中国国立研究机构：问题与出路

顾海兵/王宝艳
原载《学术界》2004年第3期
「作者简介」顾海兵，中国人民大学公共管理学院教授；/王宝艳，中国人民大学公共管理学院硕士生。北京100872
「内容提要」中国的科研力量经过几十年的发展有了巨大的进步，无论是科技经费投入还是人员投入都在逐年递增，但是科研的质量和效率却与科技投入的增长不成比例。国立研究机构作为中国科研体系的国家队和中坚力量，它的地位和规模在整个科研体系中是举足轻重的，所以研究中国国立研究机构，对它的危机和问题有一个清醒的认识，是深入进行科技体制改革，提高中国科研质量的必要前提，本文正是基于这样的认识，分层次、分部分地进行了中国国立研究机构的研究。并对其存在的问题与危机提出相应的对策思路。
「关键词」国立研究机构/科学体制/危机/对策
一、中国国立研究机构体系
1.中国科研体制改革（1985年至今）（注：本部分内容参考书籍：冯之俊：《国家创新系统研究纲要》，山东教育出版社2000年版；张登义：《中国科学技术的发展》，重庆出版社1989年版；郝立忠：《宏观科技管理学》，山东人民出版社1997年版。）
中国的科研体制是半个世纪前仿照前苏联的模式建立起来的，这种体制的选择在当时的情况下是必然的，并且在促进新中国的科技发展过程中起到过不可替代的作用。然而改革开放以来，随着经济领域、政治领域中体制改革的不断深入，这种高度集中式的科技体制已经明显与经济和政治的发展不相适应了。
1985年3月，国务院颁布了《中共中央关于科技体制改革的决定》，标志着科技体制改革正式开始。1995年，国务院又颁布了《中共中央关于加速科技进步的决定》，明确提出“科教兴国”的战略，表明科技改革的进一步深化。目前改革取得的成果主要表现在：在研究机构的改革方面，第一批由10个产业管理部门所属的242个技术开发类院所企业化转制工作全部完成，第二批转制院所大部分完成了工商注册。与此同时，公益类科研机构的改革在2001年拉开帷幕，首批4个部门102个科研机构的改革正在深入进行。截至2001年底，全国已有869个政府部门所属的科研院所进入了企业集团或转制为企业，直接为国家经济建设服务。
在改革科技拨款制度方面，逐步改变了科研机构的经费单纯由国家包揽的状况。科研机构通过转让技术、开展社会服务、开发新产品等方式积极增收，科研经费的来源渠道不断拓宽，自筹经费所占比重不断增加。2001年全国科研机构共筹集科技经费784.2亿元，其中自筹资金225.2亿元，占28.8%，比1991年提高了16.6个百分点。主要由科技人员创办的民营企业迅速崛起，成为我国经济发展的新生力量。截至2000年底，全国民营科技企业总数已达8.6万家，长期从业人员559.1万人，全年总收入达到14639.5亿元，分别是1996年的2倍、3倍和5倍。（注：吕贤如：“中国民营科技网——民营科技统计报告2000”，人民网。此处数据均直接摘自官方统计网站，笔者对这些数据的可靠性持保留意见。）
2.中国现有科研体系的组成分类
我国现有研究机构体系，按照其服务的方向可以分成民口的研究机构和军口的研究机构两类。军口的研究机构体系将在本文后面的分类介绍中给出。我国民口的研究机构体系由计划经济时期发展而来，条块划分较严重，研究内容划分不十分明晰，按照不同的标准可以有以下的大致分类：
（1）按隶属关系分类
我国现有民口研究机构按隶属关系可分为：国务院和中央各部委所属、地方政府所属、高校所属、企业所属以及独立的研究机构五大类。国务院和中央各部委所属以及地方政府所的属的研究机构大部分为独立的事业法人，而高校和企业所属的研究机构大多为非独立的，是高校和企业的附属机构。
国务院直属的主要是科学院，包括中国科学院、中国社会科学院及国务院发展研究中心，各部属研究机构如农业部的中国农业科学院等。到2002年底，自然科学和技术领域的中央部属研究单位数为395个，其中科学院有94个；社会与人文科学领域的中央部属研究单位数为55个，其中社会科学院有33个。（注：“中国科技机构统计数据集—2002”，科技部网站。）
高校的附属研究机构，一般既间接从国家拨给高校的事业费中取得资金，具有国立性质，又对外经营，具有企业的性质，我们将其视为“准国立研究机构”，由于重点高校中的研究机构经费构成中更倾向于与国立研究机构类似，所以本文中将其划入国立研究机构，也将在后文中给予介绍。
企业的附属研究机构，伴随着国有企业的改革，现在绝大部分成为企业的研发机构，自负盈亏，不再享受国家的拨款，不属于国立研究机构。但也有少量的超大型企业的附属研究机构，由于是伴随着事业向企业单位的转制，由国立研究机构转化而来，还带有一定的“准国立”色彩，如中石油、中石化及国防科工委系统的各大军工企业等下属的研究机构，在统计过程中，甚至有的机构仍被作为中央部属的国立研究机构统计在册，所以这一部分我们也将其划入“准国立研究机构”。国防科工委系统的研究机构大部分与军用技术有关，将放在军口研究机构中介绍，其余部分将在附录中加以介绍。
独立的研究机构，是指那部分游离于社会的不隶属于任何机关或高校、企业的研究机构，主要是由民间资本投资的民营研究机构，其中比较著名的如天则经济研究所。
（2）按研究领域分类
我国现有民口研究机构按研究领域可分为：自然科学研究机构、农业科学研究机构、医学科学研究机构、工程科学与技术研究机构以及人文和社会科学研究机构。人们习惯将前四种研究机构都归为广义的自然科学和技术研究机构中。中国现有研究机构中，以上五种研究机构的代表有：中国科学院、中国农业科学院、中国医学科学院、中国工程院和中国社会科学院，它们在各自领域的研究机构中占有绝对重要的地位。
但是分类并不是绝对的，因为中国的研究机构由于存在层次不清晰的问题，相互之间有交叉，例如中科院也有医学、农业的基础研究部分，如中科院国家基因工程研究中心、中科院上海生物化学研究所、中科院上海细胞生物研究所都可以算是医学的基础研究机构。
（3）按研究的主要内容分类
我国现有民口研究机构按研究的主要内容大体可分为：基础性研究机构、技术开发类研究机构、社会公益类研究机构。
基础性研究机构是以从事基础研究和应用研究为主，其研究工作带有明显的独创性；技术开发类研究机构是从事新技术、新工艺、新材料的应用开发的，其研究工作的特点是面向生产；社会公益类研究机构从事的是服务于全社会的、非营利性的研究，如某些医学研究领域、地质勘探领域等。
但是我国的研究机构由于计划经济下追求“大而全”“小而全”的体制结构，往往一个研究所内既有基础研究的部分，又有技术开发的内容，所以这种划分不是很清晰，但是现在的科技体制改革已经开始按照这种划分方法进行分类改革了，因而这种分类有一定的进步意义。
3.国立研究机构的界定
本文中所指国立研究机构指国务院和中央各部委所属研究机构、重点国立大学的下属研究机构（主要是国家重点实验室）以及国防研究机构，这些研究机构都是由国家出资筹建，属国家所有，除了挂靠在高校的研究机构外，大都行政上独立存在，经济上独立核算，经费大部分来自国家预算拨款、国家科技基金等。
4.国立研究机构的作用
国立研究机构承担的主要科研任务应有：与国家利益和国家安全相关的战略性重大科技问题研究；企业、高等院校和其他社会组织感到耗资大、风险高，不愿开展或无力开展的基础科学和技术科学、某些高技术、竞争前技术和共用技术的研究；提高人民生活质量的社会公共、公益领域的科技研究，如医学、农学等；政府履行职责所需的技术监督，计量标准，质量检测，环境保护等方面科研。
二、属于民口的从事自然科学和技术方面研究的国务院和部属国立研究机构
1.总体情况
到2002年底，自然科学和技术领域的国务院和部属国立研究机构单位数为395个，（注：部分具体单位的名称列表见附录部分。）其中中国科学院有94个，从业人员数为99497人，而全国自然科学和技术领域的县以上部门属研究机构2002年底为3386个，总从业人员数318329人。这样中央部属的国立研究机构在全国同领域研究机构中单位数所占比重为11.7%，而从业人员数所占比重却占到了31.3%.这类国立研究机构的人员相对来说总体规模可观，人力配置比较充足，而且比其他类型研究机构的人员质量较好。到2002年底，这类研究机构的从事科技活动人员数为65082人，其中科学家和工程师（注：科学家、工程师：指具有大学毕业及以上学历或具有高、中级技术职称（务）人员。）51451人，科学家和工程师占从事科技活动人员的比重为79%，而同年地方研究机构中，科学家和工程师占从事科技活动人员的比重仅为64.4%.我国国立研究机构的经费主要是来源于政府资金，（注：政府资金，指用于本机构的、由各级政府部门直接拨款或企事业单位利用政府资金委托本机构从事科学技术活动所获得的收入，包括财政补助收入、承担政府科研项目收入、政府其他拨款和基本建设投资。）且近年来随着科技经费收入总额的上升，来源于政府的经费比重有逐年上升的趋势。2002年自然科学和技术领域的国务院和部属国立研究机构经费收入为201.25亿元，其中政府资金为136.45亿元，占总经费收入的67.8%.这一比例2000年仅为54.9%，2001年为60.5%.研究机构的其他经费来源还包括：技术性收入、试制产品收入、生产经营收入、金融机构贷款、出口收入等。
由于这类研究机构规模较大，人力资源较充足或者是长期以来的垄断性，相对来讲，这类研究机构能争取到的课题经费比较多。2002年国务院和部属国立研究机构的R&D 课题经费支出为51.15亿元，以11.7%的机构数争取到了自然科学和技术领域全部研究机构R&D 课题经费支出的81.1%，其中中国科学院R&D 课题经费支出为37.9亿元，占全部R&D 课题经费支出的60.1%，处于绝对的垄断地位。
2.外部管理体制（政府管理方式）
我国对自然科学的科技管理比较系统，从中央到地方各级政府都有科技管理部门，中央有科技部，省级有科技厅，市级有科技局。省市级的科技管理部门内一般都设有政策法规处、发展计划处、财务处、科技成果处、高新技术发展与产业化处、农村科技处、国际合作处等若干专业管理机构。大学和科学院（所）内一般设有科研组织处作为专司科技管理的职能机构。
我国政府对研究机构的科技管理具有以下几个特点：（1）小科技。即管理对象是狭义的自然科学和工程技术，导致自然科学和社会科学的脱节。（2）多头管理。如中央一级的管理机构，有国务院下属的科技部在管理，又有与科技部并列的中国科学院；（3）管理过程中的行政干预性强，典型的制度如逐级申报、层层审批。（注：叶丹等编：《中国科技改革》（合集），上海科学技术文献出版社1990版。）
3.内部运行机制
我国的自然科学国立研究机构的设置最初是仿照苏联的模式建立的，“大而全，小而全”是其最突出的特点。国务院和部属国立研究机构一般为独立法人，大的科研院所内部由科研体系统、服务系统、管理系统、附属机构等部分组成。科研系统为主体部分，按照研究的学科领域不同设有多个研究院（所）、研究中心、实验室、工程技术研究中心和研究组等。大的研究院（所）又相对独立，是一个小而全的体系，分布在全国各地，按照学科的细分下又设有低一级的研究所、研究室、研究组和实验室等，内部也有服务体系、管理部门和附属机构。实验室，主要有国家重点实验室和部委、院、所重点实验室等几种级别，大都是依托于重点科研院所，实行开放制，集中本领域的优秀人才进行基础项目的研究研究。国家工程技术研究中心，是由科技部主持建设的，致力于科技成果的推广的科研实体。（注：由于国家重点实验室和国家工程技术中心在中国的国立科研机构中占有特殊的重要地位，这两种研究机构的基本情况将在附录中予以介绍。）科研院所的服务系统由文献情报中心、物资中心、后勤系统、计算机服务中心等作为支撑。管理系统一般由行政管理系统和科技管理系统二块组成。附属机构包括附属大学、附属企业、出版社等。内部运行机制经过多年的科技体制改革，目前的状况是：（1）领导体制上，实行党委领导下的（院）所长负责制，同时实行所长任期目标制和任期终结审计制。所长是研究所的法定代表人，负责主持制定研究所工作制度，按照制度规定，行使对研究所的行政管理权，任期内提出长期规划和任期目标，任期终结时由上级管理部门进行审计考核。党委会是研究所的政治核心，按照党管干部的原则，在重大问题的决策上，所长需主动征求党委会意见，接受党委会监督。（2）业务管理上，经过一系列改革，存在以单位为中心的传统业务管理方式，主要是由单位出面申请基金项目或对外承接合同，单位选择专家作为项目或课题的负责人进行管理，单位统一进行各个项目的经费核算；2001年又开始推行新的课题制形式，主要是针对以财政拨款为主的各类科研计划，如863计划、973计划、科技攻关计划等，课题制以课题为中心，以课题小组为基本活动单位，小组实行课题责任人全权负责制，经费自主核算，人员可以跨单位组合。（3）人事管理上，所长是在民主推荐、竞争上岗、公开招聘或组织部门选调的基础上，由上级主管机构决定任免；研究人员实行职务聘任制，由所长在党委及所领导集体审议通过的情况下进行聘任，但传统的职称评审制仍然存在，研究员、副研究员这类的职称仍与工资挂钩。（4）经费管理上，从1985年科技改革，逐步改变研究经费拨款方式，实行了基金制和合同制，但是对于大型工程和重大设备，以及图书、情报、出版、测试等科技服务部门，继续沿用拨给专款的办法。