中国政治改革几大亮点及局限

中国推动改革已经30年，先易而后难，先经济而政治。其中经济改革成绩斐然，政治改革却不那么乐观。不乐观不等于无所作为。为突破政治改革瓶颈，北京决策层在体制改革、制度变革、党内民主、科学决策、遏制腐败等方面不断“出手”，尽管外界认为仅触及皮毛。事实上，中国最近以来的政治改革颇多亮点，只是有一些限于理论层面，有一些还在探索之中。
党内民主化呈提速之势
其中一大亮点就是加速党内民主化进程。党内民主包括两方面的内容，一是领导干部选举，二是党内开放言论。今年9月中旬召开的中共四中全会，其中心议题就是“党的建设”。具体内容则是“改革党内选举制度”，探索有中国特色的民主发展模式。而在这次会议之后，中共悄然在党内实行“公推直选”。目前，在县市一级试点已经展开，例如前不久四川省通过竞争选举出乡镇党委书记，南京选举了部分街道办事处党委书记和副书记等，这在中共历史上尚属首次。所谓公推直选，乃通过自荐、举荐与推荐的方式产生候选人，再由党外群众投信任票和党内普通党员投选举票。此举虽然与西方民主国家的民选官员不可同日而语，但毕竟打破了由上级任命干部的传统模式，在干部选拔上引进了竞争机制。
与此同时，党内言论开放也被中共提到议事日程。早在中共十六届四中全会《决定》即指出：“营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。”这一提法较比中共一直沿用的在党内“允许党员发表不同意见”的习惯用语及做法，显然有了很大不同，也昭示着中共与时俱进的价值取向。在这一波党内言论开放思潮中，出现了一些前所未有的气氛，言论开放尺度之宽，令外界讶异。其中较具代表性的文章有中共中央编译局副局长俞可平的《民主是个好东西》、中共中央党校党史教研部主任郭德宏的《毛泽东民主思想的误区》、北京大学法学院教授、博士生导师，著名法学家贺卫方的《希望共产党形成两派，希望军队国家化》、法律学者思宁的《开放党禁的步骤设想》等。
至于党内民主的另一个主要标志“党内有派”，还被中共视为禁区。毛泽东曾经指出：“党外无党，帝王思想；党内无派，千奇百怪”，实际上肯定了党内派别的存在具有客观性。倘若党内言论持续开放，出现不同的思想派别完全属于正常，于“党建”有百利而无一害。事实上，中共党内一直存在着“左派”和“新左派”这样不成形的思想派别，高层并没有明文予以禁止、取缔。
党内民主化最大的挑战其实是来自中共领导体制。就目前而言，中共领导体制的支柱有两个，一个是授权机制，一个是汇报机制。授权机制的弊端是权力来自于上层（亦即任命制），而权力不具有稳定性，群众认可度不高。由于权力不具有稳定性，汇报机制也会出现偏差，下级往往要揣摩“上意”，在汇报过程中难免出现信息过滤、截流和杂音，以致使得信息面目全非。
“大部制”上路阻力不小
近年来，中国政治改革的另一个着力点是体制改革，而在所有的体制改革举措中，“大部制”改革最受关注。所谓大部制（大部门体制），就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。此项动议始于中共十七大和十七届二中全会。　　大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如美国是当今世界唯一的超级大国，但联邦政府只有区区14个部，然而美国总统通过这么个“小”政府，不仅能有效地管理国家，而且能对世界上发生的各种事件迅速作出反应。中国虽然经过多次精简机构，但是成效不彰。个中原因很多，比如政出多门、人浮于事、政府管理事无巨细等等。“大部制”构想应该是在总结以往精简机构的经验、教训的基础上对体制改革的“深化”。
“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能，少机构”则是大部制的鲜明特征。这种改革的实验与中国其他改革措施出台过程一样，也是自下而上，由点到面。目前已探索出三种模式，如“单部门突破”的成都模式、“两集中、两到位”的镇江模式、“多牌同挂”的随州模式等等。例如成都，撤销农牧局、农机局，成立农业委员会等，以单部门突破来改革职能交叉分割体制。再如随州市，主要做法是把一些职能相近的机构合并，有的只挂牌不单设。比如，外事、侨务和旅游部门合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”。无论何种模式均体现一个效果，即极大促进了行政效率。
中国推出“大部制”改革方案还有一个考虑，即在某种程度上体现“三权分立”。只是这个“三权分立”不同于一般政治学概念的三权分立，前者指要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”；后者指立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。
颇具中国特色的“三权分立”自然有其积极意义，问题是，在中国任何重大变革的最终胜利，都需要环环相扣的政府部门的积极支持，假如方案的执行者本身也是被改革的对象，那么地方政府机构在政策执行过程中，就会使那个方案扭曲、变形，甚至流产。即便是高层决心很大，如果没有政治体制改革的推进，真正的“大部制”也很难确立。因为接下来会面临一系列难题，例如权力磨合、人员分流、机制磨合和运行监督等，任何一个环节崩解都会功亏一篑。
“协商民主”旧瓶装新酒
在中国，“政治协商”这个词汇可谓妇孺皆知，而“协商民主”则甚少有人知道。这两个词汇意思相近，来源却差之千里。前者来自已有60年之久的中国特有的政治协商会议，后者则来自西方。只是“协商民主”这个词汇近年来被一些中国学者拿来，作为“政治协商”的延伸，并且赋予特定的意涵。而这些意涵正好暗合了中国政治改革的新趋势，新潮流。
2006年2月通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，传达的一个重要信息就是首次明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一论断无异于宣布协商民主是同选举民主并列的一种重要的民主形式。同时也预示着中国的民主制度将走向“选举＋协商”，并且以此体现“公民有序的政治参与”的现代民主精神。
协商民主是20世纪后期在西方国家兴起的一种新的民主理论和实践形式，是对传统代议民主的某种超越，代表了西方民主的最新发展。越来越多的学者开始关注这一概念，并对协商民主的价值、挑战和前景纷纷发表见解。一般认为，协商民主有利于促进合法决策、培养公民精神、矫正自由民主的不足，以及制约行政权的膨胀等。而中国恰好拥有“协商民主”挥洒的巨大空间。纵观中国30年来的政治改革，无不是为了解决中共权力运行中出现的问题，而协商民主在实践中却具有成本低、风险小等特点，善加利用，也许会收到事半功倍之效。然而在实际运作中并不顺畅，政协的“政治花瓶”地位似无根本改变。其中最重要的原因有两个：一是政协处在权力边缘，其功能“议政”多于“参政”，政协委员也不是民意代表，基本上不具备群众基础；二是协商民主长期处在法律的体制之外，既缺乏实施细则，也很难看到具体操作程序，因此存在很大的不确定性，以及极大的随意性，难以真正做到充分的协商和充分的民主。许多时候，协商民主的落实，还取决于党政一把手的主观意愿和民主意识的强弱。
作者是中国旅美媒体工作者