在“金主”与民主之间-中国选举与治理网

　　斩不断、理还乱的利益链条

　　回顾马英九在竞选时所提的八项“廉政革新”政策，其中并不主张仿效香港或新加坡设立拥有调查权、起诉权的反贪机构，反而因司法制度不同、担忧与其他机构叠床架屋等理由，认为“必须审慎而行”。马当时主张先在“行政院”下成立“中央廉政委员会”，推动“干净政府运动”，“以二年为期，视其成效，再决定进一步改革的方向”。

　　让国民党领导核心最终决定成立廉政署的，是今年7月中一起堪称“腐败连环案”、震惊台湾社会的法官贪渎事件。原来，政商关系复杂、曾任苗栗县长、“立委”的国民党政治人物何智辉涉及新竹科学园区铜锣基地开发弊案，在一、二审先后被判19年与15年重刑。何于是以重金行贿法官，竟获判无罪。此案中三名法官、一名检察官涉嫌集体受贿，其中一人还涉嫌收受另一名被控贪污的张姓法官之贿款，居中牵线，让张某一度获判无罪。这一连串案件暴露了“腐败”并未远离台湾政商圈，而过去台湾民间所控诉的司法界“有钱判生、无钱判死”的现象竟依然存在。

　　法官集体贪渎案件的爆发，让马政府承受了极大的压力，于是，马英九在7月20日出面举行记者会，宣布要成立“法务部廉政署”，让肃贪工作专责、专职化。此时，马政府官员不再强调肃贪机构会“叠床架屋”，反而说“肃贪不怕网络绵密”，不同的肃贪机构“共同分进合击，等于交叉火网，其效果更好”。

　　在“法务部”目前的规划中，未来新设立的廉政署负责“国家廉政政策规划”及执行防贪、肃贪、反贪等四项工作。为了肃贪，廉政人员在进行贪渎调查时，将赋予司法警察权。同时，廉政署将建立“驻署检察官机制”，由各地检察署派驻检察官于廉政署，直接指挥廉政官及司法警察侦办贪渎案件。此外，模仿香港的类似制度，廉政署下设置由专家学者及社会公正人士组成之“廉政审查会”，提供谘询意见并进行事后的监督审查，防堵权力的滥用。

　　其实，台湾有权肃贪的机构甚多，除了司法体系外，“法务部”调查局的前身是当年恶名昭彰的“中统”，其两大职责之一：“侦办重大犯罪”就包含“贪污、渎职、贿选”等。而“法务部”政风司负责在公务体系内检肃贪渎、澄清吏治，“法务部”辖下全台湾的各级政风机构有1092个，政风人员2500多名。事实上，廉政署就是由政风司改组并强化职权而来。此外，孙中山“五权宪法”理念中的“监察院”，则是最高监察机关，透过行使弹劾、纠举等权力来惩处贪渎违法的公务员。新成立一个廉政署，究竟是在讨好民意，还是真发挥作用，显然有待时间检验。

　　腐败，是为了私人利益而滥用公权与公共资源，要杜绝腐败，不能只诉诸道德吁求和严刑峻法，而是得探究财富与权力结合的各种样态，从结构着手，斩断利益连结的链条。但是，对一般百姓来说，成立一个有权力的机构，通过几部法律来对付贪污，是一种习惯性的思维方式，对政党和政客来说，也是简明有力而能引起共鸣的办法。所以，“成立肃贪机构”和“制定阳光法案”一直是台湾民间反腐败声浪的两大要求。

　　台湾反腐的历史演变

　　国民党政府来台之后，“贪污腐败”始终是台湾政治难根除的病灶。一方面，在“党禁”、“报禁”和限制人民集会结社的戒严体制下，权力缺乏制衡，政治运作全不透明，加上外来的国民党为了巩固在本土社会的统治基础，将公共工程、基层金融、大众运输等经济利益特许给各县市的地方派系，以换取地方豪绅的支持，使得腐败不断蔓延。

　　到了1960年代，问题已相当严重。在当时聊备一格的“民意机构”里，体制内开明派—“监察委员”陶百川大声疾呼：“救官之邪，祇须严惩贪污，不用小人”，而“救政之坏，祇须起用真才，广开言路”。青年党籍“监委”叶时修更曾放言“我们应下一总攻令，向贪污及特权进军”，主张要“消灭特权阶级，割除社会不平”，“才能万众一心”。1963年，“立法院”修正《贪污治罪条例》，规定贪污案不得假释，但对吓阻贪污也未产生明显效果，1966年一年内就发生盗卖黄豆案等五大贪污案，震惊全台。

　　从上世纪60到70年代，亲国民党的媒体评论不断把“反共产”和“反贪污”并举，要求当局将之作为“义不容辞、责无旁贷的双重战斗任务”，只不过这些道德呼吁产生不了多大的作用。1974年，香港成立廉政公署，台湾舆论对此有所留意，陆续有学者(如余英时)和政治人物开始主张成立反贪污专门机构，并成为选举时的政见。

　　1980年代是台湾政经发展的转折期。首先，权力和资本的结合形态逐渐变化，过去掌控各关键产业上游的国民党，对私人资本有很大的制约操控力量，但随着市场经济发展，私人资本、地方派系逐渐壮大，权力与资本间的“主仆关系”慢慢有所调整。其次，面对本土化、民主化的压力，在以大陆选出民意代表为主体的“万年国会”中，增设了越来越多台湾本地选出的“增额委员”。于是，财团和地方派系推出的政治人物大举从地方进入“立法院”等机构，并且开始横向连结，希望改变政府某些财经政策，给私人资本更大的活动空间，“利益团体”和“游说公司”等新兴事物也开始出现。这其中，总是无法避免贿赂和利益输送，1985年就爆发了“动摇国本”的十信弊案，事涉大企业国泰集团、党政高层和多位“立委”。

　　从80年代末到90年代初的台湾政治转型期，一方面，民众民主意识高涨，关心政治事务，各党无不铆足全力向选民示好，争取选票;二方面，选举需要耗费大量的人力、物力和金钱，为了胜选，政党和政治人物往往需要依靠财团派系的资助，甚至让黑社会势力介入政治;三方面，财团企业主或是由其重要成员参选，或是支持代理人，占据了大批各级民意机构的席次，而平民百姓、弱势群体则被排斥在“民意殿堂”之外。

　　到了90年代中期，“经济自由化”、“公营事业私有化”大行其道，过去由政府独占的经济领域如金融、石油、电信、电力、大众运输等，逐步特许给特定的大财团经营，许多公营事业也透过释股、标售等方式让渡给大型企业，大量政府职能开始“委外经营”，整个过程中黑幕重重、积弊丛生。“金权政治”成了台湾政治的毒瘤，官商之间的利益勾结、权钱交易盛行。事实上，扁家众多弊案中的“二次金融改革”一案，就是在以政府权力推动金融资本整并，同时加速公营银行私有化过程中出现的腐败疑云。

　　博弈中步履蹒跚的“阳光法案”

　　在金权政治和贪腐蔓延的过程中，台湾政治出现了极其有趣的现象：政党和政治人物不断打出反金权、反贪腐的口号，“成立肃贪机构”和“制定阳光法案”成了重要的竞选诉求，但实际上，财团派系主导的“立法院”并不愿意通过自缚手脚的法律，相关法案不是难产，就是在制定过程中被掏空，难以发挥实际作用。

　　所谓的“阳光法案”，就是希望透过法律制定，让官员、民意代表及其家属的财产摊在阳光下，使企业与政治的关系逐步透明化，官员民代的事业经营和利益团体的政策游说受到法律规范。如此，虽然无法根本改变大企业的政治影响力过于庞大的情况，至少让腐败能够减少，让民众有管道得以监督。

　　首先通过的阳光法案是《公职人员财产申报法》。早在1970年，为了端正税务人员的政风，就规定税务员及其配偶和同居受抚养的亲属要办理财产申报，但“申报”不等于“公开”，相关申报资料都“密封存查”，“不得轻易启封窥看”。

　　1989年4月，国民党“立委”赵少康提出了《公职人员财产申报法》草案，官方也开始起草法案，但始终没能真正进行审议，除了“财产登记资料不完整”的技术性问题外，来自官员和“立委”的阻力更是不小。在法律尚未制定的情况下，部分“立委”与时任高雄市长的吴敦义、环保署长的赵少康率先公布财产。1992年，“立法院”全面改选前夕，官方草案终于出台，其中规定除非申报者自愿公开、司法与监察机关依法调阅，或申报者所属上级机关首长认为有必要时，才予以公布，被舆论讥为“抽屉法案”：平常锁在抽屉里，偶而才拿出来见光。

　　1992年底，“立法院”改选，全由台湾本地选举的委员组成，其中有大批具财团派系背景的“立委”，有人代表证券商，有人代表建筑商等等。在社会反金权呼声高涨的情况下，《公职人员财产申报法》终于在1993年获得通过，其中明确规定13种公职人员及其配偶和未成年子女要申报财产，相关资料要“供人查阅”(但申请查阅的条件甚为严苛)，而正副“总统”、“五院”院长、副院长、政务官、“立委”、“国大代表”、“监委”、“省市议员”、县市长的申报资料则“应定期刊登政府公报”，后来更规定要在网络公开。

　　《公职人员财产申报法》施行后，部分公职人员未被纳入规范，申报的财产项目不够多元，同时申报人仍有许多办法可以脱产，而逾期申报和不实申报的罚则过轻，主管机关缺乏足够能力可以对申报资料进行实质审核，都是法律在实施后所面临的问题。

　　其他几部阳光法案的立法过程更为漫长曲折，2008年施行的《游说法》从草案提出到立法，花了长达20年的时间，通过的法案更被认为问题百出，缺乏实效;2004年施行的《政治献金法》则耗费了近13年的立法过程，而《公职人员利益冲突回避法》在2000年公布施行前，也历经了6年多的酝酿期。

　　“阳光法案”在台湾已有了初步的架构，但民意高度支持的“成立专责肃贪机构”却始终只闻楼梯响，即使明年能正式成立，距离1991年91位“立委”联署提案成立“反贪污局”也有20年之久。

　　2000年4月19日，刚当选“总统”尚未就职的陈水扁前往调查局听取简报，当场提出成立廉政署的构想。讽刺的是，陈水扁八年任期结束，廉政署依旧没有成立，反倒是陈水扁一家弊案不断爆发，而现有肃贪机构调查局局长叶盛茂则因隐匿扁家洗钱的情报，锒铛入狱，而几部阳光法案也根本无法制约陈水扁。在野党和媒体的揭露，以及民间庞大的反贪腐运动，是扁家弊案被追究的关键。这提醒我们，在“机构”与“法律”之外，媒体与公众的监督更是反腐败所不可或缺的力量。

　　作者系台湾记者协会会长、《旺报》主笔