进一步加强财政性资金和社会公共资金监管

[ 2009-05-06 ]
上海市惩防体系建设办公室
为进一步加强财政性资金和社会公共资金监管，上海市纪委监察局会同有关部门,重点选取与政府履行公共职能及人民群众切身利益密切相关、社会关注程度高的资金监管工作进行深入调研，针对其中存在的一些问题，提出合理对策及建议。
资金监管现状评估
总体上看，通过多年努力，本次调研涉及的财政性资金和社会公共资金在不同程度上都已形成了较为系统的法律法规体系，建立了相应的内部管理制度。相互制约、协同管理的多层次、全方位约束监管机制已逐步形成，资金监管的规范化、法制化、科学化和现代化水平有了显著提高，为上海经济社会又好又快发展提供了有效的物质基础和体制保障。
基本形成了较为系统的管理制度。制度比较健全，基本覆盖了资金的收入取得、支出安排、资金拨付、内部核算、账户管理和操作流程等各个方面，使资金管理的各项工作都能够有章可循。
基本形成了较为规范的内控制度和管理模式。建立了市、区（县）、基层单位三级资金管理人员队伍，形成了联动的监管网络。通过加强对资金管理人员的指导、培训，以及借助网上监管和不定期的实地抽查，形成了比较有效的指导和监督机制。
初步建立了适应现有管理需求的管理信息平台。以信息化为抓手，将资金收支的流程和账户管理，纳入统一的信息平台，对资金账户进行实时监管，规范了资金使用的行为，实现了信息化、透明化和规范化，提升了管理水平。
存在的主要问题
管理制度存在薄弱环节，相关制度建设亟待完善
一是部分资金管理制度的框架体系建设亟待加强。上海市财政性资金及相关社会公共资金在收缴、使用、分配、拨付、管理、监督等各环节的管理制度已初步建立，但部分管理制度间的相互交叉、矛盾和冲突的情况还时有发生，尚未形成一套科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的制度框架体系。
二是对部分资金管理的关键环节控制亟待规范。由于各类资金的管理要求和使用范围等要素的不同，上海市各类资金管理制度存在较大差异，对于资金管理关键环节的控制水平也参差不齐。部分资金管理制度侧重于对业务流程环节的控制，但对于资金流转过程中的关键环节，如银行账户、收支票据、资金缴拨管理等方面的控制，还有待进一步规范和细化。
管理机制较为滞后，管理水平亟待提高
一是宏观上资金管理主体和平衡机制的缺乏。随着市场化机制下部门合作交流的日益频繁和紧密，单一的业务主管部门无法承担相应的协调和管理职责，缺乏固定的协调平衡机制，难以从宏观层面对资金管理进行综合平衡和统筹协调，资金管理具有一定的片面性和滞后性。
二是中观上社会公共资金的决策、管理和监督职责在业务主管部门未实现有效分离。部分业务主管部门既是政策制定部门，又是资金保值增值运作部门，同时还承担了监管职能，不利于资金的风险防范。
三是微观上动态监管、实时监管有待进一步加强。传统的静态监管大多依靠人力参与资金信息的收集汇总和分析比对，受到人力和技术手段的限制，是一种只能反映某个统计时点上资金即时情况的监管方式，不能客观反映资金流动的完整运行轨迹和实时状态，其监管效力存在一定的有限性和滞后性，管理者无法及时发现资金的异常流动，延误了风险控制的最佳时机，削弱了监管力度。
监督体系尚不完善，各层次监督协同机制亟待完善
一是内部监督的制约机制需要进一步完善。目前，上海市各类资金管理运行的内部监督主要侧重于事后监督，管理职责有效分离的水平有待进一步提高。同时，资金预算执行管理有待进一步加强。相关资金预算编报和调整还存在一定的随意性，无法充分利用预算工具实现对资金收缴、支付方面的政策合规性约束。
二是需要进一步发挥社会监督的作用。在现行制度框架下，公众对于社会公共资金管理存在着知晓程度不高，监督渠道和问题反馈机制缺乏的情况，无法充分发挥社会公众的监督作用。
三是政府有关部门的监督需要进一步制度化和定期化。如监督主体的职责、资金运行情况信息的传递、监督结果的报送和利用、监督的频率和周期需要进一步明确。
加强资金监管的设想和建议
进一步建立健全各类资金管理制度
一是要抓紧梳理现有生效的法律、法规、规章和其他规范性法律文件，对与上位法相冲突的做法要及时调整；对现有制度中不合理的内容要进行修正和完善，消除内涵外延界定不清和可操作性不强带来的执行困难。
二是要从规范财政性资金和社会公共资金管理流程入手，进一步细化和完善收入征收归集、收支票据、银行账户、预算管理等关键控制环节的制度建设，规范资金收支运行的全过程。
进一步加强和完善资金管理体制机制建设
一是以整合资源、形成合力、强化监管为目标，建立和完善宏观层面的社会公共资金监督协调机构。各类重点社会公共资金应分别组建和完善由人大、政协、政府相关部门、资金管理单位代表，行业专家和社会公众代表等组成的资金监督协调机构（相关法律法规对此类机构组成另有规定的，按规定执行），履行综合监管职能，负责整合相关部门力量、审查资金收支预算等重大决策，以增强资金管理政策制定的科学性、民主性和统筹性，实现资金运行安全和效率目标的统一。
二是在相关资金管理部门内部进一步落实决策、执行和监督相分离的协调制约机制。各资金管理部门应按照“三重一大”工作要求建立重大事项集体讨论制度，进一步完善岗位责任制和重要事项的决策审批程序；进一步明确相关职能部门和经办机构的职责分工，从机构编制、经费安排等方面保障其职能发挥；进一步加强内部稽核审计机构建设，充分发挥内部监督机构的作用。
进一步增强资金管理运行的公开透明度
一是加大政务公开力度，各资金管理部门应按照以公开为原则、以不公开为例外的要求，进一步明确涉及资金管理运行情况的信息公开内容、渠道和方式，充分保障社会公众，特别是相关利益主体的知情权和参与权。
二是完善和整合现有的资金管理信息平台，促进资金管理运行的公开透明和实时监控。各资金管理部门应以客观、完整、动态、及时地反映资金流动的运行轨迹和实时状态为目标，进一步完善已有管理信息系统，并为相关部门，特别是监察、财政、审计等监管部门留出信息端口，以推进各部门之间的资源共享，实现由传统的静态监管向动态监管转变。在此基础上，应逐步探索建立全市统一的资金管理信息平台，整合资源、强化监管。
三是进一步健全完善各类资金预算管理机制。加强财政性资金和相关社会公共资金的预算管理，要在科学论证的基础上完善预算定额体系，细化预算编制，规范预算执行和调整，严格决算审核，加快推进预决算内容的公开，以利于更好地规范资金运行、接受各方监督。
进一步健全多方位、全过程的监督机制
一是完善由内部监督、社会监督和国家有关部门监督构成的立体化监督体系。要加强内部稽核审计机构对资金运行过程的监督，监察、财政、审计等政府部门要突破部门限制，从对单一资金管理部门的监督延伸到对资金征收归集、分配使用和管理运行的全程监督，从事后监督延伸到事前、事中监督。通过加强资金管理政策的宣传力度，提高公众主动参与监督的积极性，创造条件，完善公众监督的渠道和方式。同时，引入社会中介机构的专业监督，并使之制度化、定期化。
二是充分发挥商业银行的作用，实现对社会公共资金的动态、全程监控。建议各类社会公共资金管理部门及相关经办机构新设银行账户时，应由相应的资金监督协调机构参照招标方式审慎选择商业银行，通过与商业银行依法签署资金存管协议明确各自的权利和义务，并建立异常拨款支付报告制度和资金运行风险提示报告制度，以实现对资金运行过程的动态、全程监控。
进一步建立健全对资金管理人员的监督制约机制
一是健全责任追究制度。要将财政性资金和各类社会公共资金的管理情况纳入部门领导考核的范围，将资金管理运行的结果与部门领导的考核升迁挂钩。
二是完善责任追究制度，特别是对负有社会公共资金管理第一责任的领导干部，严格责任追究，纪检、监察、财政、审计等监督部门和司法部门要密切配合，完善联合办案和移送案件制度，加大对涉及社会公共资金管理违纪违法案件的党纪、政纪和刑事处罚力度，真正发挥责任追究制度的震慑作用和示范教育效果，以减少社会公共资金管理使用违纪违法问题的发生。
三是健全对财务人员的激励和约束机制。要加强对财务人员的职业道德教育，逐步实施财务人员统一委派制度；加强财务人员诚信建设，通过实施诚信记录、完善诚信档案，并与职业资格年检、职位聘用和年终奖惩相挂钩，促使财务人员恪守诚信、规范运作。
积极探索提高资金使用效益的方法
一是要探索建立健全资金使用管理的事前科学决策机制，通过吸收社会公众和相关专业机构参与决策过程，加强事前可行性研究等手段，强化事前的科学民主决策。
二是要逐步建立资金使用管理情况的绩效评价体系，选择部分资金或项目开展绩效考评试点，并在总结经验、完善办法的基础上，逐步扩大考评范围和领域，并将考评结果作为以后年度预算安排的参考依据。
（中国廉政网——中国纪检监察报）