“监督难”难在哪里？

“监督难”难在哪里？
不受制约和监督的权力，必然导致滥用和腐败。因此，在惩治和预防腐败工作中，“教育是基础，制度是保证，监督是关键”。
然而，监督这个关键环节，却被人们普遍认为是个“老大难”。社会上流传一句民谣：“监督难，监督难，监督老大难上难。”形象地反映了对权力监督尤其是对党政“一把手”监督的艰难和无奈。
那么，“监督难”究竟难在哪里？通常来说，面对一个难题，最大的困惑是不知道该不该做、做什么和如何做。但对于监督而言，几乎没有人公开说“不该做”——即权力无须监督。既然监督已成共识，接下来的问题便是：监督谁，由谁来监督，通过什么方式和途径开展监督，以及如何保证监督的有效性？
翻开宪法、党章及有关的法律、法规、“红头文件”，我们发现，关于监督的重要性、必要性，监督的主体与客体，监督的职责，监督的内容和重点，监督的方式方法，监督的制度和保障，等等，都作了全面的阐述和总体的设计：
《宪法》明文规定：“一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”
《党章》同样规定：“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”，“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。
为了加强党内监督，党中央于2003年12月31日专门颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》。这部《条例》从1990年着手起草，历时13年9个月，才正式颁布实施，成为国际共运历史上的第一部党内监督条例。
此后，党中央又陆续颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，对监督的重点、内容、措施以及制度建设等方面，都作了进一步的补充和细化。
可见，关于党内监督或权力监督的问题，工作思路是清晰的，目标和任务是明确的，措施和手段也有了，而且初步走上了制度化、规范化的轨道。那么，为什么监督的效果还不明显，大家普遍感到不满意呢？
这的确是个值得重视和深思的问题。结合本人从事纪检监察工作25年的实践体会，我认为，当前所谓“监督难”，主要不是一个理论问题，而是一个实践问题。即“监督难”的症结，并非不知道该不该做、能不能做以及如何做；而是愿不愿做、敢不敢做的问题。正由于现实生活中，许多人出于自身利益的考量，在进行监督与接受监督的问题上不愿做、不敢做、半真半假地做、甚至完全是在假做。不少地方纸上印的、嘴上说的是一套，而真正实行的却是另一套。因此，许多早该解决的问题长期解决不了，原本容易解决的问题成了“死结”、“老大难”。
我们不妨从“用人”和“用钱”这两个最要害、最敏感的问题入手，作些剖析：
毛泽东同志曾经说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”干部队伍的优劣，决定着党和国家的兴衰成败。因此，吏治腐败是最大的腐败，选人、用人应列为监督的首要目标。近年来，为什么跑官要官之风日盛，买官卖官丑闻不断？关键是选人用人机制存在弊端而又缺乏有效的监督。我们现在实行的是自上而下的委任制，而非真正意义上的选举制；仍然靠的是“伯乐选马”，而不是通过公平竞赛让“千里马”脱颖而出。由于干部选拔、任免权掌握在少数人手里，主要领导“说你行你就行不行也行，说你不行就不行行也不行”。这种用人机制除了选人不准、用人不当之外，带来的另一个严重后果，就是各级干部只对上负责不对下负责。谁给我乌纱帽，我就对谁惟命是从，甚至专门投其所好。最近，手机上流行一首“马屁歌”：“领导的要求是我们的追求，领导的想法是我们的做法，领导的嗜好是我们的爱好，领导的满意是我们的得意······”就是对官场上不正之风的真实写照。
理论上说，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关······由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。而现实生活中，真正实现民选、自治的只有农村村委会。其实，农村由于历史和现实的原因，现阶段推行民主政治的基础，相比城市、机关、企业都要薄弱，尚且可以由农民群众直选村干部，而不怕天下大乱。为什么在国有企业里面，工人阶级是最先进、最无私，组织性纪律性最强的，却不敢放手让他们直选厂长、经理呢？据说是怕工人群众选得不准，把企业搞垮了，造成国有资产流失，工人下岗失业，影响安定团结。难道企业的工人、干部天天在一块干活，谁好谁孬，谁强谁弱，工人群众会看不准；而上级组织部、国资委派人下来考察，就能慧眼识珠、沙里淘金！究竟群众与官员之间，谁才是真正的英雄，谁最有发言权、决定权？
最近，笔者看了《一代名医禤湘耀》这本书，发现这位在全省甚至全国医学界具有极高名望的广东省人民医院院长，竟然是1980年民选上台，后来才由组织任命的。实践证明，这位民选产生的禤院长，是历任院长中医术最精、人品最好、威望最高的院长，说明群众的眼睛是雪亮的。改革开放初期尚且能让省医院长实行民选，为何近30年过去了，如今各级医院的院长反而不能进行民选呢？
还有一个实例。1984年底，中国作协准备换届。会前由中央有关部门成立了一个“人事安排小组”，对新一届作协的理事会和主席团成员提出了一个名单。当时有人问，这个名单是“指令性”的还是“指导性”的？胡耀邦同志回答：“既不是指令性的，也不是指导性的，是无效性的。作家的会，选上谁就是谁。”这个表态，给出席中国作协第四次代表大会的代表极大的鼓舞，大家心情舒畅、认真负责地选举出了新一届作协领导班子。今天，我们回顾25年前的这件往事，一方面为胡耀邦同志的民主作风喝彩；同时也为它仅仅成为一则历史佳话，而没有成为冲破旧传统、建立新制度的契机而深深遗憾。
再说财政资金监督问题。在西方，议会监督政府的一项重要内容，就是看管好“公共钱袋”。按法律规定，“财政”掌握在议会手中。不管是征税，还是行政开支，都要经过议会批准。从理论上讲，我国每年的财政预算和预算执行情况报告，必须经过各级人民代表大会审查和批准。但实际上，由于财政预决算方案没有具体细化，加上审查时间过短，代表们根本无法看完、看懂预决算报告，人代会对财政的监督基本上流于形式。因此，才有人大代表直言：“看了等于白看。”先不说各种专项资金的使用是否合理合规，就说各级行政机关的办公经费和领导职务消费问题，也是一笔糊涂账。俗话说，几十个文件管不住一张嘴。公款吃喝的问题到现在不知道发了多少“红头文件”，饭桌上铺张浪费的风气不但没有丝毫收敛，反而愈演愈烈、不断升级。去年网上曝光的南京市江宁区房产局长周久耕因公款消费天价香烟及言论不当被免职一事，被检察日报评为“2008年十大廉政新闻”之一。从周久耕事件联想到公款宴请，试问：周久耕因抽了公款购买的每包150元的“九五之尊”名牌香烟丢了乌纱帽；那么，人们已经习以为常的公款宴请，一顿饭喝了几瓶酒、花了多少钱？如果被网友曝光出来，该如何处理？据测算，每年全国公款吃喝花去3000亿元，公车消费3000亿元，还有会议费、差旅费、国内外考察费也要几千亿元，这几项加起来大约一万亿元。巧合的是，据国家预算报告披露，2009年全国财政赤字为9500亿元。笔者不由得突发奇想，如果廉政建设来硬的，切实解决公款吃喝、公车私用、公费旅游、文山会海等不正之风，这9500亿元的赤字不就被消灭了吗？谁说反腐败只有社会效益，没有经济效益呢!
党中央、国务院一直强调要厉行节约，勤俭建国。然而这个看似简单、起码的要求，就是无法落实。挥霍公款、铺张浪费是不是成了无药可治的癌症？我觉得，“老大难”其实并不难，关键看你有没有真想解决问题的决心和勇气。当年毛泽东同志在回答黄炎培老先生关于跳出周期率的问题不敢松懈”。同样道理，只有由人民来监督政府，政府才不敢铺张浪费。如果我们真正实行了“阳光财政”，政府的每一笔开支都要经过人大代表认真审查批准；同时，将预决算方案制定和实施的过程及结果，如实地向社会公开，接受人民群众的监督。那么，几百元一条的香烟、几千元一桌的酒席、几万元一次的外出考察、几十万元一次的各类会议，还能用公款报销吗，群众会答应吗？我看许多高档酒楼餐厅都会由于没有公款宴请的支撑而倒闭。现在很多农村村委会做到“零接待”，其中一个很重要的原因就是实行了村务公开，要求所有接待费用必须如实上墙公开，接受民主理财小组和村民群众的监督。前几年我到一个农村检查村务公开工作，看到村务公开栏上有一处写着：某月某日，接待上级领导某某，买狗肉几斤、水果几斤，一共多少钱。我看后对其他同志说，最好让那个领导来看一看这个公开栏，相信他今后再也不好意思在村委会吃饭了。
其实这方面外国有许多做法、案例值得我们借鉴。如英国前首相布莱尔，2001年接受埃及政府邀请，前往度假，花了埃及纳税人的钱。报纸披露后，布只好给埃及的慈善机构捐款，以弥补自己的过失。还有一次，英国3名议员到东京观光考察，多住了一晚，被媒体曝光，结果3人全部辞职。更严厉的是，意大利有个市长与夫人外出旅行，让公车接送到几百公里外的港口。事后被告上法庭，不仅丢了公职，还被判入狱6个月。类似的例子不胜枚举，我们从中可以得到什么启示呢？那就是：法制的完善和舆论监督的威力。
无论国内与国外，历史与现实的实践证明：只有民主才是监督的坚实基础，才是监督的真正动力。要破解“监督难”这个难题，最直接、最有效的办法，就是让权力在阳光下运作，诚心诚意接受人民群众的监督。
为什么这样说呢？如果我们正视现实，就不难看到，监督难的原因，固然是多方面的，既有体制、制度方面的不完善，也有方法、措施上的不足。但最主要、最根本的原因，是压力和动力不足，影响了创新、突破的决心和勇气。
作为长期执政的执政党，自我改革完善的动力不足是容易理解的。应该看到，在监督问题上，目前的状况是“两头热中间冷”：党中央从保持党的先进性、纯洁性以及执政党的地位考虑，对监督问题有着较强的紧迫感、危机感。广大党员、群众是腐败的最大受害者，因而对监督权力、反对腐败的立场最坚定、态度最鲜明、行动最积极。而处于中间层的各级领导干部和掌握各种实权的公职人员，一旦成为现行体制和潜规则的既得利益者时，他们对权力接受监督自然产生厌恶和抵触。作为中央决策的执行者，各种程度的不作为和乱作为，必然导致执行力的层层递减。“两头热中间冷”的后果就是发生“肠梗阻”，致使中央的路线、方针、政策无法得到落实，甚至在执行过程中严重变形、走样。
当腐败现象和不正之风在社会生活中普遍、长期存在，既得利益者的队伍日益庞大，在这种情况下，现行体制的各种弊端和潜规则就会变得异常强大和稳定。反腐倡廉和社会改革必然阻力重重、步履维艰。如何才能打破这种僵局？最好的办法就是执政党自我加压，把社会压力转化为执政党改革进步的巨大动力。一方面，中央要下大决心，加大力度推进党风廉政建设，促进中间层的转化，削弱既得利益者的队伍和阵地。另一方面，要坚决、果断地推进民主建设，依靠群众的参与和支持，使广大群众成为反腐和改革的主力军。那时，力量的对比就发生了根本的变化。原先在体制内，中间层属于“多数派”；一放到社会上，与亿万民众相比，马上变成“少数派”。广大群众形成社会结构中的“宝塔座”，只要他们真正拥有知情权、发言权和监督权，这种群众监督和舆论监督的威力将冲破一切障碍和阻力。可以预见，有了“宝塔座”的支撑，中央的决心和决策，将变得更加坚强有力；各种改革除弊的政策、措施也就能够顺利落实，弊绝风清的局面将指日可待。