对外援助，中国怎么提“附加条件”？

发表于 2009-07-14 08:53:17

  对外援助，中国怎么提“附加条件”？

丁学良：在很多外国政府和工商界看来，今天的中国太有钱了！他们向中国伸手要援助时，中国如何不当“冤大头”？  
（《南方周末》大参考专栏高级编辑 戴志勇整理）

    中国官方出版物最早提“负责任的大国”，据我看到的资料，是在1999年。以前，政府对这个概念不大接受。改革开放后20多年内，中国大部分时候在参与国际事务、担负责任时，比较低调。国际上认为，中国越来越成为全球体系一个重要的参与者与得益者，假如继续少负责任、多得好处，那就成了搭便车者。起初，中国的人均收入和经济实力太低，国际舆论尚能谅解。1990年代中期以来，对此就越来越不能接受了，因为中国越来越让别国觉得非常有钱。
    负责任的大国是个很宽泛灵活的概念，不仅指现在全球经济要中国起“火车头”之一的作用，在战争与和平等传统的国际安全方面，在气候变化、跨国流行病、跨境犯罪、国际洗钱、非法移民、恐怖主义等非传统的国际安全方面，更要求中国起一个重要作用。
     中国究竟在哪些方面应该负起责任、负多大，这是个持续的国际互动过程。有时想负责任，能力未必达到，有时不想负责，却又不得不承受负担。要在国际上获取长期利益，就不能被国内愤青和民粹主义误导，而须站在比较的和历史的高度，选择即便不是最佳、至少也是中上水平的方法。
     最近两个案例，给我们有启发的经验指标。一个已经在做，就是中国军舰索马里护航，赢得国际上普遍肯定。从1949到1990年代初期，中国多数时候是不赞成国际水域护航的，因为那时是西方列强在做，他们有全球市场，其军事力量，包括海军、航空兵也是区域性和全球性的。现在中国与其他老牌的资本主义国家一样，也参加了全球经济的大循环，也有海外利益。那么，中国就要像他们一样，充分利用国际法，以较小的成本保护国家长远利益。以后恐怕还要逐步在重要国际航道的周边租用别国的港口设施，乃至于在突发危机关头派地面部队赴海外，保护本国的重大利益点。其他的大国都是这么做过来的，你当然也得准备就绪。
     第二个案例，是今年年初起，香港和国际媒体调查报道，津巴布韦总统穆加贝在香港买了豪宅。2008年下半年，一位持南非护照的谢姓男华人，通过Cross Global公司，以4000多万港币，在香港买了一栋4700平方英尺的别墅。这只是穆加贝一系列挥霍公款事件中的一例。他在香港就读大学的女儿不能拿奖学金，每年至少十几万港币的费用从哪里来？多半也是公款。香港很多报刊报道，其第一夫人也是国际上出了名的购物狂。2003年在巴黎旅行，一天就花了十几万美元，在新加坡机场免税店购物小推车用了15个，2006年到越南，买小雕塑像花了8万多美元，一个手袋，12000美元。
     在1980年代，穆加贝是非洲最被看好的政治家之一，但现在他管理的国家，是全世界200多个国家中最穷的之一，近几年的失业率高达80%，除了军人和政府雇员，民间几乎没什么象样的工作。而且通货膨胀率居然达231万倍，几乎每个大人都是亿万富翁，因为最大面额的钞票是1000亿，只能买大半个面包，整个货币体系失去意义。全国人口有1500万，700万人要国际粮食援助。由于卫生、营养差，很多人死于霍乱。简言之，这是一个失败国家，政府管理混乱不堪。
     问题在于，过去多年来，津巴布韦最重要的外援就来自于中国。同时，中国也是它最重要的投资国之一，它有很多资源。该国的《先锋报》报道，2008年津巴布韦向中国要求20亿美元的贷款，以挽救崩溃的经济。这么多年来，中国给了津巴布韦许多经济和军事捐助，有多少被他们的贪官捞进口袋，搞不清楚。
    以前，中国 经常批评西方国家给第三世界国家提供援助时，提了很多附加条件，说自己对它们的援助是无条件的。假如援助对象有一个负责的政府，你不加条件是很好的，能获得对方政府和人民的感谢赞赏。但如果对方政府或主要领导者胡来，援助时你还不附加条件，后果就会非常负面。最直接的损失是宝贵的援助，没有被他们用在经济与社会发展项目上，而是被贪污或浪费了。更要命的是，这种援助，基本上不能给中国的长远发展带来好处。本来，该国重要的资源能被中国购买，该国市场能成为中国产品的销售地。如果对方国家动荡不安，原料、市场就都靠不住。我在国外还经常听到埋怨，说他们政府那么腐败，中国怎么还提供给他们那么多钱。缅甸、中亚、非洲好几个国家的大学生组织与NGO，都有这样的抱怨。
     显然，不是所有的附件条件都是有道理的，但也有一些非常必要。以前西方国家在给援助时，也没有附加条件，尤其冷战时期，只要你站在他的同一战线，不管政府在本国如何胡来，都给援助。但后来发现，这些政权极不稳定，经常破产或被推翻。大量投资没回报，他们也还不起债。于是西方国家吸取教训，要求对方提供每一笔大额贷款的用途细节，原来答应的效果怎么样，哪些方面完全失败，要有透明度。
     近年来，中国与全球互动大增，现在向中国要钱的国家也越来越多，尤其是目前全球金融危机下第三世界的穷国。怎么发展出一套对中国长远利益有好处，对中国国际形象有提升的对外援助规则和程序？
     考察发达国家走过的弯路，可以使我们以较快的步伐，在较短的时间内做到这一点。参照这些更有效的规则，能使中国越来越多的海外利益长期得以维护，同时，避免掉进援外的陷进——不少国际舆论说中国是腿陷得较深的一个。
     比如，以前南非大力援助津巴布韦，南非民主化后，也不愿把很多钱砸到那里去。种族主义统治结束后，黑人政治家上台，南非近几届总统都是以前反对种族主义的战士。纯粹从种族角度讲，应该更会大量援助穆加贝。但他们发现不行，于是增加了很多条件。前几年，津巴布韦向南非要10亿美元贷款，南非说要有条件，并只借给他们一小部分，转身津巴布韦又找中国借20亿美元，中国有所警惕，没给那么多，后来给的援助，也是粮食。不过，中国还没有公开的制度化的规则与程序，来裁定究竟如何给外国提供援助。
     西方工业化以前，中国是全世界最富有的大国之一。对那些来朝进贡的藩属国，皇帝为了显示自己的面子给他们很多财物。小国得到的甜头太大，每年就要求多派几次朝贡，后来皇帝就支撑不下去了。工业化以后，中国多方位（还不是全方位）的国际交往是这20多年的事，这么短的时间，虽然有很多方面已经做得不错，但需要改进的也还很多。在国际舞台上如何长袖善舞，要留心看看老牌工业化国家怎么做，研究别人如何运用国际上大部分玩家认同的游戏规则，来保护本国的长远利益。只有在包括经济贸易、军事利益、国际安全、国家信用等有形与无形资产众多的方面，都得到长远保障，一个负责任的大国才能用比较小的投入，获得长远的多种利益。否则，很容易出于好心而给穆加贝这类人背黑锅。