担保业：盛世与危机

中小企业融资离不开担保，它是整个中小企业融资体系中的重要环节。担保业的兴衰荣辱关乎中国中小企业的发展。
作为20世纪90年代后期才发展起来的新兴行业，担保业的生存状态已不容乐观，在许多人看来，年轻的担保业“来不及繁荣就已陷入危机”。
根据中国人民银行研究局课题组撰写的《中国中小企业金融制度调查》报告，截至2003年底，全国955家担保机构中，80％以上经营状况不容乐观，业务处于“放空”状态。整体担保行业已呈现制度性亏损。而且，担保风险随着担保机构的发展仍在不断积累，年度代偿率与承保金额出现同步增长趋势。
调查报告显示，北京、浙江、广东、陕西、山东五个样板地区担保机构的平均代偿率为2.7％，低于国际平均水平，但却在逐年上涨。
“抽样结果虽不能代表全行业的整体水平，但在一定程度上可以反映出目前担保公司在做担保业务时是比较慎重的。”人民银行研究局法律处处长刘萍认为，担保公司目前的代偿水平尚处于合理的范围内。但是刘萍指出，这只是目前的情况，随着行业的发展，担保业的一系列结构性、制度性问题会慢慢地显现出来。
根据国际经验，担保机构累计代偿率通常在成立三年后，进入增长期，也就是说，到2006年或2007年，我国的担保业将进入代偿风险的高发期。
爆炸性增长
目前全国究竟有多少家担保公司？各方说法不一，比较保守的数字是3000余家。与2003年的955家相比，短短的一年多的时间里，整个行业爆增了两倍有余。如此发展势头令各方人士始料未及。除此之外，行色各异的担保经纪公司也如野草般地生长着。
有需求就会有供给。
我国担保业的发展始于1998年。当时的政策环境是，中央政府开始实施积极的财政政策，通过发行国债，支持国家重点项目的建设，银行业竞相追逐以下五种形式的贷款业务：国债项目的配套贷款、政府牵头的重点项目贷款、各级市政基础设施建设贷款、国有垄断行业贷款、上市公司及三资企业的贷款。这些贷款数额大、期限长，有财政支持，短期内风险不大，相比之下，小批量、多笔数的中小企业贷款难以令银行产生兴趣。
中小企业在融资时普遍遇到的问题是：资产规模比较少，缺少信贷抵押物；成立时间短、无历史信用数据；企业财务数据不实；产品普遍处于市场成长期，未来发展不十分明朗。银行等金融机构为其提供融资的风险显然要高于中小企业。
没有第三方的介入，这一矛盾难以化解。在这种情况下，各地开始大力发展不同类型的中小企业信用担保机构。
特别是近几年，国内住房、汽车的需求迅速扩张，为了使银行顺利放款和提高银行的放款速度，房地产开发商和汽车经销商纷纷加强了与担保公司的合作，为规避房地产和汽车消费信贷政策而设立的担保公司纷纷涌现。这一状况在2003年以后随着国家收紧信贷政策，变得非常突出。
超常规发展引来了激烈而无序的竞争，随着担保机构数量的增加，诸如虚假注资、大股东抽逃资金、逃避代偿等一系列问题，也不断显现。2004年以后，在新的宏观调控环境下，银根缩紧，银行不放款，担保公司的业务势必会受到挤压。人们不禁要为信用担保机构的自身信用担忧。
2004年岁末，国家发改委按照国务院领导对担保市场的重要批示，决定对全国担保机构基本情况进行调查。
事实上，在担保业中，一直存在国家将进行行业整顿、严格市场准入的心理预期。据说国家发改委有关部门正在起草《中小企业信用担保管理暂行办法》，此办法将对担保行业的准入、经营范围、从业人员的资格要求、退出、扶持措施等方面都作出详细的规定，使担保行业具有更明确的法律地位，同时对担保公司的管理更规范。
融资功能作用有限
为解决中小企业融资难问题应运而生的担保业，应在中小企业融资过程中扮演重要的角色。然而，现实情况却出人意料，人民银行研究局课题组在对全国范围内选取的850家样本中小企业进行调查后发现，担保机构在企业融资中发挥的作用十分有限。
在《中国中小企业金融制度调查》报告中显示，截至2003年9月末，五个样板地区，平均76％的样本企业至今没有和任何担保机构建立过信用担保关系；而在获得信用担保的样本企业中，担保贷款余额仅占到全部贷款余额的6％，担保机构基本上没有发挥实质性作用。
调查中发现，中小企业获得信用担保的难度并不亚于银行贷款，有的甚至比银行还要苛刻。信用担保机构不像银行那样要求企业提供不动产做抵押，但是为了防范风险，在充分了解企业的业务和盈利能力后，通常会要求将企业及业主本人的全部资产作为反担保条件，令相当多的中小企业望而却步，影响了担保业务的开展。
风险分担是关键性因素。有关专家指出，在国外，中小企业出现代偿风险时，银行通常会承担一定比例的损失，而我国的情况是，担保机构与相关利益集团基本不存在风险分担机制，100％的风险完全落在担保公司的身上，相对于1％—3％的担保费收入，风险与收益实在难以平衡。
不仅如此，银行在发放担保贷款时，还会提出更为苛刻的条件，要求担保公司事先存入一定比例的风险保证金，有的甚至高达1∶1，即存入100万元才能贷出100万元，直至客户归还贷款。
其实银行也有自己的苦衷。全国3000多家专业担保机构，多数实力都非常有限，其自身的信用尚待认定，上门的又都是零散的、风险较高的小额业务，银行不可能有能力和时间去——识别。
对于中小企业来说，担保公司之所以称信用担保，就在于其自身有专业的风险控制能力，可以实现信用增级，拥有放大功能。如果是按照1∶1拿出资金来融资，其担保的作用也就无从谈起了。
因此，银行的参与程度，直接影响到担保业务的能力。
信用放大倍数过低
所谓信用放大，就是专业担保机构以大于其本金若干倍的信用能力来为中小企业的银行贷款提供担保。
信用额的放大倍数可以用来衡量一家担保公司的风险级别，放大倍数越高，其未来代偿的几率越大。然而整体上的信用放大倍数过低，却反映出整个行业存在着制度性缺陷。
“担保机构就是靠信用放大来实现盈利，没有信用放大，每笔业务仅仅几个点的微薄收入，连企业的正常开支都应付不了，怎么去面对可能出现的代偿损失？” 业内人士指出，担保机构若要生存，一方面要严格控制风险，另一方面要多做业务，提高盈利能力来抵抗损失。
然而担保机构具备充足的资金实力和较高的风险防范和识别能力，才是与银行合作的基础。根据人行调查报告，从全国水平上看，目前银行可接受的担保机构放大倍数在5倍以下，西部地区放大倍数在1—2倍。
这意味着当担保机构的担保规模达到其资本金的5倍，就很难再进一步地扩大业务规模。国外的情况是美国50倍，日本60倍。业务规模不能有效的扩大，担保行业在中小企业融资中作用自然就难以发挥。
如何解决上述矛盾？刘萍认为，一方面，担保机构应当通过吸引社会资本或外资实现增资扩股，壮大自身的实力，另一方面，由于绝大部分担保机构是政府出资设立，以政策扶持中小企业融资担保为主要经营目的，依靠自身经营扩充资本能力有限，政府有关部门应建立资本金补偿机制。
“我们考查了日本，他们的政策性的支持力度是很大的，像中小企业金融公库、中小企业信用担保保险公库等政府出面组建的组织，在为中小企业的融资和担保中，起了非常重要的作用。” 刘萍说。
此外，代偿率逐年上升，令担保业的未来发展隐忧重重。根据人行的调查报告，2002年末，温州、台州15家样本担保机构承保金额年均增长幅度为120％，而随着承保金额的快速增长，年度代偿率也由2000年的0.29％，增加到2002年的1.63％，增加了1.34％。
“代偿就是风险，担保机构的最后风险最终由谁来买单？目前没有答案。”刘萍指出，我国担保行业的最大的制度性障碍就是缺乏再担保风险补偿机制。目前担保机构能够使用的手段，也只有加强反担保措施。而过严的反担保措施势必会阻碍业务的顺利开展。
在风险分担方面，发达国家成功经验就是建立再保险体系，如日本中央信用保险公司为地方性信用担保机构的担保提供再保险，再保险比例一般为70％—80％；意大利担保公司每年最主要的再担保业务是与瑞士再保险公司合作开展的，担保公司每年以承包项目75％的额度向再保险公司购买再保险。
课题组在报告中建议，在全国范围内设立地方担保和省级与全国性的再担保多层信用补偿机制。地方担保机构直接面对中小企业，通过中小企业进行信用风险分析评价为企业提供贷款担保。再担保机构直接面对担保机构，通过与担保机构签订再担保协议、明确双方的权利义务。担保机构按预定支付再担保费，再担保机构则按照与担保机构的约定比例承担相应的风险。通过地区担保机构、省级担保机构、全国性再担保机构之间的多层次转保，最大限度地分散风险。
有了资本金补偿机制和多层次的再担保机制，使担保机制和银行都能以更积极的态度开展业务，有利于担保规模的扩大，提高担保机构的放大倍数。
监管缺位
业界争论的焦点之一是担保业的监管归属问题。数额如此庞大的担保行业，目前却没有任何法律明确认可的监管部门对其监管。
在金融领域深度介入，但又游离于金融监管部门视线之外，这让监管部门倍感忧虑。人民银行、银监会、银行同业公会等部门都曾下达有关文件，提示有关单位要重视担保风险。但由于担保公司不是金融机构，无法实施更为深入的监管。
有关人士指出，国家有关部门针对担保行业曾经有过一些行业性的指导工作，但离真正意义上的监管还有很大的距离，专业监管的缺位是造成该行业泛滥的一个原因。
没有统一的归属部门，也是行业进一步发展的障碍。人行课题组在调查中发现，担保机构在市场准入中要协调的部门有：经贸委、工商局、人民银行、商业银行、国税局、地税局、财政部、土管局、房管局、法院、物价部门、建设部门等，非常庞杂，增加了牌照的成本和稀缺性。
调查中还发现，担保公司在业务运作中没有统一的执行收据，担保机构在市场准入和退出、保证金、风险准备金、未到期责任准备金提取标准、从业人员资格、内控制度、担保业务范围和种类，以及贷款担保责任承担等方面都没有明确的界定，使得担保公司作为信用中介，在防范风险以及业务发展方面受到很大影响；担保公司在对中小企业贷款进行担保的过程中，各商业银行对担保公司的资本金放大倍数，没有统一的执行标准，基本上是根据上级行规定和担保公司的资金规模、信誉程度、管理者素质等因素确定的。
课题组建议尽快确定法定主监管机关。从当前实践来看，国家发改委中小企业司是实质上的主监管机关，但未有明确文件规定。
作为非金融机构，担保机构从事准金融业务最大的问题是，不能像金融机构那样进入现有的企业信贷咨询登记系统取得被担保企业的历史信用记录。担保机构获取企业信息的成本和难度比金融机构要大得多，信息不对称的问题更加严重。因此，整体上担保业务的风险并不比银行信贷风险低。
由于担保公司具有准金融性质，具有高风险特征，业内专家认为，对其监管必须具有专业性，专业的金融监管部门才能实行全面监管。
定位不明
行业定位的模糊导致担保机构政商角色混乱，也使担保行业的发展带有很大的盲目性。
根据人行研究报告，我国目前担保机构的性质有政策性担保机构、商业性担保机构和混合型担保机构。既承担政策性义务，又追逐商业利益，使整个行业呈无序竞争的状态。
政策性担保公司与普通商业性担保公司不同，它的目标是扶植中小企业融资，执行产业政策。由于政策性担保公司是财政出资，无论资金成本和资本额都具有比商业性担保公司更为优越的条件，政策性担保机构进入商业性担保领域，将对商业性担保公司构成强大的威胁，对市场竞争环境产生不利影响，而且也不利于政策性目标的落实。
专家指出，担保业进一步向前发展，就必须要实现政策性担保机构与商业性担保机构的分离。
与很多金融机构相似，中国专业担保公司的出现，完全是政府推动的产物。为了促进中小企业发展，各级地方政府都出资成立一系列的政策性担保公司。但是，近两年以来，商业性的担保机构的发展速度远超过政策性机构，“在总体规模上，政策性担保机构占据绝对的比例，事实上一些做得比较大的担保公司都有财政背景。”刘萍告诉记者。
担保是应以贯彻政策、扶弱济贫的政策性机构为主导，还是提倡市场化营利性的商业运行模式，目前看法不一。
在担保业发达的美国，存在着两种类型的担保机构；一是专门为妇女、少数民族等弱势群体和微型企业提供的担保支持，由美国联邦小企业局出资，通过各社区的银行发放贷款，每笔的贷款量也比较小；二是商业担保机构，规模都比较大，每笔业务量也很大，主要业务集中在以工程担保为代表的合同担保、以企业发债担保为代表的金融衍生产品担保等领域。
在政府支持中小企业发展的方式上，美国强调政府的间接服务功能。
日本的情况与美国不同，是典型的政府主导型，日本强调政府的直接融资支持功能。日本政府出资设立了国家中小企业信用保证协会，分别在全国各地方行政区设立了52个信贷担保公司，目前全日本50％的中小企业利用该制度获取信贷担保。
“为中小企业发展提供融资支持，其社会效益要大于担保机构的企业效益，在市场发展初期，如果单纯的从经济效应来考虑，这种机构是难以维持的。”刘萍说，“实际上，在发达国家，对中小企业的发展提供融资支持，尤其是在市场发展的前期，基本上是作为一项产业政策来推动的，他们每年都会在财政预算中都会划出相当一部分作为中小企业发展的资金支持。”
“但是让位于市场，目前已经是一个世界性的趋势。无论美国还是日本，他们的政策性支持力度都在逐渐减弱。日本这两年的调整力度也很大，他们现在已有让中小企业金融公库上市打算。”
刘萍指出，我国的担保市场目前还处于无序的状态，各方面条件都不成熟，这时非常需要政府能够发挥关键性的导入作用，包括建立起包括多层次的再担保体系等一系列的促进机制，完善相关法规等，同时慢慢培育市场的力量。随着市场力量的发展和熟，再逐渐减弱支持力度，更多的发挥市场作用。