大学“去行政化”难在哪里？

一

    老百姓都知道，温家宝总理有很深厚的教育情结，情结背后有深思熟虑的教育理念。他担任总理，领导国务院的工作，对行政体制改革当有很全面的思考。他如此明确地提出教育体制中行政化倾向的问题，是十分值得我们每一个教育工作者深思的。

    教育体制的行政化倾向不是新问题，而是一个有着长期发展过程的老问题。它也不是中国社会所特有的问题，而是曾在全世界范围内发生的问题。特别在高等教育领域里，一直是被高度关注的核心问题。阿什比、克拉克、波伊尔等世界高等教育大家都曾对这个问题发表过高论。

    当世界进人以高科技为主要特征的后现代社会以来，集权控制高等教育的范式，如法国范式，已经受到挑战。从历史演变的大趋势来看，集权的模式逐渐让位于分权的和重心下移的教育管理模式。从参与管理决策的角度审视，不仅仅大学教授的参与权一直被极端关注，普通教师的参与决策权、学生的参与决策权，都已经被世界各国大学广泛重视乃至被接受。高等教育的行政权力、拨款权力、学术权力三大主要权力逐渐被分割，体现出高等教育民主化的进程。然而，如何在此三者之间找到平衡，同时又不失去大学学术自由和学校自治的传统精神、理念和职能，却是一个十分复杂的问题。学校是“平衡器”吗？还是利益枚关的一级？

可以预见，教育的去行政化不会像人们期望的那样简单。直到20世纪末，这个过程仍然在朝着一个逆向的过程发展，即决策权力从较低层次向较高层次上移。[1]由于行政化倾向的扩大，教育内部管理的官僚化倾向也越来越严重，使得越来越多的学校变成行政化的执行机构。有明确的事例证明，学校行政化的倾向比以前更严重了，“官僚人员增多了，教育行政当局的管辖权扩大了，行政管理的层次也有所增加，这在国家一级、区域一级和地方一级都是如此。各种官僚化的规定多得数不胜数，行政管理人员趋向更专门化，分配和监督的工作也更专业化。官僚机构似乎变得更有权力，行事也更独断”[2]也就是说，行政化的影响由外而内，逐渐成为积重难返的顽疾。

二

    根据西方国家高等教育改革的经验和教训，当国家特别希望在战略发展过程中对教育承担更多责任的时候，由于政府官员和决策者不了解高等教育发展的规律与改革的历史，可能作出过度的、越位的行政干预行为，把好心的愿望变成了越俎代庖的指挥，从而挫伤了学校的独立性和自尊心。他们把学校本生于基层的、分散的、原发的自主创新精神变成了“命题作文”式的、“就范”的规划研究，使大学逐渐失去了有利于自主高深学问研究与高级人才成长的原生态、自然、朴素的学术氛围，颠倒了大学行政管理与教学、研究、社会服务的关系。久而久之，大学总是等待国家的规划课题指南，学者也渐渐失去了做独立选题研究的习惯，逐渐丧失了独立思考、独立研究、独立鉴别的能力，由此，他们也离自主、原创的研究与成果越来越远，像被填食喂大的“鸭子”。

    在某种意义上说，大学教授和研究人员如果不参与这些带有相当强烈的计划性和有行政化级别色彩的规划课题和项目，不仅个人的职称、学衔的升迁会受到伤害，甚至连大学教授起码的生活尊严都会受到挑战。如果不积极认同各级行政化的和指令性的计划指导，大学、学院的生存也会受到威胁。因为，大学的研究经费主要是通过政府渠道获得的。于是，我们看到，大学内部追逐功利目的行为从隐形变为显性，从难以启齿到公开索求和追逐。学者中希望从政、希望有行政级别的人越来越多，想靠行政和学术两条腿走路比一心靠做学问走路的人越来越多了。学者用领导讲话和官方文件的观点做学术研究的论据越来越多了。大学的良知和独立见解越来越少了。行政化转变成了学者良知的“腐蚀剂”。

    由此看来，教育的行政化和官僚化的发生、发展并成为顽疾不是偶然的，有着强烈的社会基础和历史根源。尤其是在高等教育快速发展的时期，大学常常会出现混乱的情况。于是，计划性的行政干预和高度行政化的管理就可以乘机发挥独特的作用，因为它们确实可以克服大学发展中的某些问题。著名的美国高等教育家伯顿·克拉克说，至少有这样几个优点：效率、纪律、平衡、计划、导向等都是行政化的优势。更具体点说，首先，通过国家政策和资源的分配迅速实现国家的重点目标；其次，行政性的干预可以更好地实现计划经济状态下的资源和力量的重组；再次，可以充分显示国家对教育发展方向和质量的引领。[3]虽然，有时这种国家行为的作用是必要的，但它终究不能取代大学学术研究的原发性。

    就其根本而言，这种高度行政化行为的危害在于违背了高等教育发展的规律，会伤害学校自治、学术自由和学科平等的三大基本原则。大学的学术自由是自下而上的，而行政性的管理和干预是自上而下的。当行政权、拨款权、学术权被捆绑在一起的时候，一些有行政权力的人就可能捷足先登，使学术自由和教育民主的法则被动摇，使广大普通学者的科研积极性受到不公平的伤害。殊不知，大学创新力的基础存在于大学教授个人的独立思考和研究之中，任何学术成果都是在长期的冷板凳上“坐”出来的，是在意外的灵感和百折不回的试误中得来的。不是吗，诺贝尔得主都不知道他们啥时候会得奖，他们啥时候将去斯德哥尔摩发表获奖感言，是耳顺之年，还是耄耋之年。所以，仔细琢磨一下，陈寅格“独立之精神，自由之思想”（这种精神被我看做北大的“原精神”）首先是说给教授们听的，不是为了制定什么政策。总之，任何真正的学问和创新都不能靠行政命令、不可能通过计划去实现。

    这些年来，国家和地方级别教育主管部门制定的科研规划越来越成为大学和所有学术机构获得科研课题的来源和主要的科研行为。其实，科研周期与规划课题的周期本来就是不对称、不同步的。在这种制度之下，为了做就范的课题、应景的文章，申报课题挂名的多，论文成果突击完成的多，闭门造车的多，不联系实际的多，重复性的多，已经成为学术界越来越严重的不良倾向。一方面，国家规划的课题申请规则在形式上是自愿的，而且不是以行政面孔出现的，甚至把行政领导的长官意志也已经转化、至少“装饰”成了科学研究性的课题名称；另一方面，它在评审级别上和经费上的诱惑力也让广大学者都不得不普遍接受。

    根据国外高等教育改革的经验，经费的分配常常是使行政化加快、加大的重要原因。经费与行政权力的结合足以制衡所有的研究导向、研究重点乃至学校工作方向。国家重大项目在高校的全覆盖，占据了学校独立研究和大量的教学时间、空间，大学教授们都忙着做课题研究、项目研究和委托研究，忙着把课题变成论文。与此同时，教授们在教学上的时间、与学生交流的时间，越来越少，这已经是不争的事实。这种制度的危害是使大学失去了专业与学术的独立性，使教授们失去了自己的本功。不为过地说，这不啻为一种变相的剥夺。这些年来，被权威化、等级化的项目，变成全体大学竞相争夺资源的战场，在申报关键时期，大学纷纷派出游说精英去打通关节。因为，一旦成为什么什么重点项目的学校，不但地位大增，经费有保障，连招生都会得到好处。然而，从实际效果来看，钱是花了不少，精力也着实消耗了不少，大学的科研诚信、教学质量却一再亮起红灯。长此以往，必将败坏大学的风气，进而伤害大学的元气。

    二战以后，学校的规模呈现超快、超大、超常规的发展。巨型学校，甚至超巨型的学校首先在发达国家出现。学校教育成果的机械化、标准化、市场化和商品化生产方式加快了高等教育的大众化甚至普及化，确实使得更多的青年接受了高等教育。与此同时，高度行政化的集权管理也在不同程度上使得高等教育的本质和规律受到伤害。于是，高等教育领域就产生了一种观点：大学太大了必生官僚主义。更准确地说，超大的大学可能造成对教育本质和规律的伤害。不是吗，当学校的规模超过其合理的规模效应之阈的时候，就不得不依靠高强度的行政化手段来管理。大学、中小学都是如此。当一所中小学、一所院系的师生都互不相识，一切管理都要靠见物不见人的手段进行的时候，师生关系必然疏远了，教育最基本的精神就要变异了。美国过世的卡内基基金会的主席波伊尔非常坚信这一点。[4]

    2010年在北京参加大学校长国际论坛的英国大学校长向我们传递了他们十分坚定的教育主张：英国大学教育的基础在学院，学院的基础在HOUSE，整个英国大学的活力和创新力在ONE BY ONE的师生关系之中。他们甚言之：大学可以牺牲大楼，牺牲许多硬件条件，但决不可以失去大学的精神和传统。他们说，小的学院制、导师制的教育教学方式虽然成本很高，但是，英国大学的历任校长没有人能废止，也没有人愿意废止。美国大学校长的主张则与英国的理解有很大的不同。可能中国的大学受到美国影响太深了，听到他们的主张似乎更容易接受，他们给中国大学的建议也带有更强烈的主观色彩。

    中国的教育处在一个高速发展的时期。近三十年来，中国由于市场经济的出现，诸多被行政控制的部门解放了，焕发出巨大的生产力、创造力和工作效力。但是，大学具有“遗传的惰性”（阿什比语），却似乎宁肯留在计划经济时代。难怪有人曾给上层领导写信说，大学是计划经济体制下最后、最顽固的一个堡垒。美国兰德（RAND）公司把大学这种偏于保守的性质叫做“机能性障碍”。

    如果每一个规律可以预见固然很好，但是意外常常成为规律中最核心的规律。我国高等教育现代化进程其实是很滞后的，又因为我国底子薄，教育经费不足，特别是大学长期受到计划经济和官本位的影响，我们对于大学的发展速度、规模和进程是有心理准备的，那就是需要耐心，需要时间，需要等待。

    但是，当我国基础教育，特别是义务教育发展需要加大投入的时候，高等教育却得到意外的青睐，甚至使得高等教育大众化的到来比法律规定的义务教育实现的速度还要快。近些年，超越常规的大学合并、扩招和所谓的综合化，各地大学根据指示分别采取了运动式的或以地域划片、或以学科整合、或以学段升级为理由的大兼并；继而又通过合并后的扩招政策，让大学一下就膨胀起来了、轻浮起来了，且重心持续高升。本来重心应在专科教育的我国高等教育制度，却在短短几年就炒作到了以硕士、博士培养为重点的研究型大学的时代。以为中国的高等教育大众化甚至现代化在一夜之间就实现了，尽快实现世界一流大学梦想的标语遍地开花、声音不绝于耳，其胆量令人咋舌。

    我以为，现代高等教育大众化绝不是靠毛入学率的数字来实现的。现在，许多的高等教育研究都把大众化当做一个大前提对待，其实，高等教育大众化，特别是高等教育的民主化进程远不像通过扩招而实现大众化毛入学率数字标准那样简单。大众化时代本应出现的许多的现象，在中国并没有出现，比如，教育重心的下移（社区教育地位的提高）、教育发展中心的分散（地方化），甚至对升学追求的降温、对文凭学历追求的降温等。此外，与市场经济、国际化经济相伴随而出现的多元化的影响力使得教育体制的改革变得越来越复杂。除了行政权力，还有立法、拨款、市场的影响，还有学术评估与教学质量评估标准的影响，还有地方势力的影响以及国际化的影响，这些都大大增加了大学体制改革的难度。

本来是带有很强计划和行政色彩的大发展，必然使那些一下膨胀起来的、爆发起来的学校出现了内部强化行政管理的倾向，必然刺激它们不断提升行政级别的欲望。行政化的管理常常是主观的、非专业的。各国的教育行政化倾向主要有三种形式：中央直接的行政化、通过使学者行政化、通过层级行政化。不论何种的行政化都只能控制工作过程，不能控制结果；只能控制形式，不可控制内涵。学校和学术机构对科研人员强制出勤打卡，定量考核发表文章，并以字数为标准，都是这种行政化带来的必然结果。试想，这些学校或者学术单位对教授和研究人员还有什么吸引力，他们研究、创新的积极性还剩多少？与此同时，另一个客观规律也在悄然发挥效应——官僚主义之下必生机会主义。繁琐的规章制度、文牍主义、应景文章、欺骗作假等行为此起彼伏。

三

    毫无疑问，大学的转型是在必然之中。大学教育的转型核心问题是体制的改革。我国中长期教育改革与发展纲要正在把未来教育改革的战略重点放在体制改革上。1985年后，我国就在推进教育体制改革，但是在改革的外围走了二十多年了，对某些核心间题的改革仍然步履维艰。现在的条件比起当年好多了。历史的经验告诉我们，改革的前提是解放思想。

    去行政化不是改革的目的，其关键是尊重教育规律，使大学回归本真。克拉克认为，大学的行政化在德国、意大利、英国这些学者独立性较强的国度，官僚主义化对大学内部渗透速度较慢，但是，在美国就很快，并在学者和专职行政人员之间发生对立。[5]

    大学本质是什么?现代大学在社会发展中的地位会发生什么变化?实现高等教育的现代化的标准是什么?高等教育的管理受什么规律支配?什么专业背景的人适合做大学校长?高深学问怎么产生?高级人才怎么培养?大学靠什么面对社会责任（良知）?这些问题多年来一直困扰世界和中国的高等教育界。

    坚守社会良知，尊重教育规律始终是大学精神中一个核心的问题。教育的核心是人。促进人的成长、发展和社会化是教育的根本目的。这就要求大学必须以人为本，尊重人的发展的规律，尊重教育教学的规律，尊重大学发展的规律。学校的一切资源，包括历史和现实的资源，包括大楼和大师，包括科研和文化，包括一切现代化的资源与手段，对于任何一所大学而言，都在转化成教育效益的时候，即转化成促进学生发展的时候才是最重要的、最有价值的。这也是大学与研究机构或其他机构的本质区别。因为，大学是学校，学校的主要任务是培养学生。我认为，这个“教育转化”（这里我没有敢用“教化”这个概念）率才是评价大学质量的核心标准。

    大学应该反思，在我们争创世界一流大学的过程中，到底花了多少精力和时间在学生身上?在课堂上?在精心指导学生的论文和实验上?重心下移，是去行政化的方向，方向的目标是更多地关注学生。剑桥大学的前任校长说，大学期望出人才，但是最重要的不是要求学生怎样，而是看我们（大学自身）怎样。换言之，大学和大学的老师究竟做了什么，做得怎样将决定结果。

    行政化倾向问题的实质是淡化甚至否定学校以人文性和教育专业性为基础的独立性，用行政管理的经验和规律取代教育的经验和规律。例如，教育从来是重过程的，而教育的过程又从来是丰富多彩、不可重复、不可复制的。学校活力与创造力的生成就来自日日新的教学过程，来自师生之间朴素、自然、随机的交流、对话，来自师生独立自主的思考和学习，而不是来自计划性的大兵团作战。正如老子所言，上善若水，水者朴行。行政化的规律被滥用于学校和教育的时候，就可能出现南橘北枳的结果。例如关于绩效工资的问题。在行政事业单位成功的工资改革平移到学校工资改革的时候就可能不符合学校教育的规律。

总之，去行政化的目的是使大学回归本真，焕发教育的活力，促进学生的成长。阿什比倾其毕生的经验得出结论：如果对大学管得过多，组织机构太死，在大学中过于讲求等级的高下，那么大学在社会变化影响它的各种职能时，便不能作出和谐性的反应。大学的前途，就其协调传统与革新的职能而言，应多取决于成千上万个别教师的价值观，而很少取决于大学的理事或者校长。[6]

四

    时至今日，体制上的行政化与内部机制上的行政化哪一个更可怕？

    如果大学去了行政化、被赋予更多的自主权，那么大学是否做好了准备，依靠自己的力量、自己的机制、自己的动力来推动大学的现代化进程？我以为，因为学校被行政化太久了，学校已经相当缺乏自我发展的机制，即便政策上发生迅速转变，大学要在短时间之内实现去行政化的目标也是非常困难的。就如同被关在笼子里的鸟，在金笼玉盆的环境下禁闭多年，还会自由飞翔吗？说不定还会留恋当初养尊处优的生活呢!20世纪，瑞典在推进大学U68改革的时候，起初大学上下是一片支持声、赞扬声。但是当改革触及大学内部诸多利益群体的时候，反对声则甚嚣尘上，很多行政官员、还有相当一部分大教授、高级讲师亦在其中。所以，大学内部的改革将是体制改革更艰难的过程。

    可以这样设想，体制改革将以去行政化的外部体制改革为出发点，而以学校内部体制、制度和机制的改革作为归宿。这项改革的起始是非常困难的，但是，寻找到归宿将更难。与瑞典和许多国家的教育改革一样，大学可以积极推进最终将深刻触及自己利益的改革吗？美国的詹姆斯·杜德斯达在其所著的《21世纪的大学》中说：“毫无疑问，在大学中，肯定会有抵制变革的，他们会为现状辩护，支持大学传统的使命和价值观，反对（那些）他们认为可能把大学转变成不恰当形式的一切举动。这些大学根本没有预见到，在一个急剧变革的时代，维持现状的危险系数要远远大于冒险革新。”〔7〕

    改革常常是从观念的更新开始，但是进人内部的制度改革的时候才会真正触及某些既得利益集团。大学体制改革是一个世界性的难题，也没有什么统一的结论和模式。目前国内关于去行政化的呼声似乎很高、很一致，但是我们毕竟对现代高等教育制度没有太多系统的理论思考和长期的实践过程，哪怕是学校和地方局部的改革实验。改革更没有进入深水区，没有触及官本位的教育行政体制，更没有经历改革失败的考验。行政化造成的划一的学校管理体制也就造就了没有创新活力的学校。现在有越来越多的行政官员担任了大学或者各级学校的校长，担任了教育行政主管部门的领导。一方面，这种政策实际上加快了我国教育行政化的速度；另一方面，也向人们提出了一个更深层的问题，大学校长到底是一个什么专业性质岗位，是学术性质的岗位、行政管理性质的岗位还是教育的岗位?抑或是一种复合性质的岗位?是否可以外行领导内行?面对上述问题，我们需要太多的学习和思考，需要更多的改革与实践。

    毫无疑问，大学应该成为社会的良知。但是由于社会的变迁，尤其是市场经济的冲击和影响，人们还是担心学校在各种利益腐蚀和复杂关系影响下的自律问题，担心在去行政化的进程中大学的独立性和专业性受到关注和尊重的时候，当大学的校长、教授们在学校发展、管理、领导的权力、地位和作用受到尊重的时候，又由谁来监督大学的良知和自律?

    总之，三十年改革开放告诉我们一条基本的结论：改革是唯一出路，开放是唯一的选择。英国历史学家汤因比(Arnold Toynbee)曾经强调说，一切人类的进步、文明的发生都是在积极应对变化和挑战中诞生的。[8]去行政化、克服官僚主义化的教育改革是相当困难的。克拉克说，这将是重大的、突变的改革。[9]对美国近二十年有相当影响力的教育部部长助理拉维奇，在1997年跟约瑟夫·P.维特利特合著的《新世纪，新学校》中，曾经强烈地表达了她对传统教育体制的不满，并极力支持特许学校的发展。她说：“将特许学校和签约管理学校引人公共教育，一定会推动学生和学校学业水平的提高。”不过经过了十几年的改革，拉维奇却来了个180度的转变，就在今年的三月，她却说特许学校已经成为传统公立学校的潜在威胁，它们已经偏离作为教育改革孵化器的初衷。虽然这是一个发生在基础教育体制改革中的例子，但道理是相通的。由此看来，教育体制的改革是一个艰难的可能会有反复的过程。这个例子也告诉我们，在一切重大的改革面前，我们必须保持独立的审慎的思考，不可以轻易跟随或照搬他国的经验。

    辜鸿铭老爷子当年在学校讲课时一直拖着长长的辫子，一些学生就嘲笑辜鸿铭：“都什么时代了，你还留着辫子?”辜鸿铭老爷子这个“怪才”反唇相讥道：是啊，我头上的辫子大家都看到了，可是，有的人的辫子却在心里，别人看不见啊!现在，当人们一致讨伐“行政化”的时候，多少有点像阿Q的“革命”。可是，“去行政化”背后隐藏的问题和困难我们还难以发现，当它的改革触及诸多利益群体之后将会发生什么，我们更不得而知。

必须指出，去行政化不是不需要行政管理，不是要否定管理在现代大学制度建设中的地位和作用。只是因为，大学被行政化以后，伤害了大学的学校自治和学术自由的精神，违背了大学的教育教学规律。行政化有点像套在大学脚上的桎梏，一旦大学获得解放，就将重新焕发出良知和活力。我们相信，到那时，大学将从每一个课堂上、每一个实验室里、每一个宿舍中，在每一个师生俯读仰思之余暇，在校园文化天地之上下，生出一流的希望。

参考文献：

[1][加]约翰·范德格拉夫．学术权力[M]．王承绪译．杭州：浙江教育出版社，2001：177．

[2][3][5][9][美]伯顿·克拉克．高等教育新论仁[M]．王承绪译．杭州：浙江教育出版社，2001：118，82，45，100．

[4][美]厄内斯特·波伊尔．基础学校仁[M]．王晓平等译．北京：人民教育出版社，1998：22．

[6][英]阿什比．科技发达时代的大学教育[M]．滕大春，滕大生译．北京：人民教育出版社，1983：150-151．

[7][美]詹姆斯·杜德斯达．21世纪的大学[M]．刘彤主译，王定华校．北京：北京大学出版社，2005：57．

[8][美]汤因比.历史研究仁[M]．曹末风等译．上海：上海人民出版社，1997：84．

责任编辑：莫永生