十问建设部长（2）中 建设部住房政策卖拐，忽悠公民基本权益

十问建设部长——对一个部长六年行政的公众问责（2） 中

       “政策急拐弯”，究竟“拐掉”了普通市民的哪些“权益”

        那么，这个号称“房改新的纲领性文件”，究竟如何使房地产政策“急转弯”的呢？“转变了方向”的“房改新政”，又给人民群众和开发商，分别带来了什么？它给以后的中国房地产市场和5亿多市民的住房问题，究竟又带来什么样的“深远影响”？让我们还是以事实说话。

        可能很多人都知道，中国城镇取消福利分房的实质性房改，起始于1998年。但他们可能同样也不很清楚，此次房改的“核心内容”究竟是什么。 实际上，当时房改的一个最重要的目标，就是“ 建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。被称为中国房改纲领性文件的“国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知”（一般简称23号文）中就明确规定：“对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收人家庭租赁由政府或单位提供 的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住 房。” 按照建设部当时的“很保守的算法”，“最低收入者家庭”和“高收入者家庭”分别占了城市居民家庭总数的10％上下，其余的70－80％的家庭都属于“中低收入者”，都有权享有靠购买经济适用房来解决住房问题的权利。也就是说，在房改方案规定中，经济适用房占了整个住房供应体系的70－80％。而在当时一般大城市房改办的测算中，可以买“经济适用房”的“中低收入家庭”，最低的也要占到居民人数的80％以上，高的要占到总人口的95％。

       这里有一个基本的常识。就是和开发商提供的商品住房相比，经济适用房对普通百姓来说，究竟有什么巨大“实惠”，以至于要把它视为一项“普通公民的权利”？一般人们都知道，经济适用房的价格要比商品住房要低，但为什么会低，造就低房价的政策原因何在并不很清楚。

        经济适用房的“优越性”，具体体现在它的三大属性上：

        首先，它的建设住房用地，由国家提供，购房人无需向政府缴纳“土地出让金”。这就意味着，宪法所规定的“城市的土地属于国家所有”（  即全民所有），在城市居民居住权利及住房用地上，有了具体的政策保障；公民不必为“所有权”归于全民自己的土地上买房或建房，去付既不合法、又不合理的什么“土地出让金”；

        第二，尽管住房供应由计划分配转变为市场供应，但政府对在占到新的城镇住房供应体系80％的经济适用房，实行“极为严格”的价格和利润的控制。相关的文件明确规定，经济适用房“利润控制在3％以下”。这和今天房地产的暴利，动辄50%，高的甚至达到百分之几百现状相比，可谓是“天壤之别”。在一个市场发育不健全、缺少法律规范与制衡、尤其是政治环境还不足以保障公众权利的社会中，“市场万能论”的结果，就是今天中国房地产市场，已经成为一个寡头垄断合谋操控房价、不法商人虚假信息误导消费、利益集团制造舆论改变房改方向的 “伪市场”。用“千疮百孔、 难以为继和病入膏肓”来形容它一点也不为过；

        第三，由于住房是市民“安居乐业”的基本保障，国家规定，严禁在经济适用房上乱收费。国务院为此还特别要求各级地方政府“要采取有效措施，取消各种不合理收费，特别是降低征地和拆迁 补偿费，切实降低经济适用住房建设成本，”。

        行政划拨土地、严控价格利润、取消政府乱收费，正是这三者构成了经济适用房的基本属性。其根本的目的就在于“使经济适用住房价格与中低收人家庭的承受能力 相适应，促进居民购买住房。”这也是动员和实施让数以亿计的城市居民，从过去的由单位和国家福利分房到走向市场买房的基本前提和条件。在当时来说，哪一个地方和哪一级政府不承诺这一点，哪一个地方推行城镇住房制度改革就会成为一句空话。

也正是因为这样，当时还是副总理的温家宝，就再三高调力挺经济适用房。早在1998年全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议上，温家宝就向与会者特别强调：“建立新的城镇住房供应体系，重点是大力发展经济适用住房。这既是这次房改的重要目的，也是房改是否成功的一个重要标志。”他语重心长的告诉与会者：“中低收入家庭是目前城镇家庭的主体，发展经济适用住房可以满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活达到小康的重要条件。”他要求各级地方政府“要努力提高住房投资中用于经济适用住房投资的比重，加快经济适用住房的开发和供应。” 2000年12月13日，温家宝在在听取建设部工作汇报后又一次强调：“住房建设，有两点需要明确，一是以经济适用住房为重点的住宅建设的方针、政策不要轻易改变；二是经济适用住房建设也要按照市场经济规律来办。”他告诫建设部的领导，“加快经济适用住房建设，对改善居民消费结构，扩大住房消费，平抑房价，防止出现新的房地产过热，有重要作用。” 在国家第十个（２００１年至２００５年）国民经济和社会发展的五年计划纲要中，提到“重点改善居民居住和出行条件”时，也特别强调“加大以经济适用住房为重点的住房建设力度”。

正是因为“九八房改”把经济适用房作为住房供应的主体和“房改的重要目的”，所以尽管取消了福利分房，但直到2003年“房改新政”出台之前，中国城镇居民的住房发展，一直是以平稳的态势，比较和谐的发展。住房问题在当时连“社会热点排行榜”的前十名也“挤”不上。

但就这么一个好的房改举措， “出师未捷”，在刚刚艰难的推行几年后，到了2003年就被“房改新的纲领性文件”——18号文件所取代了。

建设部起草的18号文一个最主要的核心，就是它一改政府“要向70－80％以上的家庭提供经济适用房”的承诺，竟然把“房改的重点和方向”，“调整”到要叫“多数家庭购买或承租普通商品住房”上来。普通人的经济适用房之梦，随着这份文件的发布和实施而破碎。在这份文件里，经济适用房不仅被定义为“具有保障性质的政策性商品住房”（而不是以前所述的普通人的“供房主体”），而且还被要求把供应对象确定在一个很小的范围内，所供住房面积也大大缩小。至此，中国的经济适用房，从大多数公民的居住权利，被消减成低收入者和穷人的“专利”。

汪光焘主政建设部起草18号文所代表的“房改新政”，它的“公害”就在于，普通市民从有权买“经济适用房”，到只能买“普通商品房”，意味着他们在买房解决或改善居住条件时，所承担的负担和付出的成本将有“火箭般”的“突飞猛进”。他们不仅要在买房时向政府支付买房用地所必须的“土地出让金”，而且更要为开发商的不受约束的暴利高价及政府部门的“横征暴敛”买单。由于房地产市场基本上是处在供不应求的卖方市场，加上市场的不成熟、不规范造成开发商可以通过市场串谋操控房价，使得商品房的价格和利润事实上处于失控状态。和“3％以内的经济适用房利润率”相比，商品房的利润率高达50％以上甚至更高已经司空见惯。再加上政府的各种收费和摊派，同样的房子，商品房的价格至少要比经济适用房的高出三分之一甚至更多（这里仅指“真正”的经济适用房，不包括打着其旗号的冒牌货或“变性产品”）。一套100万元的商品住房，如果“姓”经济适用房的话，至少可以少花30-40多万元。这就是巨大的“政策威力”。

就是这样的一个“损民肥商”的住房政策，竟然出现在高喊“三个代表”的大背景下。这又是“为什么呢”？这中间有着深刻的“历史背景”。

2000年前后，“唯增长”的非科学发展观甚嚣尘上，各地大中城市的政绩形象工程也是“你追我赶”，城市改造和基建投入也以远远超出财力的“空前规模”盲目发展。在这样的情况下就出现了一个问题，就是“雄心勃勃”的官员和政府，与“捉襟见肘”地方财力形成了一对突出的矛盾。怎么办？以买卖土地为核心的“经营城市”歪念应运而生。说到底，就是在城市的拆迁改造和房地产开发中，把公众原有的居住用地借拆迁之名低价收回，提价卖给开发商，再由开发商高价倒卖给土地名义上的“主人”——市民。这就是所谓的“土地财政”。它的最基本的特征，就是在“主人” “不知不觉”中，其土地权利被公仆“私下盗卖”。“主人”不得已只能到所谓的市场上，再高价“赎回”本该属于自己的土地。整个过程就和盗车牌的小偷如出一辙。

除了“官场的内需”外，18号文出台的另外一个最主要的因素，还是开发商作为一个特殊的利益集团，随着经济和政治势力的日益壮大  已越来越不满足仅仅握有房地产市场20%左右的“蛋糕”（23号文件规定，只有占城镇总人口的10-20%高收入家庭，才到开发商提供的房地产市场买房）。他们要成为整个房地产市场“真正的主宰”。

开发商懂得，只有在占据了房地产市场的八九成份额后，他们才能成为房地产市场的最大的“庄家”和“操盘手”。房地产市场的一切，也才能尽在他们的“掌控中”。相反，如果在住房政策上实行的还是向绝大多数市民供应经济适用房的政策，房地产开发商的暴利从理论上来说就无存在的基础。首先，开发商高价暴利商品房可以盘剥的，只能是占城市人口10-20%左右的“先富阶层”。在这样的情况下，高房价引发的社会矛盾，就只能是一场富人和富人之间的“战争”，而不是像现在这样成为开发商对全民的财富掠夺；其次，占城市人口80％以上的市民应该享有的，是政府提供的、利润水平不能超过3％左右的经济适用房。尽管这些经济适用房大多数也是由开发商来开发，但政府规定的利润“硬杠杠”，使得开发商作为一个群体的“特殊利益”几乎少到可以忽略不计。但为了在公民的住房供应上寻获“最大的租金”，开发商肯定是不甘于这样的“社会平均回报率”。他们要获取“特殊利益”，首先就必须“扳倒”原有的以经济适用房为供应主体住房政策，使政策的导向由“亲民”变为“重商”。这也就是为什么任志强“绞尽脑汁、想方设法”要“挤进”汪光焘部长主持起草的“房改新政”中去的原因所在。

当一个国家、特别是社会主义国家，事关百姓民生最大利益的住房政策的制定受到利益集团的影响、并由利益集团的代表人物“参与制定”后，这样的政策导致的结果就可想而知了。

开发商要花最大力气“打点”的，是政府主管房地产和住房政策方面的高官。而对那些有住房政策影响力的高官来说，是否在起草政策中帮开发商说话，就成为他们权力寻租的最大资本。果然，在后来的“房改新政”中，经济适用房的实际供应对象，减少到了只占人口10％左右的最低收入家庭。80％多的普通市民，成了只能听由开发商暴利宰割的“羔羊”。他们要买房居住或改善住房条件，除了找开发商买商品房外别无其他途径。因为在城市中，连土地使用权也被“有关方面规定”只能由开发商来垄断开发。这样的“政策设租”，不仅使官员的权力资本得到了“高回报”，而且还使开发商成为中国行业中最大的特殊利益集团，获取丰厚的“寻租果实”。

                                                            沈晓杰