顺德大部制改革观察：一个值得认真总结的地方试点

2010年10月09日 09:10:35 　来源： 学习时报 【字号大小】【留言】【打印】【关闭】


顺德的大部制改革不是简单把政府部门裁剪的“物理反应”，而是根据新形势、新任务和政府职能转变的需要，按照大部门制的本质要求进行创新，用“化学反应”将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。从改革的设计思路来看，最后减少了多少部门，不是评价改革成功与否的标准，行政效率有没有提高，执行力有没有增强，为市民服务的水平有没有进步，这才是评价标准。

市民正在顺德行政服务中心内办事。大部制改革不仅进一步整合了对外办公窗口，而且简化了办事流程。（资料图片）
顺德实施大部制的背景情况和改革思路
改革开放以来，顺德一直为广东省乃至全国体制改革“先行先试”。在这块有强烈改革意识的土地上，曾经创造了誉满天下的“顺德模式”。如今，又创造了被媒体称之为“石破天惊”、“最大胆”的大部制“顺德经验”。1992年、1999年，顺德先后被确定为广东省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市。在1992年机构改革中，顺德就对党政机构实施“撤、并、建”的“手术”，将机构精简了1/2，实际上这已经是大部制改革。进入新世纪，我国传统的发展模式遇到挑战，顺德也面临着体制上的掣肘。2008年11月，在新一轮深化地方行政管理体制改革的启动之时，顺德被列为广东省“科学发展、先行先试”的地区，又一次站到了改革开放的前沿。2009年6月和8月，中央政治局委员、广东省委书记汪洋两次听取顺德机构改革方案的汇报。他指出，顺德机构改革代表县级城市，深圳则代表大城市，“如果搞成功了，对广东省下一步的改革有推动，对全国都有意义。”
2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委省政府批复，“大部制”正式出台。根据方案，全区原有41个党政机构，按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个，其中：设置纪委机关和党委工作部门6个，政府工作部门10个，精简幅度接近2/3。
顺德的大部制改革，以转变政府职能、构建服务型政府为目标，着力探索理顺三个方面的“关系”。一是理顺部门之间职责关系。通过职能转变与机构改革，明晰部门分工，并强化市场监管、社会管理和公共服务等以往工作中较为薄弱的环节。二是理顺政府层级之间的关系。在区与省、市关系方面，积极承接佛山市先后两批下放的614项地级市管理权限，一些部门与省相关部门探索数据端口和业务对接。在区、镇方面，通过容桂试点，大力简政放权。三是理顺政府与社会之间的关系。在容桂试点推进社会管理体制改革，探索社会和公民有序参与、合作互动的协同治理模式。研究推进行政审批制度改革和事业单位改革，向事业单位、市场中介和社会组织下放其能办好的职能和事项。
本次改革不是简单把政府部门裁剪的“物理反应”，而是根据新形势、新任务和政府职能转变的需要，按照大部门制的本质要求进行创新，用“化学反应”将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。从改革的设计思路来看，最后减少了多少部门，不是评价改革成功与否的标准，行政效率有没有提高，执行力有没有增强，为市民服务的水平有没有进步，这才是评价标准。
顺德大部制改革的突出特点和初步成效
顺德大部制改革明确定位于县（区）级层面，服务于县域经济和社会发展，“放权不升格、整合不扩编”，有以下特点和成效。
最大限度的“同类项合并”，建立宽职能的党政组织运行架构，实现党政职能有机整合的“化学反应”。这次顺德的党政机构整合优化，不仅是顺德历史上机构“瘦身”幅度最大的一次，也是全国县级党政机构改革中缩减整合力度最大的。其中政府机构10个，大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构数限额。构建了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等的工作格局，解决了过去部门分设过细、职能重叠、多头管理、部门间“耍太极”和“踢皮球”的问题，通过部门整合变部门之间协调为部门内部协调，减少了协调工作量，提高了执行力和服务效能。比如整合工商、质监、安监、食品、药品等有关部门的职能，把8个“大檐儿帽”合成1个“贝雷帽”，组建区市场安全监管局，创新性提出了“网络化管理”的模式。如区委宣传部（区文体旅游局），通过对全区宣传、文化、旅游等资源进行系统管理和有效整合，使之前比较务虚的宣传和精神文明建设工作有了抓手和平台，得以“虚功实做”。大部门制平台更宽阔，分工更清晰，工作更高效，问责也更容易，行政成本也减少了。
建立“四位一体”的区联席会议决策机制，实现党政机构统筹联动，决策和执行扁平化。在领导决策层面，在区委核心领导下，建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责。在部门层面，将党政部门中相近的职能整合到一个部门，综合设置党政机构，党政大部门首长分别由区委常委、副区长和政务委员兼任，由一个领导来管，统筹联动，责任清楚。6个党委机构全部与政府机构合署办公。区联席会议的决策一步到位地直接由大部门执行，减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节，实现了行政层次上的扁平化，提高了效率。
加强社会管理和公共服务综合部门设置，在大部门之间统筹安排人力资源，优化干部队伍结构。为优化资源配置，促进社会和谐稳定，突出以人为本、注重民生的价值取向，综合设置社会管理和公共服务部门。如整合区委统战部、农村工作部、区民政局、外事侨务局以及工、青、妇、工商联、残联等群团组织的职能，组建区委社会工作部和区民政宗教和外事侨务局，合署办公，集中统一处理社会事务。又如整合卫生、人口计生部门的职能，组建区卫生和人口计划生育局，统筹卫生、药品监管、人口和计生方面的公共管理与公共服务，构建大卫生服务体系。按照编制不突破、人员不降级的原则，制定干部职务安排配套方案，大部门副职实行高配，设立局务委员职务。在大部门之间统筹安排人力资源，特别是充实规划研编、政策研究、决策咨询等宏观管理部门和社会管理、公共服务、市场执法任务重的部门和部门一线工作人员的力量，解决以往存在的人员配置不平衡的问题，形成更合理的人力资源结构。
实行简政放权，改省、市垂直管理为地方属地管理，推进配套改革，促进全社会参与公共事务治理。实行简政放权，政府逐步将微观事项下放给基层和外移给社会，减少了直接管理的成本。譬如赋予容桂街道部分县级管理权限，下放第一批316项（方面）经济社会管理权。权限下放后，房地产租赁审批时间从原来的15个工作日缩短为1个工作日，宅基地审批从24个工作日缩短为10个工作日。将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。减少了较为复杂的沟通与协调环节，也减少了行政成本。推进行政审批制度、事业单位和社会管理体制改革，减少行政审批事项和政府微观管理职能，降低市场准入门槛和企业运作成本。把政府不该管的、管不好的，通过委托、授权和购买服务等方式，依法交由法定机构和社会组织承担。在资源配置上，通过人力、物力、财力和信息等各种资源的共享，开放公共事务，促进全社会参与公共事务治理。
建立起决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的运行机制，“宽而不包揽、合而有制衡”。大部门既有宽泛的职能但又不包揽，通过定规则、立规矩、做标准，进一步理顺决策、执行、监督关系。全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责。执行由16个部门分工负责。通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，建立起党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。改变以往“同体监督”的单一模式，实行监督权外移，由纪委向各部门派驻纪检监察组或专职监察人员，强化监督实效。由纪委（政务监察和审计局）集中行使纪检、监察、审计、信访等职能，整合监督资源和力量，形成了大监督的工作格局。
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