这种不完整或者过渡性质的财税体制随着运转，在中央和地方间造成了许多伤感情的事情。

　　上述财税专家给本刊记者讲了一个故事，“2006年，在西北调研时，省市财政干部向我提出分税制改革时提出的税收返还额公式1:0.3有问题。这个公式意思是1994年增长了多少，如果增长率是1%，地方拿到0.3%。按照他们的理解，从增加部分应该拿到30%，而实际上拿不到。而且感觉拿到的越来越少，说这个数学公式当中隐含着某种秘密找不出来，意思是让我算算。”

　　经过一星期的思考，最后他发现了公式的秘密。事实上，每年增量部分都会重新计算，连第一年都保证不了30%，并且逐年递减，到第一百年的时候，增加量里面地方所能取得的增量为零，即税收返还成为一个固定额。现在，分税制已实行到第十五年了，税收返还率已经降到10%左右。“在这个问题上，全国的地方财政系统当时全部被蒙在里面了。而对地方政府而言，这件事不但伤感情、挫伤积极性，而且降低了对上级政府的信任感。”他遗憾地说。

　　类似的事情，《瞭望》新闻周刊在调研中遇到不少。在接受本刊记者采访中，一位东部地区省份的县财政局负责人大倒苦水，“经过十五六年的时间，国家和地方的财力分配上，国家将地方管得太多，挖得太苦。”他介绍说，分税制虽然是1993年定的，但其间陆陆续续进行了多次微调。政策调整频繁，每一次调整，对于地方来说基本上就是财力的丧失，而相对应的却是许多事权的下达。

　　“微调是可以的，但是这期间的微调有时让下面感到措手不及，或者说没有做好充分准备，甚至怎么制定完全不征求下面的意见，出台的政策基本上是一边倒。”他激动地说，“按道理说，国家从大局考虑，但地方也有地方的难处，国家要发展，根基在地方。基层如果财力很困难，已经没办法运转了，也会导致政权不稳定，老百姓的基本权利得不到保障。”

　　“比如义务教育，学杂费全免，还有寄宿费到2010年前也要全部免费，而转移支付几乎没有，所有费用都由地方来承担。以前可能要拿出一个亿，现在另外要拿出一个亿，一下子就要支出两个亿。”他为本刊记者算账说，“两个亿对我们地方财政来讲，至少我要收四个亿的税收才能弥补这两个亿的缺口。四个亿的税收是什么概念？需要再找20家一年税收一千万的大企业。而我们本地，一年税收上千万的企业很难找到，大部分是一个店或一个摊位的商业利润的定额纳税，不可能一年增加很多。再赶上金融危机影响，税收减收，更困难。”

　　而且，除了教育，各领域包括科技、农业、卫生、社会保障、公检法等都有增长的要求，不可能保某一个领域而置其他领域于不顾。现在，最让他头疼的是今年出台的教师绩效工资政策，“实际就是涨工资，还得地方消化，预计我们要增加支出1.5亿。现在只能压缩行政运转经费，来弥补教师的绩效工资。教师待遇大幅度提高了，是不是就等于教育质量好转呢？事实上，深层次的问题一个都没有解决。”

　　据国研中心调查，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只负担2%。他直言，“国家出台的许多政策，应当说是与地方的财力脱节。”

　　东北某农业大县主管财政的一位副县长则为《瞭望》新闻周刊讲述了农业税减免后县乡财政的雪上加霜，“分税制后，至少县乡两级政府主要依靠农业税来养活，而农村税费改革就是要取消农业税费。2004年还说5年内逐步取消，2006年就全部取消。地方准备不足，虽然中央为此增加了专项拨款，但也只是弥补由此带来的财政缺口，杯水车薪，仍然不能根本上解决县乡财政的实际困境。”

　　在他看来，如果不能从保证地方政府稳定财源的基础上触动地方财政体制，基层政权为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费，“也就是说，仍然走不出‘黄宗羲定律’的历史怪圈。”

　　“现在，从上而下出台的‘国家请客，地方埋单’的政策太多了。”基层多位干部向本刊记者反映，这样带来的后果，“一个是迫使地方政府想尽一切办法来加快发展，通过发展来增加收入，这虽然是好事，但发展盲目性问题往往就出现了；第二个问题是，要做事、想发展，就需要土地征用，需要搞基础设施建设，这些东西不弄起来，发展就没有平台，所以地方政府就大规模地举债。”

　　10月15日，国家发改委财金司司长徐林透露，截至目前，地方政府的负债已达5万亿元。

　　不该出现的信任危机

　　来自上面制定、实施的一些财税政策缺乏与地方的沟通，同样加剧了双方之间的隔阂和不信任。

　　“像所得税，原来是属于地方的，后来变成了国家60%，地方40%，这让地方很难承受。幸好一段时间以来，像东部地区发展得比较快，这样，一刀砍下去带来的震动减轻了。”一位沿海地区的县委书记告诉《瞭望》新闻周刊，如果发展没这么快，地方税收总量提高没这么快的话，地方就趴下了，“而且像营业税，国家也要分成。这样一种税制，国家多拿有它的用途，但失去法律规范的持续随意上收财力，我们感觉不好理解。”

　　他指出，出台有关的税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客，下面埋单”的情况时有发生，“比如，企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府；再就业政策，中央只给政策，不给钱，地方苦于财力吃紧而无法落实；公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。”

　　与此同时，采访中，多位基层干部向本刊记者反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少，“条条与块块之间的矛盾在县域内表现为‘一县两制’，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。”

　　对于“加大条条力度，强化部门管理，树立中央权威、落实中央意图”的解释，多位受访的基层干部不很认同，“中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解。但不理解的是，权力与责任不对称，有关部门将一些质量监督、国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。”

　　“现在，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段(比如财政手段、税收手段、人事手段)却越来越少，这样造成权力和责任的‘两极分化’。在压力型体制下，有些事情想得通照办，想不通也得照办。”在基层看来，近年来的一个明显趋势是，“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”

　　而对于近年来有关“上收权力”的动机，受访的基层干部倾向于认为，权力上收就是不相信县级。“不相信县里的干部，认为都是贪官污吏。”一位县级干部甚至激动地说，“可以不相信县级干部的某个人，但不能怀疑整个一层的县级政权。可以说，共产党的天下，都是靠县乡基层政权‘挡风遮雨’的。”

　　“现在群众有这样一个印象，‘中央很好、地方好狠’，‘中央爱群众，基层干部是念‘歪’经的。”上述那位县委书记反映，基层干部感觉十分委屈和郁闷，认为许多压力和任务还不是来自上面，“你政策就是这么定的，政策必然要把我推向前台，扮演‘黑脸’角色，干群矛盾突出也是有原因的。”

　　一位乡镇干部私下称，“前几年为什么发生乡镇干部像土匪一样抢老百姓电视机的事？其实也是不得已，如果乡官听任他们不交公粮、不节育，示了弱，就等于给农民一个榜样，明年大家都会不交款，我们的工作就完不成。完不成国家任务，我们就要受到惩罚，仕途也会受影响，我们的体制就是对上负责对下不负责的体制啊。”

　　他认为，造成上下缺乏基本互信的一个重要原因就是，上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府，却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权，“中央的许多好政策地方执行不到位，那不到位的原因是什么啊？是因为这个财政体制和事权不匹配，地方政府很难做到位。”

　　“长此以往，基层就不稳定，基层政府在百姓中的形象每况愈下。表面看是稳定问题，实际上财政体制的问题。”在他看来，“现在地方政府做百姓的工作，是说好话，不是光指挥，是地方政府求老百姓。”由此带来的问题，同时也大大影响上下的信任。

　　浙江的探索

　　调研中，本刊记者了解到，无论是基层领导干部还是学者，绝大多数都认为，“1994年的基本制度成果应该坚持和完善，分税制的方向不能动摇。”不过在他们看来，改变地方财政的困境，还没到财权和事权匹配的高度，首先要解决的是如何使各级政府的财力和事权相匹配。

　　为此，近年来，在中央的支持下，各省都进行了相关的改革探索，比如强县扩权、合乡并镇、乡财县管、省直管县等。其中，最有声有色的是浙江省的“省管县”实践。《瞭望》新闻周刊在浙江采访期间，畅听了一位商业强县负责人的实践故事。

　　他认为，浙江经济是“活”在县域经济上，为什么是这样呢？其根本就是因为“省管县”财政体制。比如，县自己创造的财富，省里拿了一部分，市里没有，和它没关系。如果加上市这个层面，那就刮走了，地方的财力越来越小，积极性也大为挫伤了。

　　“所以，浙江省比较成功，各个县都很发达，很大程度就是靠这个财政体制。”他举例说，中西部许多地方来考察，讲他们主要依靠国家转移支付，而转移支付是从省里到市里，再到县里，层层截留，特别是市的截留。结果到县里很少，乡镇就更少了，“浙江的市不一样，要花钱自己赚，无处截留，必须拼命发展。”

　　据其介绍，该县财政已经和市完全脱钩，事权方面，只有人事权、重大规划权、重要资源调配权没有放下来，其他地级市的权力都下放下来了，“地方上管理权、决策权、监督权都大了。原先许多事要先报到市里，再报到省里，现在我们可以直接报到省里。原来一些无权管的事情，现在有权了。”

　　财权和事权的相对匹配，使得该县各项改革都能顺利展开。其中最突出的就是，可以在县一级层面集中财权，真正实现公共预算，推进行政改革。

　　从2001年开始，该县编制财政综合预算，核心概念就是全县所有政府部门，按规定收税、收费的所有收入都进财政这一个“笼子”，全县政府部门只有这一个收入账户。各个部门只有支出账户，没有收入账户，收入全进财政，支出预算排出来。真正做到“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”。

　　“各部门预算甚至细化到几台电脑，几场会，每场会的参加人数，每个人的支出标准，甚至包括小礼品的支出。”该负责人介绍说，而且支出也不会经过部门，财政直接向商店结账，无论是公安局还是工商局，一年收到的钱是多还是少，和奖金不挂钩，和单位利益、个人利益脱钩。奖金由市委市政府通过考核来决定，由财政来发，“所以，我们的财政预算不但敢于向公众公开，更敢于接受公众监督。”

　　而且，如此一来，不但“小金库”、“乱收费”全没了，政府机构改革也可以顺利平稳地完成。比如，该县要成立一个综合执法局，把将近20个部门的执法权整理集中起来。按理说，这个权是谁都不愿放，但现在大家都放，改革很容易。为什么呢？因为它不交出来，也没什么好处。辛辛苦苦收来的钱，也没法用。利益割断了，改革就容易了。好的财政制度在起根本性的作用。

　　“什么是公共财政？这就是公共财政。”他认为，依照国家规定收取的收入，是公众的钱，不是哪个部门的钱，“我们国家提出公共财政已经十年有余，有进步，但很慢。公共财政是从收入开始的，所有的税费收入统统交给财政部，各部门没有支配权，这一点至今都没做到。”

　　在他眼中，我国财政部门弱，发改委管的财权某种程度上比财政部门大，各个司局大都自己制定政策自己收自己用，“《预算法》只管预算内收入的税，管不了比税还要大的预算外收入的费，何谈公共财政，更何谈财权事权匹配？”

　　对此，当本刊记者反问浙江经验能否复制时，他自信地说，“我觉得好复制。有人觉得不可复制的难点在于，钱全部集中起来后，保障要全部保起来，有没有这个财力？现在省长也好，市长也好，主要怕这个。实际上，当初我们的财政收入才12亿，现在是70亿了。如果有顾虑，可以先从财政上‘省管县’做起。”

　　“其中阻力当然很大，但对于一个县和市来说，党政一把手统一了，就没问题了；对整个国家而言，就得看党中央国务院的决心。而且方向肯定是这样的，今后总是要这样做的。”在他看来，实际上，“美国一百年前做的财政制度改革，就是我们现在做的。不能说美国一百年前做的事情，我们现在还做不了。”

　　重振地方财政

　　“历史经验表明，政治危机往往以财政危机为先导，又尤其从地方政府开始。在财政危机下，地方政府采取更加露骨的手段攫取政府收入，从而加剧社会矛盾和冲突，逐渐失去统治的合法性。”上述政府治理研究专家感触颇多地告诉本刊记者，一定程度上，财政危机很可能成为社会政治危机的导火索。

　　这种由基层财政所引发的国家治乱变化，被称为“黄宗羲定律”。他以为，在当今社会主义市场经济建设过程中，能否成功建立公共财政制度，是能否摆脱“黄宗羲定律”的关键，“而建立公共财政，必须继续深化财政改革。”

　　其实，财政改革能够有效地将政治体制改革和经济体制改革结合起来，解决二者之间的脱节问题。两者之间应该配套进行，而两者配套的交汇点就是财政。他分析说，其一，财政改革不至于引起激烈的社会震荡，能够在规范的政府运行过程中得以实现；其二，有利于解决横向和纵向的政府间关系，使之规范化、制度化，根本上解决地方财政的困局。

　　采访中，就如何重振地方财政，尽管各级财政官员以及专家争议众多，但综合基层实践和中国国情，改革的几个基本方向已经有所共识：

　　首先，合理确定政府间事权划分。这主要包括两大内容：其一，义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的政府责任，现实国情下，只能是中央和地方的共同责任，但一定要明确各自承担的比重；其二，财政层级体制的扁平化改革应该加快推进，比如“省管县”、“合乡并镇”，使得地方政府的事权和财权关系在省与县之间进行划分。

　　其次，建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府可靠的财力。必须为地方政府尤其是县乡政府划分能确保基层稳定发展的税收，应该考虑将适合地方政府征收的资源税、财产税和环境税留给地方或大部分分成。至于中央加强“两个比重”，应更多考虑中央层面实现税费统一的公共预算完整性改革，而不是在税收上继续挤压地方。

　　其三，加大转移支付的力度，提高一般性转移支付的比重。转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平，而非财力均等化。因此，需要加大的是一般性转移支付，而不是支出效率差、透明度低的专项转移支付。随着一般性转移支付占比提高，减少对地方政府配套资金要求，可以避免县乡政府负债或者做假账。

　　其四，地方财政支出的规范化和制度化。这是地方财政逐步走向公共财政的关键前提。《瞭望》新闻周刊调研中发现，这方面浙江经验值得借鉴：“收入一个笼子”，实行预算内、外收入统管；“预算一个盘子”，全面实行综合财政预算管理；“支出一个口子”，严格政府性支出管理。

　　不少专家认为，现阶段，这几个方面的改革比较现实，“如果积极推进，完全可以积小胜为大胜以取得财税改革阶段性成果，有助于切实解决当前最令人担忧的地方财政困难的危险局面。”□