地方财政之殇：走在“钢丝”上的地方财政--时政--人民网

地方财政之殇：走在“钢丝”上的地方财政
2009年11月16日10:34  来源：《瞭望新闻周刊》
中央财政的富饶和地方财政尤其是县乡财政的贫瘠，正在将社会稳定和经济发展绷紧到难以承受的地步
文/《瞭望》新闻周刊记者王健君
“财政收入压力太大，只能保刚性(支出)这块，干活的钱没有。”11月初的东北已经天寒地冻，某农业大县一普通乡镇的政府办公室里，暖气只是个摆设，靠着南边窗户赏赐的阳光，才有些许温暖，雷镇长为自己囊中羞涩拿不出取暖费而感到抱歉。
他告诉《瞭望》新闻周刊，“上边总说这个投钱，那个投钱，但政策性投入到我们这层，实际看到的非常少，就是投下来，大部分也配套不起。饭店菜再好，咱没钱进不去，吃不起啊。”他举例说，去年申请了一个340万元的公共设施项目，投入160万，需要配套180万。而该镇去年全部财政收入也只有250万元。
最近让他着急“上火”的是“村村通”，“这个项目32万元，上面给了24万，县里拨了2万，自筹要6万，没地儿找去啊。”甚至“乡镇干部涨工资也得配套，配套不起就开不起”。他介绍说，镇内人员加离退休一共38人，每月该镇工资支出9.7万元，除了县里拨3.7万元，还差6万元需要自筹。即便如此，该镇干部实际工资与正常仍然相差1000多元。至于村干部的工资，“我们13个村有10个村工资拿不到，有的甚至三年都没领到工资了。”
他承认，近几年，中央加大了对落后地区和农业地区的转移支付力度，对缓解基层财政困难帮助非常大，但也只能保持基层政权最基本的运转，“分税制改革后，尤其是农业税费减免后，农村建设、社会经济发展是有多少钱办多少事，至于基层党组织活动、文化建设等基本上什么也没有了，各村村民的现状是一盘散沙，除了领补贴款，基本和基层组织没什么关系了。”
此时，处在年终考核的关键时期，江浙某省一工业大县的黄镇长同样烦恼。他拿着厚达158页的该县年度考核文件汇编告诉《瞭望》新闻周刊，尽管自己所在镇年财政收入是雷镇长所在镇的8倍多，但面对的财政压力绝不亚于后者，“2008年经济发展困难，我镇财政收入2075.3万元，同比增长-10.7%；但上解1332.2万元，同比增长45%。”也就是说，不论经济形势好坏，上解收入旱涝保收，还要有较高增长。
“与此同时，每年上级政府给我们的考核压力，不但不会减少，还在不断加大。”黄镇长介绍说，农村工业化、农业产业化、新农村建设、社会事业发展、安全生产五大领域分解为上百个指标，任何一个指标完不成，都有可能一年白干了，“今年形势仍然不济，估计地税收入比去年将减少800万元，但要干的事哪一件都不能少(采访中，据知情人透露，卖地已经成为当地弥补财政亏空的主要来源了)。”
他感慨地说，“基层财政就像走钢丝，越走越险。”
事实上，《瞭望》新闻周刊调研中发现的一组数据，一定程度解读了地方财政运行艰难的原因。据财政部网站公布，今年1～9月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本级支出占财政总支出的21%，地方支出占79%。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。
这种财权上的集权与事权上的高度分权局面，集中暴露了一个当下中国政府治理的大痼疾——政府间财力和事权严重失调，正在将地方财政变成了一根只能越绷越紧的“钢丝绳”。
在“对上负责”的体制因素驱动下，财权层层上收，事权层层下放，财政压力直接下压到县乡基层……在财政收入大幅增长的近十年，正如基层干部自我调侃的那样，竟然伴生了一个尴尬局面——“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光。”
而这样的社会后果尤其令人担忧。据有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万件，2005年上升为8.7万件，2006年超过9万起，并一直保持上升势头……尤其是今年发生的恶性群体性事件显示，一些地方基层政权对社会稳定的控制力正遭到大幅削弱。一位不愿透露身份的政府治理研究专家向本刊记者直接指出，“俗话说‘没财无政’，当前群体性事件频发，与地方财政的困顿有着非常直接的关系。”
采访中，新加坡国立大学东亚研究所副教授郑永年严厉指出，无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态，“这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能，如提供安全和服务等公共产品……古人云，‘郡县治，天下安’，如果县政处于无政府状态，那么整个政权就会发生危险。”
功过1994分税制
“在财政改革中，对整个国家影响最大的莫过于分税制改革。”在接受《瞭望》新闻周刊采访中，辽宁省财政科研所所长王振宇介绍说，1994年的这次改革，目的在于解决三个领域的问题：抑制中央政府财政收入下降的趋势；消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度；调整中央和地方财政之间的收入分配关系。
对此项改革，中国社科院中国马克思主义研究院二部副主任辛向阳给予了高度评价，这位专注于中国地方关系研究的学者告诉《瞭望》新闻周刊，无论是从新中国60年的角度看，还是从改革开放30年的阶段看，1994年的分税制都是中国在地方关系上的实质性重大变革。
尤其是中央财力超过50%，使得国家宏观调控、大规模基础建设、应对亚洲金融危机、1998年抗洪、汶川大地震乃至现在应对世界经济危机，都有了底气。“可以说分税制改革对我国整体发展起了重大作用。”在辛向阳看来，“这是处理当时中央与地方关系非常关键的一招，更是事关中国命运的关键一招。”
但1994年的分税制带有一个明显特点：仍然保留了许多包干体制的痕迹，如部分收入分成、按基数法核定收支基数等。王振宇指出，“它只是一种过渡体制，仅仅是建立了一个分税制的基本框架。”
这种过渡性质带来一个始料未及的现象。采访中，财政部财政科研所所长贾康告诉本刊记者，1994年以后基层地方政府出现了明显的财政困难，“虽然过去这种困难就有，但是在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。”他举了个例子，在千年之交的前后，“全国两千多个县级单位里，最高峰时，一千多个县欠发工资。这是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映，即维持政府体系的基本运行都出现了问题。”
“突出表现就是，中央财政集中的财力过多，地方财力不足，特别是基层财政困难；中央财政财权过大，而地方财权偏小，特别是基层财政基本上无财权，财力大小完全听凭上级摆布。”其中的原因，在他看来，既不是经济基本面的问题，也不是地方财政所得的萎缩，更不全是地方财政管理的问题，“对于这种1994年分税制实行之后出现的地方政府低端的县乡财政困难，必须看作是一种体制没有理顺带来的突出矛盾的表现。”
“1994年分税制的缺陷之一,是没有解决好省级以下财政体制问题。”王振宇认为这种体制不顺，关键是这次改革不彻底，中国的财政体制实际上是“双轨制”：中央和省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的财政体制。
也就是说，分税制除了实现了中央和省之间的收入划分外，其他政府层级基本没变。地方四级政府之间的财政关系不是依法划分，而是依行政权力来调整。而且，近年来，上级政府学会了以法律和法规作为自己的工具来捆绑、规制下级政府，借此扩大上级政府的权力。特别表现在财政支出责任上，形成一种层层下压的体制。从省级政府逐级向下传导，使得县乡政府承担了过多的财政责任，逼迫基层政府不得不“刮地皮”。
贾康感慨地说，“十几年过去了，事实证明，我们省以下的财政体制，即使在发达地区，也没有进入实质性的分税制状态。那么它演变成了什么呢？演变成了各种形式的、五花八门的、复杂易变的、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制。”
其实，1994年分税制本身也变得“面目全非”。分税制体制包含中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。现在中央税占16%，地方税占22%，共享税占了62%。如果将事实上共享的营业税算进来，分税制基本就变为共享税制了。一位财税专家向《瞭望》新闻周刊不客气地指出，“那相当于分税制失败了，分税制是把税分开，如果全是共享的话，和以前统筹统支或谈判分成的时候没有差别了。”