滕朝阳：“大部制”还需外部监督的配套改革

滕朝阳：“大部制”还需外部监督的配套改革
首席评论
□滕朝阳
与“大部制”改革并行的，应是外部监督的改革。国情容或不同，但外部监督与内部控制相结合，在效果上远胜于自我监督，却非国外所独有的实证经验。倘若外部监督不适时变革，就无以适应“大部制”改革之后的行政格局。
“大部制”改革的浪潮正席卷着珠三角大地。继深圳、顺德之后，广州“大部制”改革方案也于9月24日出台：市政府工作部门和办事机构从49个精简为40个，其中涉及调整、撤并的机构29个，组建“大城管”、“大文化”、“大交通”等9个“大部门”。
虽说“大部制”改革乃大势所趋，又为时代潮流，但真要落到实处，则殊为不易。着手前厘清职能、划定边界之难且不说，进入实施阶段，因牵涉具体人事利益的调整，阻力之大可想而知。试想，以前大家各有“山头”，平起平坐，现在“山头”没了，要“寄人篱下”，甚或先前的位子乃至饭碗亦可能不保（而若非如此，就不是改革而是归大堆），不平之气于是乎难免。所以，推进“大部制”改革，非有勇猛精神不可为，尤须社会舆论之襄助。襄助之谓，自非一味叫好，也应贡献若干“远虑”。在这个意义上，“大部制”的监督议题，不能也不应在尘埃落定之后才予以考虑，而应未雨绸缪，前置于改革推进之前、之中。
基于职能归并的“大部制”，意味着权力的集中，当然也意味着权责的清晰与平衡。但从历史经验来看，“小部制”下既有“小衙门”的存在，则“大部制”也未必就没有出现“大衙门”的可能。“小部”时养成的积习，尤有可能成为“大部”因袭的负担。就“大部制”本身而言，并不具有超越部门主义的力量；相反，倒很可能形成力量更大的部门主义。视“大部制”改革为克服部门主义的良方，显然是一种误读。此外，“大部制”改革变“九龙治水”为“一龙治水”，高悬高效、节约之鹄的，但“九龙”有“依法扯皮”的通病，“一龙”也未必就没有内部扯皮的恶习。至于编制失控和预算软化的问题，更不会因实行“大部制”便迎刃而解。进而言之，“九龙”所遇到的尴尬，并不会因只有“一龙”就自行消除。比如，在“大城管”的格局下，暴力抗法与野蛮执法的现象会否消失，便很难使人获得确定性判断。
由“小部”而为“大部”，则对其权力运行进行监督的必要性和难度均同比上升，这应当成为一个共识。现在看来，对“大部制”之后的权力制衡，不少人寄望于决策、执行、监督的所谓“行政权三分”。这看上去是一个不错的设想，也是一种必要的架构。但监督于此中的地位，与决策、执行委实是在同一口锅里吃饭的兄弟关系，不可能具有超脱性；或者说，它的有效性最终必决定于部门首长的意志，从而使其存在更具有形式意义。而事实上，不少部门首长的身份，乃是决策、执行、监督的“三位一体”。“行政权三分”框架中的监督，无法克服其固有的“内部性”，因此，与“大部制”改革并行的，应是外部监督的改革。国情容或不同，但外部监督与内部控制相结合，在效果上远胜于自我监督，却非国外所独有的实证经验。倘若外部监督不适时变革，就无以适应“大部制”改革之后的行政格局。
为“大部制”改革鼓与呼，这是无疑的。不过，为着少走弯路、少些反复，则多想些“预案”，或留有“防疫”药方，哪怕是杞人忧天，或许也不无益处。
陈季冰：寻找一切重新启动改革的可能性
作者：陈季冰
有关媒体在报道7月31日深圳市政府机构改革动员大会时称，“(深圳)这次又在行政管理体制改革方面担当起了‘先行军’。”但在我们看来，此话显然言之过早。过去8年来，深圳改革一波三折，这说明了一个道理：改革是多么的艰难和复杂，而在所有改革中，政府自我改革又是尤其艰难和复杂的。
5月底《深圳市综合配套改革总体方案》的主要内容被披露以后，我在媒体上读到的为数不多的分析和评论几乎一边倒地质疑它的前景。我其实在很大程度上同意这些评论者的担心，但我认为，在当下这种困局难以突破的艰难时刻，我们虽不应对深圳的行政改革寄予过高期待，但仍应付出最大的热情和关注。
改革从来就不是一次目标明确、程序清晰、边界和初始条件完备的科学实验，相反，它具有极大的不确定性；而且，它的目标、手段和步骤也都是动态的，会随着改革不同程度地推进而发生变化。这就是改革之初邓小平提出的“摸着石头过河”的真义。也就是说，我们只能在当下的可能框架内，根据现有的条件，尽最大努力作出各种改革尝试，并不断拓展下一步改革的空间，最终推动改革进入良性循环。我们当下应该寻找和利用一切可以重新启动改革的机会，而不是用一件理想化的外衣去套那些看起来可能并不“根正苗红”的艰难萌发的改革嫩芽。
我一向主张把中国的改革分成三个阶段：上世纪70年代末到80年代末的第一阶段虽然只是处于摸索阶段，但经济、社会与政治各领域内的改革推进相对平衡；从邓小平南巡到中国加入WTO为标志的20世纪90年代中段，基本靠经济领域的改革一条腿走路；从20世纪末到现在的10年里，平心而论，无论是在政治还是在经济领域，改革正往深处试水，步子稍有放缓。
之所以改革越来越艰难，改革的动力日益衰竭，根源在于社会利益格局的变化。正如秦晖先生所指出的，“文革”结束时，除了极少数极左路线的得益者，9亿人口的中国几乎没有一个老百姓愿意维护当时的体制，因而改革在起步之时几无任何阻力。然而，随着这么多年来的经济发展，新的刚性越来越强大的利益格局正在和已经形成，于是，改革越来越不可能像当初那样“通赢”。而在另一方面，由于贫富差距日益拉大，又使得30年前积极支持和投身改革的广大底层民众感觉到改革不能使自己受益，他们中的一部分转而对改革产生疑虑、不满和怨言。
然而，上述所有矛盾和问题都是改革不彻底造成的，眼下最重要的任务就是寻找一切可能使改革重新启动――所有的问题都只可能在改革的过程中得到平滑的化解。
近年来，中央也确实试图在确保不产生太大的动荡的前提下稳妥地推进改革。除了一些专项领域的具体的经济改革措施(如燃油税取代养路费、资源和能源价格体系的改革等)是在全国范围内推开的以外，其他所有涉及政治和社会领域的改革，目前中央的策略都是分散在各地进行小规模的试点，它们就是天津滨海新区、上海浦东新区、成都综合改革开放实验区等等。而且，分散在各地的这些试点改革往往都被赋予某些特定目标，例如成都的特点是探索城乡统筹，而其他一些地方的目标则更加集中，像福建“海西区”和珠海横琴岛就直接服务于一国两制模式的创新扩展……
对于上述所有这些深度、广度和辐射面看似均十分有限的改革摸索，我们既不能抱不切实际的过高期望，也不能用一种理想化的纸上谈兵去规划“它们”，这就是我们对深圳这次的政府改革以及其他地方正在和将要推出的所有改革的最大期许。(作者系资深媒体人)