这本是好消息，不过，高雄县的灾民们在申请入住永久屋时，需要签一份“切结书”，其中有一条，将申请“永久屋”，与政府出台的一项备受质疑的新政策“特定区域划定”联接起来———切结书约定，申请了永久屋，则自己原损毁的宅基地，如果将来被划定为限制居住和迁居、迁村，愿意放弃原有房屋的搬迁权益。
政府一再解释，进行“特定区域划定”的初衷，是气候暖化，造成台湾干旱天气延长，强降雨天气却增加，需要加强山林复育和水土保持，并让居民下山避开危险地带，以免小林村式的灾难重演。这个政策，将由政府部门勘察灾民原居住区域的危险程度，如被划为危险区域，土地可能被“降限”（改变法定用途），原来的土地如果是宅基地，则会变成非宅基地；如果本来是农地，可能成为“限制耕作地”，相关区域的道路也可能不再维护。
从保护环境、防范悲剧再发生的角度来看，政府的措施并非不合理。然而，这首先涉及到的，是原住民村落的迁村，意味着原住民部落要离开自己传统的生活、生产领域，到自己不习惯的平地生活。而自己原有的土地，因为道路不再维修，耕作也成为难题；到平地耕作，原住民很难有竞争力。
在原来的山上，一年三四十万新台币的收入，已足够一家生活；但到了平地，生活成本升高，生计成问题。而在山上的部落，原住民重视分享，整个部落的族人都是自己的亲戚朋友，会互相扶助，绝不会让族人生活无以为继。最核心的，是原住民的私有土地权益可能因此受损（失去建房和耕作的经济价值）。
政府却在测勘完成、对相关损害的补偿作清楚说明之前，让“申请永久屋”、“放弃原有住宅”一揽子操作；同时，缺乏就近搭建家庭式组合屋的中继安置，也让灾民失去观察和思考的时间。在政府的高速动作中，灾民的感受是：自己没能得到完整的知情，被“BO T”（建造、运转、移交的公共工程发包方式）了。
为灾民守望的公民社会
民间团体不单协助重建家园，还有一个重要的角色：监督政府
“以汉人的观点，山上是危险的；但以原住民的观点，山上是他们熟悉的地方，他们懂得如何避免危险。”“莫拉克独立新闻网”的记者柳琬玲说，政府在制定政策时，没有将原住民的参与纳入，也没有从原住民的角度来看待问题。而柳琬玲在灾后百日整理的一份灾民意向和重建进度表格，呈现出灾区的状况千差万别，灾民的想法也非常复杂多元，远非政府目前的重建逻辑可以应付。
台湾的主流媒体虽然发达，但都比较商业化，新闻侧重都市和中产阶级，常规报道很难下沉到南部山林中的社区。在八八风灾过后，商业媒体鲜少持续报道灾区的消息。不过，灾民并不缺乏自己的媒体和信息渠道，公民社会迅速填补了商业媒体的空白。“莫拉克独立新闻网”和独立媒体“苦劳网”等，都大量报道最基层的灾区新闻。
跟很多来到“八八”灾区的组织工作者（协助灾民聚会、成立组织，凝聚共识和表达诉求）一样，“莫拉克独立新闻网”的一位希望匿名的编辑，是从10年前的“9·21”地震灾区开始她的社区工作经验。她曾经在“9·21”灾区创建一份《中寮乡亲报》，串联灾民的诉求；继而在重建工作中，从事无毒栽培农业的推广。2004年，她向台湾“行政院新闻局”申请每年150万新台币的资助，成立了一个民间媒体项目———小地方新闻网，报道被商业媒体忽视的，主要是中南部、农林渔牧业社区的新闻，而新闻的指向多是政府的政策错失。她说，资助单位“对言论尺度还比较尊重”。
在八八风灾之后，政府迅速出台了《莫拉克风灾重建特别条例》，比较9·21重建的经验，台湾的社运工作者意识到，这一次，政府较少将资源交给社区，未让社区自己来主导重建。“台湾在9·21重建的时候，已经有10年社区营造运动的经验，社会已经形成了很大的呼声。9·21重建，是政府补助，将资源掌握到居民地方组织手中，‘点工叫料’，自己当人工，社区的营造力量非常蓬勃。本来，10年过去，灾民本希望这次可以得到比9·21更好的待遇。但八八风灾，政府对9·21的营造经验弃之如敝屣，在很短的决策期间，纳入慈济的合作，但对迁村没有作好细致的规划。”这位编辑说。
社区营造（ C o mmu n ityEm powerm ent），是指社区人民从生活的角度，提升自主能力，改善生活环境，进行地域治理，最后达到社区的认同。这是民主理念在生活中的体现。体会到政府政策导向的缺失，意识到灾民首先需要信息上的帮助，以辅仁大学新闻系副教授陈顺孝为首，在一个月里募集到120万新台币，建立了目前有三四名专职采编的“莫拉克独立新闻网”。这个网站的专职记者长期在灾区和安置点跑新闻，加上其他媒体工作者和社区志愿者的来稿，关注灾民的任何一个细微要求和动态，而台北的记者，则对政府的政策和相关说明随时跟进。
除了与政府合作进行重建的三大慈善机构———慈济功德会、台湾红十字会和世界展望会，以及在社区进行各种服务的社福团体，影响着重建的还有一类N G O———灾民自己的社区组织，通常以“自救会”的形式，负责凝聚灾民的诉求，向政府和社会发声。在灾区，民间团体的角色不仅仅是提供重建家园的资源和帮助，还有一个重要的角色：监督政府。
“让我们自己决定”
灾民社区组织抗议“特定区域划定”：让我们自己决定，何处是安全
除去被灾民游行抗议，特定区域划定的工作，也遇到了现实的阻力。12月初，桃源乡勤和村民约50人，共同拉起布条，表明不欢迎“水利署”人员再进山作任何勘察，也明言只要官员进来划定特定区域，就禁止通行。“行政院莫拉克台风灾后重建推动委员会”综合规划处处长张恒裕当时在场，无奈之下，只能无功而返。
他表示，“划定特定区域，是个没有办法做到100分的工作。”沟通不够的主要原因，是因为政府“有时间的压迫———若在明年四五月份台风雨季之前不能完成重建，会带来更大困扰”。他表示，委员会将请各个乡公所与居民联络召开更多说明会，对于有需要的地区，先行勘测；而仍然不同意的，继续沟通。而政府目前只是请专家和官员进行勘测，接下来还会和部落族人商议，未取得共识前，不会划定“特定区域”。
原住民是最早在台湾生活的族群，但在汉族移民相继进入台湾岛之后，因争地的问题，不得不持续往高山迁徙；日据时期和国民党迁台之后，原住民的传统领域，又多被当作“国有财产”，而原住民的文化被歧视，长期被强制汉化。这些历史原因，导致原住民在经济和社会上地位弱势。台湾民主化过程中，“转型正义”的观点成为主流，即汉人应该偿还欠原住民的历史债务，归还原住民传统领域，给他们更多自治权力，以便其保留自己的文化和传统。台湾在2005年颁布了《原住民族基本法》，规定除因立即而明显危险外，不得强行将原住民迁出其传统领域。
在这个语境之下，是否要离开原乡、能否保有原乡土地，对于原住民不仅是一个经济问题；族人的抗议让政府意识到，执行得不细致，就变成政府夺回原住民的祖灵之地，等同于部落存亡的大问题。
“假如先让有需求者有中继屋，再让有丰富迁移选址传统知识的部落自行协调决定重建方式，包括家园再造的安全、地点、过程与形式，政府提供必要资讯及协助，民间团体依照灾区人民真实的需求来提供服务，不就没有这些争议了吗？”
“让我们自己决定，何处是安全、如何有尊严地回家、如何选择原地恢复、离灾不离村以及永久或中继屋的各种搭配形式，如何建造……我们有权决定自己部落的未来！”在11月25日的抗议中，数十个灾民社区组织发出这样的宣言。
要建的不是房，是家
小林村自救会300多名村民表决，拒绝入住慈济提供的“大爱村”
“给小林村整个重新恢复，让台湾人民恢复对你的信任，好不好？”8月19日，马英九首次来到小林村民安置所，虽是鞠躬长达十秒钟，村民仍然直率地开炮。马承诺在本届任期结束前完成重建，事实上，重建比他承诺的速度更快。
然而，政府一手包办、却未能及时沟通的做法，已经让灾民产生反弹。其中备受关注的事件，是小林村自救会的300多名村民通过举手表决，拒绝了入住慈济提供的“大爱村”。
慈济功德会是台湾最大的慈善团体，有着全球救灾和重建经验，曾经是美国9·11事件后，美国政府唯一允许进入现场的非本土N G O，在川震、缅甸风灾等巨灾中皆有丰富经验。在八八风灾之后，慈济动员了16万人次赴灾区救灾，奉上热食和急难救助金，并进行灾后清扫、陪伴。而对于小林村，慈济的志工早在2008年卡玫基台风侵袭小林村时，就曾经协助村民清扫家园，抚慰陪伴村民。
慈济基金会副总执行长林碧玉表示，“菩萨道难行，这一路走来，本来是一心护卫灾民很单纯的。”她说，最初，因为慈济功德会精神领袖证严上人忧虑“房子与土地流走了”，担心三年后灾民没有土地建设永久屋，而慈济有足够的资源与技术，在极短的数周时间内，盖起永久住宅。从慈济让大地休养生息的环保观念出发，加上安全和尊重生命的考虑，她们也希望原住民下山居住，能够让山上的土石稳定50年，让第三代的子孙回去。
这是慈济在全球造价最高的灾区永久民宅，双拼别墅的形式，每户造价在人民币50万元以上。以慈济丰富的经验，整个园区建造得环保、美观和坚固不成问题。大爱村的设计，学校、医院、活动中心一应俱全，每个村庄相对成独立地块，并有自己的宗教场所；顺应自然水系，园区有几个绿带、公园，并分机动车、脚踏车和人行道。工地上也提供一些以工代赈的机会，让申请入住大爱村的灾民参与建设。慈济还特别为小林村独立规划了一个地块，离“大爱村”公共设施最近。然而，小林村重建协会理事长蔡松谕说，“慈济帮助我们，我们感恩；但是，在村的重建上，我们有不同意见。”
小林村自救会对于重建，有另一种蓝图。小林村人口八成属于平埔族（汉化的原住民）西拉雅族，这是个尚未被官方承认、但已经发起正名运动的原住族群。小林村人希望，“把我们村建回来”：“要建的不是房子，而是家，有家的温度”。
蔡松谕说，大爱村较统一的建筑风格、四个族群融于一个社区的做法，以及政府对建筑物的面积规定，跟他们靠自己的力量重建小林村的设想有差距。
“我们将来还要有后代，这么小的居住面积，怎么容纳他们的生活？”果农刘丽玉灾后的家，只剩下她和儿子。刚刚服兵役归来的村民徐书伟则怀疑，“什么都是大爱的，这些空屋子里会有我们的文化吗？”台大建筑与城乡研究所博士生赵慧琳过来与村民交流，她认为，“重建应该是一个从草根自下而上的建设，村民要有机会表达他们的主权，否则再大的善意，也未必符合他们的要求。”
自力重建“记忆小林”
每5-10户小林居民，就有一名专属建筑师，逐户了解各家设计需求
11月，小林村自救会宣布解散重组，成立“小林村重建发展协会”，重建协会成员多为灭村的9邻到18邻罹难者家人。理事长蔡松谕正式接受小林灾民200户委托授权，法理上将正式代表小林村民，与政府和民间组织商讨永久屋重建的有关事宜。
目前，小林村决定在台湾红十字会资助下按村民自己的意愿进行重建，其中72户决定在小林村原址就近的五里埔重建，以“文化小林村”为重建主轴，祭祀祖先的公廨、纪念碑等都会建在这里；150户在杉林乡重建，定位为“特色小林村”，将平埔文化的生活融入建筑风格。
有自己独特的文化之美和社区内聚力，是小林村民坚持自力重建的出发点。小林村灭村之前，曾经数度得到政府社区营造方面的奖助；农历九月十五日的部落“太祖夜祭”已经成为有特色的社区活动；在村内，还设有台湾第一座平埔文化馆。“我们想要亲手重建家园，不只是当个‘以工代赈’的工人，每个人都可以发表对家的想法，然后再一砖一瓦的亲手把房子盖起来……把我们失去的小孩生回来……当记忆都不存在的时候，人就不会回来了。”11月底，小林重建会邀请了高雄市建筑师公会的建筑师们，通过放映学者以前对小林的访谈录像、居民描述“记忆中的小林”，让建筑师能了解小林的过去，帮大家重建思念的故乡。
可以躺在上面看星星的门前的晒谷埕，午后从后山聚拢的山岚，可以聊天、喝酒的阳台、用竹子做材料美化社区的花床，还有庙埕的卖药人、放电影、布袋戏，妈妈们制作萝卜糕的柴火大灶……描述着从前前面有溪、后面有山的家园，小林村民跟建筑师进行了第一次的交流。建筑师公会将动员40-50个志工，大约每5-10户小林居民，就有一名专属建筑师，逐户了解各家设计需求，作为建筑师画设计图的参考。不过他们表示，不会比其他灾民“多要求一毛钱”，如果花费多于援建单位能够资助的部分，愿意自费补贴，绝不会多占社会资源。
不过，自救会也面对村民的质疑。在灭村之灾中失去15名亲属的村民刘坤来认为，自救会所代表的村民，多数是一些并不在村里生活的年轻人，他们既不急迫需要安排住宅，也没有从死亡之地逃出的恐怖经验。“我们是真正想要房子、想要从灾难中走出来的灾民。你整天去抗争，像不像灾民？社会的观感如何？台湾灾害那么多，等下一次再发生更严重的灾害，大家不管你了这么办？”蔡松谕只是表示，在台湾，有不同意见很正常，“不好说什么”。
不放弃还逝者真相
“照顾人民，是政府应该做的，追究事情的真相，是司法应该做的”
作为重点灾区，小林村受到政府许多额外关照，譬如，在高雄县，基本上不提供组合屋，只将军营作为中继安置的情况下，政府同意村民要求，划出地块，让台湾红十字会为小林村民建设了一处组合屋。这处安置点空间宽敞，跟其他临时安置地一样，屋外支着阳伞和露天桌椅，还设置了简单的平埔族图腾。媒体投诉无预警断水时有发生之后，这里建设了独用的水塔。组合屋内，三房一厅一卫一厨，铺着仿石地板，配备液晶电视、电冰箱。厨房和卫生间都和商业地产的样板间差不多。
然而，尽管政府似乎已在对灾民竭力安置、补偿，和邻近几个村庄一样，小林村重建协会仍然声称不放弃对政府提起“国家赔偿”。蔡松谕说：“这是两回事。一个好的政府，应该把人民利益和生命看得比什么都重要，在能力与体制所及的范围内照顾人民，是他们应该做的；追究事情的真相，那是司法应该做的事情。政府敢于纠正既往的的错误，才是值得尊敬的政府。”
八八风灾过后，社会各界一直指责，曾文水库的越域引水工程，是造成高雄县内水灾，尤其是小林毁村灾难的罪魁祸首。虽然台湾“最高检”已经勘察之后得出结论：小林村毁村是因为高山不堪豪雨而滑坡，造成堰塞湖，而非工程影响。
“曾文水库越域引水计划”在1999年国民党执政时通过、2001年民进党执政时确认环评报告书。引水计划自高雄县桃源乡勤和村兴建拦河堰、开挖穿越阿里山山脉长9614米的东隧道；再在那玛夏乡南沙鲁（民族）村兴建跨河引水工程，开挖长4404米的西隧道。而这次高雄县的灾区，全部在这个工程的周边。
工程进山口的勤和村，在十几年前就强烈抗议过这项计划，环保团体也曾经提出，工程穿过众多地质断层，开挖隧道的大量土方无处放置，都可能引发环境灾难。但最终仍因工业开发需要用水，不顾居民意见强力推行。周边村民反映，越域引水施工洞口两边的山，在工程开工3年内就陆续塌方；加上莫拉克带来大量雨水，南沙鲁村两旁溪流边的山就整体垮塌。小林村东侧山区在工程开始后也曾发生大面积滑坡。
“你知道吗？我二哥的遗体找到了，找到的只是一条腿。我们这个村庄，500人在一瞬间遭遇这么惨重的灾祸，我们是不是有责任还逝者一个真相？”蔡松谕说，“再说，如果不继续追究，工程可能复工，不采取法律行动，那是不是好像任由一个犯罪嫌疑人在外面闲逛？”
□采写/摄影（除署名外）：本报记者李思磐
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