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参与型民主与治理的原则

　　为了让参与型民主更加坚实，并使其成为治理变革的杠杆，必须避免追求时髦，而要将参与型民主融入治理的总体思考。

　　概述：

　　现在，大家都在谈论参与型民主。然而参与型民主究竟是一个时髦的玩意儿，还是一个能够重新赋予我们的民主以活力，变革我们从十八、十九世纪继承来的政治和行政体制及其运作的途径？本文包括以下两个部分，第三部分“参与型民主的工具”将另行成文。

　　一、参与型民主是民主的更新还是时髦的把戏

　　二、参与型民主的重要性与治理理论

　　1、公共机构和治理的合法性与根基

　　2、民主与公民性

　　3、公共机构的合理性和效率及其运作方式

　　4、合作与伙伴关系

　　5、治理层级的连接

　　全文：

　　一、参与型民主是民主的更新还是时髦的把戏

　　参与型民主真是一路顺风。所有的人都把它挂在嘴上，几乎没有政党对它不感兴趣，至少也是假装感兴趣。然而参与型民主究竟是什么？它在何种程度上涉及可以深化民主改革以及公共机构和公民关系的新观念？参与型民主可以在哪个层级上实行，针对什么问题？这方面的声音并不多闻。

　　为了弄清楚这些问题，有必要先来考察两个作为反衬的观念。看清楚什么是“假的”参与型民主，我们就能找到真的参与型民主的道路。这两个反衬的观念，一个我称之为“参与的命令”，另一个我称之为“地方参与型民主的技术奇迹”。

　　参与的命令在某些穷国发生的事情中很典型。它在民主的庄严旗帜下使民众参与公共服务的创设和管理。但是仔细分析一下就会发现这一参与是保留给最贫穷的社会阶层的。中产阶级专致于他们的工作和娱乐，不屑于参加没完没了的会议，讨论水的管理，清洁卫生，或者道路养护的问题。他们全部的希求，像我们每个人一样，就是以缴税作为享受有效公共服务的交换条件。参与的命令的特征是民众无法真正参与重要的技术和组织抉择，那是专家和公共权力的特权；民众只是被要求出力完成背着他们制定的计划。

　　第二个反衬的观念是地方参与型民主及其形式。首先，将参与型民主与地方民主相提并论本身就令人生疑，特别是二者的结合通常与领土整治的重大抉择无关，而是被用于解决象街区改造或学校管理这样的次要问题。这意味着参与型民主从一开始就是民主的一幅讽刺画：由于无法参与重大抉择，只好抱着公民的幻想满足于参与一些次要的选择。在这种情况下，参与型民主与其说能够解决民主的根本危机，不如说转移对这种危机的注意力。我曾经说那是瞎忙乎民主：让人们忙碌于次要问题的把戏。当人们声称实行参与型民主方法的时候，实际上很可能使民主更加偏离方向……

　　第三个偏离的危险是民粹主义。我是参与型民主的热情拥护者，将它变成一种对地方民选议员的不信任提案与我们在世界上的许多国家（拉美，欧洲，非洲，亚洲）看到的民粹主义危险一样，都是对参与型民主的歪曲。如果是这样，对参与型民主的辩论不仅于事无补，反而使情况更糟。

　　面对以上偏离的危险，我认为有必要回顾一下“参与型民主”这个词所包含的两个定义：民主的定义和参与的定义。

　　首先是民主的定义。这是每一个晋升到公民行列的人参与城邦（国家）、共同体的管理和决定共同命运的可能性。古希腊城邦的公民资格为这种可能性提供了最好的例证。这种可能性至今困扰着我们，它意味着要明确什么是共同体（例如古代的城邦），什么是公民身份。那时候，这个身份只属于一小部分人（妇女，外国人，奴隶都被排斥在外），它意味着一种权利和义务的平衡。参与城邦事务的管理不是可以自由选择的，而是必须的义务。公民花在这方面的时间非常多（这倒不是难事，因为妇女、外国侨民和奴隶承担了其他劳动），参与的权利同时伴随着义务，特别是防卫的义务：一个公民首先是一个不惜用生命捍卫城邦安全的人。

　　如果把这个模式移植到现代世界，立即会产生两个后果。首先，决定命运的层次和社会改造的动力发生了本质性的变化。在一个全球化的社会，在一个人口众多的世界，在资源有限、生态系统脆弱的地球上，全球都是我们的家园和内部空间。在这个意义上，只有每个人都能参与世界事务的管理才有真正的民主可言。至少，公民性只能是从地方到全球多层次的。地方层次的参与型民主只有在它是一种学习实践，并成为参与其他层次的民主的中介的情况下才有意义。所有与此相反的地方民主都是死胡同。此外，参与型民主意味着权利和责任的平衡：在一个公民资格只被定义为一系列权利的福利国家，没有参与型民主可言。总而言之，民主是我们每个人都能参与主宰共同命运的条件。

　　让我们再来看看参与的定义。参与的定义不能局限于参与公共决策，而是在更广泛的意义上参与公共财富的生产。然而，公共财富并不受公共权力的垄断。在法规演变的思考方面，根据弗朗索瓦•奥斯特（François OST）和围绕“法规，责任，治理和可持续发展”专题而成立的国际法学家网络的论证，法规产生本身也远远不是公共权力，尤其不是国家的专利。我们正走向一个多方参与者的治理，走向一个公共财富的多元化生产。因此，真正的参与首先是不同类型的参与者对公共财富生产贡献力量的可能性。

　　二、参与型民主的重要性与治理理论

　　为了梳理有关参与型民主的思想，走出代议制民主与参与型民主的无谓的对立，公民作用与国家和公权力角色的对立，就必须将有关各方置于治理的总体理论之中。我将治理定义为人类社会保证其持久、团结、发展以及与环境平衡的能力。

　　通过这个广义的定义，治理得以摆脱时髦的幻觉和语义上的争论：有的人将治理看作打破公共行为常规的手段，另一些人将其视为自由主义的特洛伊木马，可以达到摧毁国家和公共行为的目的。按照我的定义，治理是一个永恒的问题，人类最早的文献就是证明，但是每个文化都有待于按照每个历史时期社会所面临的挑战的幅度、层级和复杂性，创造符合其技术水平的新的治理形式。

　　因为治理是一个永恒的问题，所以每个社会的治理形式虽因形势而异，但是它们都面对同样性质的挑战。我基于四十年的职业生涯，并通过国际范围的比较，论证治理建立在五大基本原则之上：合法性及其根基；公民资格和民主，即每个人以多种形式参与共同命运的方式；探索最适合应对挑战的机构和运作形式，我称之为机构设计；公共财富生产中的合作伙伴关系；统一性和多样性之间，治理层级之间的关系。我认为这五个原则看似简单，但可作为参与型民主的分析工具。

　　1、公共机构和治理的合法性与根基

　　无论多么专制，多么不民主的政权，倘若在民众的眼里不具有某种合法性是不可能持久的。意识形态的功能之一就是建立这种合法性，正如保尔•里科（Paul Ricoeur）所言，“使人靠得住”。在我看来，合法性的五个标准可以归纳为：回应社会的某种需要；建立在得到一致认同的价值和原则的基础上；公平合理；政权掌握在负责任、值得信赖并且有效率的人手里；尊重最少束缚的原则。

　　目前民主危机的特征是在执政者的合法性和权力行使的合法性之间出现了一个裂痕。这个现象在所有的民主国家都能看到，我们在国际调查中发现，政治领袖的形象严重受损。认为政治领袖卓有能力，优先追求共同财富，时刻在公共财富和个人自由之间寻找平衡的人越来越少。

　　这种合法性的丧失在某种程度上是我们政治思维的死角：既然民主是允许人民选择其领导人和代表以颁布管理社会之法令的制度，人民怎么会失去对他们的信任呢？解释这其中的多种原因不属于本文的范畴，而且我们也不缺少这方面的分析。

　　总而言之，在国家层次实行的传统的代议制民主，在层级、理解问题的方式、组织与社会的对话以及机构的划分等方面，都不符合当代社会的现实和面临的挑战。当今社会的所有问题，借用盎格鲁—撒克逊人的一句话来说，都是“glocaux”，也就是说，既是世界层次的（global），也是地方层次的（local）。国家的政治和行政体系总会介入“两者之间”。至于社会与公权力的对话，自十八世纪以来议会议员所扮演的重要角色与那个时代文盲率较高，信息交流手段落后且昂贵相对应，这与当今世界的现实大相径庭。

　　参与型民主的第一个功能就是尝试修补民主大厦，重新构建合法性。让•若雷斯（Jean Jaurès）基金会的一项研究显示，在欧洲各国，无论宪法赋予议会什么样的角色，议会都有一种倾向：给政府首脑与社会之间建立的极具个人色彩的对话让位。当然，我们从中可以看到民粹主义的危险，而且事实上也是如此。然而这一危险并不能因此而掩盖另一个事实，对此视而不见无异于用砸碎温度计的办法使病人退烧：有不少人声称政治领袖关心的是为公民的日常生活分忧解难，而另一些人则驳斥说政界和媒体封闭在玻璃的风暴中热衷于内斗，为此忙得不亦乐乎！

　　无论如何应当创造新的自发的，或者有组织的对话形式。尤其荒谬的是认为无人问津的公民只对他们眼前的小事感兴趣。父母和祖父母就比政治和行政领导人更关心长远的目标，因为这个长远的目标关系到他们的家庭和后代的前途。所以应该创造多种形式的对话。瑞士实行的那种由民众发起的公投远远不是万能药，但不失为许多可取的办法之一。关于农村前途的欧洲公民大会的例子——我在第三部分还会谈到这个例子——在两个方面对合法性问题有重要意义。首先是因为公民加入思考可以使问题得到重新表述，而行政和政治的运作通常是按照原有的利益和现行的政策把最大份儿分给有严密组织的受益者。在这方面，欧洲农业共同政策的情况特别有意思。它告诉我们，所有的公共政策都像是一个自动实现的预言：它产生出一些新的利益体系和有组织的社会团体，由于后者是现行政策的受益者，所以最热心维护现状。

　　据我所知，2001年举行的世界公民大会是在国际层次上展示新的参与方式的一次成功聚会，遵照合法性的第一个标准“回应社会的需要”，在制定政治纲领之前预先讨论我们必须接受的挑战。按人口比例来自世界二十个地区的四百个公民于2001年12月聚集在里尔，他们分属各个社会行业，从军人到农民，从研究者到平民区的领导。他们的代表性只是社会学意义上的。他们用十天的时间，按照严格的工作程序，讨论人类在二十一世纪所面临的挑战以及必须采取的应变措施，这就是拉丁文的“agenda”一词的含义：必须完成的任务。值得注意的是十天以后，通过整理讨论的成果，我们总结出未来几十年需要完成的三大任务：治理的革命；共同的伦理；能够创造一个合理社会的生产、交换和消费方式。这样一种活动需要一套我们称之为观念图表的工具，以便逐渐找到那些有交集的因素。

　　回到关于农村前途的欧洲公民论坛，我们可以看到将该论坛的结论付诸辩论——这些结论的唯一合法性就是产生这些结论并保证其公正的过程本身——可以对比和联合三种合法性：以国家和欧洲议会为代表的代议制民主的合法性；以欧洲经济社会委员会（CESE）为代表的有组织的公民社会的合法性；社会学意义上的公民运动的合法性。我要强调的是这三种合法性可以相互加强，而不是将对方视为竞争对手。

　　2、民主与公民性

　　治理的第二个原则是公民资格和所有公民对定义和管理公共财富的参与权。今天，对未来社会起决定作用的大部分发展变化，特别是在科学技术领域和经济领域，几乎完全脱离了公民的掌控，原因是这些发展变化或者是世界性的，而民主主要是在国家的层次上发生作用（如果不是单独在国家的层次上发生作用的话），或者事关复杂的问题，社会的演变不是出于政治决策，而是受制于科学机构机械式的发展和企业的逻辑。

　　由此产生了一个我们在第一部分已经谈到的极大的危险性，即民主，尤其是在地方层级成为一种残留的，几乎是瞎忙乎的民主，小孩子们玩耍的场所，与此同时，大人物们正在华盛顿，布鲁塞尔，或大的科学机构和大企业的领导部门做着正经事儿。

　　此外，在法国这样的国家，自法国大革命以来，科学和国家就凌驾于社会之上，是合理性和普遍利益的代表，远离无法预料的人民的非理性激情，大部分专业人士真诚地相信“民众无法了解复杂的问题”。正因为如此，我们看到民众评估鉴定技术选择的过程艰难曲折，公民论坛对转基因的影响微乎其微。

　　民主从根本上说是一种乐观的选择。它的基础甚至可称之为一种有教育意义的乐观主义。正因为公民在选择能力方面感觉受到尊重和承认，他们的意见被听取，所以他们才被一种道德力所牵引螺旋形上升，从而作出越来越深思熟虑和负责任的选择。这就是当年希腊民主通过抽签选择领导人管理城邦的全部逻辑思维。在大选前夕，公民评审委员会的形式忽然在法国掀起轩然大波好像是汹涌的地下水浮出地面。同样是这种有教育意义的乐观主义在法国地方分权的时候占了上风。我的许多在国家行政机关的同事将地方分权视为将权力莫名其妙地转让给那些不负责任的地方势力。然而，尽管地方分权犯有严重的错误，既没有组织良好的领土管理层级，也没有在这些层级之间建立连接和共同的工作方法，但它并未导致上述那个灾难。实际上，只有担任有职权的职务才能成为负责任的人，而不是相反。

　　公民论坛的成功经验是，一些普通公民自愿加入集体对话和思考的过程，有能力提出和思考有意义的问题，利用专家们的不同意见，在掌握情况的基础上最终形成自己的见解。这个知情的见解与一个简单的民意调查完全不同，与那种认为街头访问可以听到人民真正的声音，其价值高于民选代表意见的观点更是大相径庭。

　　只有经常性地处理最复杂的问题，使全体民众和具有政治和社会行业合法性的团体辩论公民论坛的结论，才能使社会习惯于掌握自己的命运。正象欧洲公民论坛的例子所显示的那样，多层次的论坛很有前途。在农村未来的框架内，我们设立了一个双层机制：首先是地区论坛，之后是欧洲论坛。这是一个前所未有的模式，但可以肯定这个模式大有希望，因为我们已经说过，所有的问题都同时涉及几个层次。

　　3、公共机构的合理性和效率以及运作方式

　　在典型的政治模式中，选择是政治的关键时刻，就象在大部分竞选辩论中，候选人在竞选纲领的基础上争取选民的支持。由此还产生了“决策者”这个伪社会学的概念。这个字的意思很清楚：决策者就是在两种竞争的解决方案之间有权力和责任做决定的人。然而，这个模式对处于复杂情况下的政治家来说是无效的，因为在此情况下最重要的是发展公共权力不同作用领域之间的关系。在不同解决方案之间选择的民主被一种进程民主所替代，这个进程的信誉的效率就是组织寻找一个能够最大限度地考虑背景因素和参与者利益的过程。在技术措施方面，进程民主更接近观念图表制作方法或其他建立集体智慧的方法，而不是在不同解决方案之间做选择的方法。实际上，困难的是找到一个真正令人满意的解决办法，而不是发明好几个办法，并从中做出取舍。

　　这是参与型民主大有希望的另一个领域，但目前它仍然局限于委员会工作模式，也就是说，召开一连串的委员会和小组委员会会议，参加者一般来说都属于有组织的利益团体或意见渠道畅通无阻的人。在布鲁塞尔大量涌现的压力集团不应当被轻视，这是建设一个真正的欧洲共同体的方法之一，但压力集团的发展包含着一个真正的富豪寡头政治的危险：只能听到有组织的和强势的利益集团的声音。

　　在参与型民主的进程中出现了公民言论的另一个合法性标准，即妥切性标准。重要的不是象斯大林说的，在发号施令的将领身后有百万雄师作后盾，而是统帅表达的意义。企业，特别是大企业，经常面临迫在眉睫的改革，致使它们投资研发制定集体战略的过程。出于意识形态的原因，政界和公共领域不会面临同样的威胁，所以在文化和方法方面严重滞后，不过这是可以很快赶上来的。在这方面必须重视公共政策的制定和评估的周期。讨论进程式民主就是构想公民参与这个周期的每一个阶段的方法。我曾经就法国重新维修社会住房以及欧洲与非洲、加勒比和太平洋国家合作的评估问题论证过公共政策集体评估的好处。

　　公共政策的公民评估尤其不应该被视为对公共权力的某种怀疑，就象我们在选举阶段看到的那样，公共权力受到公民投票的制裁。这种评估实际上涉及一种带有评估和矫正环节的集体控制论的观念。

　　4、合作与伙伴关系

　　在上述情况下，即建立治理的合法性和公民把握复杂问题并寻找答案的过程中，最后的决定权属于政府。但是公共财富并非公共行为的专利。在提供公共服务的领域，不同性质的参与者在水、交通、卫生，甚至教育领域合作的传统由来已久。将公共服务私有化的叫嚣，与其说符合一种政治思想，不如说是呼应行会主义者的战略。正如玛若丽•儒昂（Marjorie Jouan）指出的那样，无论在什么政体下，欧洲从未发生过将一个真正受民众欢迎的公共服务私有化的事情。欧洲正在朝“普遍利益服务”（SIG）的方向发展，建立公共部门和私人部门合作方式的共同基础，这种服务的生产无论就其性质还是服务对象而言都不是简单的、有偿的供求关系的结果。

　　然而今天，合作与伙伴关系的重要性远远超出了普遍利益服务的情形。我举三个例子：

　　第一个例子是经济行为：事实上，在一个越来越成为知识经济的时代，只有公共部门和私人部门的合作，不同性质的参与者者之间的合作才能创造高效率生产的条件。人们有理由关注地方生产体系，例如二十年前建立的意大利工业区，那些以研究所、培训中心、城市公共服务和企业协会之间的合作作为共同特征的竞争机制受到推崇。同样，一旦关注可持续发展的问题，人们只能加倍重视本土的自然环境保护，加倍重视不同物质流通的管理艺术，正像历史上丹麦卡兰堡（Kalenborg）工业共生体的例子所显示的那样，这一管理的艺术意味着企业之间，以及企业与地方公权力之间的新的合作形式。

　　第二个例子是法规的制定。当一个社会制定自己法规的时候，它就组成了一个共同体。而这些法规实际上不再是一个国家，或者国际社会独有的财产。如果注意观察生产体系的变化，我们发现大型企业最担心的是它们的信誉遇到的威胁，而不是与某一个国家打官司。同样，没有任何规范的标准能够保证产品的质量，因为产品的质量来自生产过程本身，而不是出厂的质量检查。这就是为什么近二十年来，各种商品标签，有机农业，公平贸易，森林的可持续性开发等等盛行一时，还有对企业的社会和环保责任的评估机构等都是有组织的公民社会的产物，而不是国家的产物。同样，在企业内部，对保证质量起决定性作用的国际标准化组织（ISO）发布的工业标准最初并非出自国家，而是出自企业协会1。我们正在迈向一个混合体系，标准和基准的制定成为有组织的公民社会的重要活动领域。

　　第三个例子是共建住房。自1991年发表的加拉加斯宣言以来——该宣言公布了居民与公共权力改善贫民区的合作原则——出现了许多这方面的思考。最成功的范例是2000年5月在纳米比亚温得和克（Windhoek）召开的非洲居民论坛通过的非洲合作宪章。几乎所有的人都承认，通常的政府行为方式不适合贫民区的情况。由于没有吸收民众参与公共计划的制定和实施，以命令民众参加公共计划的方式无法在公共权力和居民之间建立合作关系。在公共权力和民众团体之间必须建立契约式的标准、规则和原则。

　　5、治理层级的连接

　　好的民主建立在每个角色的权限清楚明确的基础上，可笑的是职能部门的模式使这一观念变成治理的每个层次都有专门的权限范围。遗憾的是所有问题都既是全球性的，也是地方性的（glocaux），任何一个问题都不能在一个治理层级上得到解决，因此未来民主的核心原则应该由治理不同层级的合作和连接构成。但这正是传统政治思想的盲点。近些年来，我提出了治理不同层级之间合作的基本规则，并将其表述为“主动辅助性原则”。比政治体制更灵活机动，更少意识形态和官僚体制框框的公民社会运动更适合于发展网络组织，衔接不同的层级。人们可以利用这些新的能力赋予民主以新的活力。例如，公民评审委员会就适合对治理层级之间的合作状况作出评估，而不去指责地方行政单位的行为。

　　作者介绍：皮埃尔•卡蓝默（Pierre Calame）, 夏尔•雷奥波•梅耶人类进步基金会（FPH）执行主席，国际治理问题专家。

　　1 国际标准化组织(International Organization for Standardization)，简称ISO，是一个全球性的非政府组织，也是国际标准化领域中最重要的组织。1946年，来自25 个国家的代表在伦敦召开会议，决定成立一个新的国际组织，以促进国际间的合作和工业标准的统一。于是，ISO于1947年2月23日正式成立， 总部设在瑞士的日内瓦。目前ISO包括157个国家的代表机构。