2008中国中小城市科学发展评价指标体系研究报告

-2008中国中小城市科学发展评价指标体系研究报告
-中国中小城市科学发展评价体系研究课题组
 
2008年11月09日09:56  来源：人民网-节庆会展频道
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一．立题背景
“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，是建设中国特色社会主义必须坚持的重大战略思想。在全面建设小康社会的新时期，贯彻和落实科学发展观，对促进我国经济社会协调发展、实现社会主义现代化建设的宏伟目标具有重大意义。
现代城市不仅是产业中心，而且是人居中心、文化教育中心、知识和技术创新中心和环境治理的重心。未来几十年是我国完成工业化、加速城市化时期，每年将有1000万左右的农村人口转变为城市人口。随着城市人口占总人口比重的不断提高，城市将成为我国经济社会的主体，成为实践科学发展观，促进经济、社会、政治、文化的全面发展和人口资源、环境的协调发展，构建社会主义和谐社会的主要地域。
国内学者从不同角度和侧面对城市发展进行了评价，提出了各自的评价指标体系。例如城市现代化评价、城市综合实力评价、城市竞争力评价、生态城市评价、环境保护模范城市评价、宜居城市评价、文明城市评价等等。本研究在广泛借鉴已有成果的基础上，力图依据科学发展观的要求，对中小城市的发展水平和发展前景进行评价，以期对城市发展方向和确定战略举措有所导向。
二．评价对象和数据来源
我国的建制市是行政区划概念，与严格意义上的城市并不完全一致。在2006年底我国的661座建制市中，既有市辖区总人口 1000万以上的巨型城市，500～1000万人口的超大型城市、200～500万人口的特大城市和100～200万人口的大城市，也有50～100万人口的中等城市和50万人口以下的小城市，更有数万人甚至不足万人的微型城市，其实这些微型城市只能称之为小城镇。对差别如此之大的661座建制市进行总体评价，可比性较小。按国家统计局原来的规定，中小城市是指市区非农业人口在50万以下的建制市，中小城市的主体是县级建制市。而县级建制市多从县级建制撤县建市而来，一些有条件的县不久将来也有可能撤县建市，成为新的小城市。考虑到统计资料的可得性和可比性，本评价对象界定为县级市、县以及市辖县级区，简称为中小城市。
课题组以国家统计局公布的县市500强和各省发展态势较好的部分县市作为发放基本情况调查问卷的范围（700个县市区），以回收问卷的县市作为评价样本（639个县市区）。数据来源包括：2007年各省统计年鉴；2006年各县市统计资料；各县市统计部门提供的其他数据。
三．研究角度依据科学发展观的要求，本研究主要从节约型城市建设、城市投资潜力、城市综合实力、城市区域带动力等四个角度对中小城市科学发展进行评价。
1．节约型城市建设
未来十五年，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是完成工业化和城市化快速发展阶段，人口继续增长、资源约束突出、环境压力加大是必须面对的现实挑战。为此，党中央、国务院作出了“建设节约型社会”这一重大战略决策 ，十六届五中全会把“建设资源节约型、环境友好型社会”作为国民经济和社会发展的一项重要战略任务。中小城市是宏观和微观、工业和农业、城市和农村的重要结合点，是工业化和城市化任务的重要承担者，中小城市的资源消耗状况和环境保护水平，直接关系到“资源节约型、环境友好型社会”建设全局。
节约型城市应当满足以下基本条件：一是在经济和社会发展的各个方面合理利用各种资源；二是提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大经济效益和社会效益；三是生态环境得到有效保护，环境状况不断好转。节约型城市建设应当从经济发展方式转变、产业结构和消费结构调整、节约型社会的体制机制建设和思想观念建设等方面入手。
评价和推介节约型城市的目的和意义：一是彰扬节约型城市形象，推广节约型城市建设经验。部分城市在资源节约、环境保护方面作出了表率，在节约型城市建设中处于领先地位。彰扬这些城市在节约型社会建设中的贡献，推广其先进经验，将对中小城市乃至全社会的资源节约和环境保护产生示范和推动作用。二是为各城市进一步落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会提供导向。资源节约型、环境友好型社会建设是国民经济和社会发展的重要战略任务。中小城市可以从自身实际出发，因地制宜地吸取相关经验和教训，加快节约型社会建设。而由于是同类城市相比，各城市更可以明确自身在资源节约、环境保护方面的优势和不足，为制定相应政策措施提供客观依据。三是客观衡量中小城市节约型社会建设的总体水平。中小城市是工业化和城市化的重要载体，本研究通过对中小城市在资源消耗、生态环境水平等方面的量化考察，分析影响节约型城市建设的主要因素，为国家制定相关政策提供依据。
2．城市投资潜力
在中小城市发展的实践中，资金匮乏通常是最为重要的制约因素。在社会主义市场经济条件下，由于资本的本性和投资主体的多元化，资本形成和积累的关键在于营造良好的投资环境。因此，中小城市竞争的实质，不仅仅在于现实的经济实力的比拼，更在于投资潜力的较量。如何通过整合城市各种资源，营造良好的城市投资环境，已经成为中小城市发展过程中一个至关重要的课题。
投资潜力是指城市吸引和容纳投资的能力。一般而言，城市投资潜力大小取决于两方面的因素：一是投资环境的优劣，二是投资机会的多寡。投资机会越多，投资环境越好，投资潜力也就越大。
投资潜力评价侧重于对蕴涵在区域这一综合体中的投资环境的营造和投资机会的发掘，努力引导区域发展方向，并对投资者决策提出建议。研究中小城市投资潜力的目的可以概括为：
首先，发现中小城市投资潜力，提高城市知名度，直接服务于招商引资工作。当前，政府在城市经济发展中仍然要发挥主导作用，而发掘投资潜力、引导资本流动是这种主导作用的重要体现。然而，城市投资潜力究竟是由哪些因素决定的？如何科学评价城市投资潜力的大小？如何才能将本市潜在的投资价值转化为对资本的现实吸引力？本评价通过分析投资环境和投资机会，为招商引资工作提供科学依据，引导资本合理流入，促进本地优势产业的成长。
其次，为各城市挖掘投资潜力、制定提升投资价值战略提供客观依据。投资潜力不是静态的，更不是一成不变的，如何用发展的眼光来看待区域投资潜力无疑是投资潜力评价的重要方面。投资潜力评价对影响投资潜力的各项因素进行分析，在全国范围的同类城市对比中为具体城市针对具体因素准确定位，明确城市的优势和劣势所在，为进一步提升城市投资价值提供理论依据。
最后，为广大投资者和企业管理者提供有价值的信息参考。投资活动是多方博弈的过程，一方面是各城市“求资若渴”，另一方面则是投资者在众多投资机会面前犹豫不决。本报告站在第三方立场，运用科学方法对中小城市投资潜力进行客观评价，力求为众多投资者提供客观的信息参考。
3．城市综合实力
城市综合实力是指一个城市在经济、社会、环境、基础设施、科技、文教等各个领域的综合发展状况、发展水平和发展能力。国家统计局等多家机构在中小城市（县）综合实力评价方面作出了许多有益探索，并发布了一系列研究成果。但在经济、社会与环境，总量与人均水平等的权重上各有不同。本研究力图从科学发展观的内涵出发，依据“全面、协调、可持续”的要求，重新审视中小城市综合实力。目的在于：
首先，科学衡量城市的总体发展水平。经济发展水平和发展能力是决定城市综合实力的首要因素，但随着经济实力的增强，社会、环境等其他因素权重上升，也应当在城市综合实力评价中占有越来越重要的地位。一个城市的发展水平如何，不但要看它的总量规模有多大，更重要的是要看人民群众是否分享了经济发展的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高，以及为此支付了哪些成本。
其次，引导树立科学政绩观。以人为本，对城市政府而言，就是以绝大多数人的近期现实利益和长远根本利益为出发点和落脚点。评价一届政府的“政绩”，不仅体现在GDP的总量有多大、增速有多快，更体现在经济、社会、环境各方面能否协调发展，人民群众是否得到实惠，人民群众是否“满意”。
4．城市区域带动力
中小城市贯彻和落实科学发展观进行评价，不仅要着眼于城市（县域）内部的发展状况，也要着眼于城市对周边地区（城市、区、县）的带动作用大小。然而，县级城市的区域带动力分析是一个相对复杂的问题，很难通过某一模型对全国范围内的中小城市区域带动力进行直观计算，甚至很难通过一个统一的指标体系进行比较。自今年开始，课题组尝试对中小城市的区域带动力进行评价。对中小城市的带动能力进行评价，意在引导各级政府摆脱纯粹的“本位主义”意识，不仅要关注城市本身的发展，也要关注城市发展的各种“外溢”效应。城市的区域带动力研究至少应当关注以下八个方面的问题：
第一，城市经济社会发展是否在周边区域中居于领先地位？
第二，城市的发展理念、发展模式和发展路径是否在一定程度上发挥了示范带动作用？
第三，城市的各种需求能否或在多大程度上为周边地区生产的产品提供了有效市场？
第四，城市企业或居民是否有对外（地）投资行为？对外（地）投资规模如何？是否出现了持续增长的态势？
第五，城市能否或在多大程度上为外来人口提供了就业机会？
第六，城市生产性服务业发展到了何种水平？能否或在多大程度上为周边地区提供金融、法律、咨询等各种生产性服务？
第七，城市建设和公共服务发展水平是否领先于周边城市和县域？能否吸引周边地区人口前来上学、就医甚至长期生活和居住？
第八，与其他县域、城市之间要素流动和经贸交往的行政壁垒是否得到有效清理？
如上所述，本课题主要从节约型城市建设、城市投资潜力和城市综合实力、城市区域带动力四个方面对城市进行评价。但是，城市节约程度的“高”、“低”不可能从数量上直接计算，投资潜力的“大”、“小”直观判断困难，综合实力和区域带动力的“强”、“弱”更是一个包括经济社会等各个方面的综合性概念。
在评价中小城市科学发展的过程中，至少面临以下几方面的问题：一是指标体系的建立和数据获取的困难。不论是综合实力的衡量、投资潜力的评判，还是节约型城市的评价，都同时涉及到客观性指标和主观性指标。客观性指标面临的问题是，市（县）级统计指标体系设置滞后、连续性较差，可用指标和数据与满足理论研究需要有很大差距；主观性指标面临的问题则是调查难度大、评判标准不一、可比性差。二是不存在社会公认的“大小”、“高低”、“强弱”的评价标准。即使在指标体系建立以后，科学发展的评价仍然是困难的。这主要是因为，人们很难就“大小”、“强弱”的标准达成一致。三是外生变量的影响程度难以把握。中小城市节约程度、投资潜力、综合实力的评价与国别潜力、实力评价的一个重大区别就在于：由于宏观因素对城市的影响以及城市之间、城市和区域之间的高度融合和交互影响，部分在国别评价中颇为重要的指标在城市评价中会成为外生变量（城市自身不可控因素），如体制因素、政策性因素等。
为解决上述问题，本研究采取了以下方法：
一是用客观指标表征和引导主观评价。本研究力图利用客观数据，通过数量化的方法得出结论。例如，投资机会多寡本身可以通过一些表征性指标表现出来，如人们一般都会同意以下一些判断：“经济发展速度越快的地区投资机会越多”、“外部投资增长速度越快的地区投资机会越多”、“民营经济增长越快的地区投资机会越多”等。因此，通过“经济发展速度”、“实际利用外资增长速度”、“民营经济增长速度”等指标表征投资机会的多寡。同样，用“单位GDP耗能”、“ 单位GDP耗水”等来表征城市的资源消耗水平。
二是在比较中得出结论。本研究所有指标都采用相对数值和平均数值进行衡量，所有结论都在对比基础上得出。“大小”、“强弱”主观标准虽然不易取得共识，但在同类城市的对比分析中总有“高”、“矮”之分。这一方法不但解决了 “大小”、“强弱”标准难以主观判定问题，也将外生变量影响“熨平”了不少。
四．指标体系
依据相关性、可获取性、可对比性和重要性等原则，本研究分别构建了节约型城市、综合实力和投资潜力三个方面的评价指标体系。此外，课题组尝试对中小城市的区域带动力进行评价，只采用了六个表征性指标进行对比分析，但并未对城市进行相关排名。
1．节约型城市评价指标体系
节约型城市评价指标体系包含如下两方面指数：
①资源节约水平指标：由于城市之间产业（品）结构和消费结构及其对资源消耗影响的直接评价是困难的，依据市（县）统计数据可获取性，使用单位GDP的能源消耗和水资源消耗以及资源回用状况来衡量中小城市的资源节约水平。
②要素产出水平指标：一定的要素投入产出水平越高，表明生产要素集约利用水平也比较高。考虑到城市之间的可比性，此处主要衡量土地投入、劳动力投入的产出水平等指标。
③环境友好指标：节约型城市应是有利于降低废弃物排放的生产和消费方式，推进人类对自然的开发和利用控制在生态环境可自我更新的范围之内。此处采用城市环境空气质量优良率、建成区环境噪声达标区覆盖率、生活垃圾无害化处理率、水环境功能区水质达标率四个指标来衡量城市环境质量。
2．投资潜力评价指标体系
投资潜力评价指标体系包含四方面指数：
①规模指标：城市能否提供充裕的经济活动空间、必要的市场及其配套条件，通常会对投资者的选择产生重要影响。较大的城市规模，往往意味着更多的投资机会，更频繁的投资活动。因此，规模应当作为衡量投资潜力的一个重要因子来看待。
②基础条件指标：城市投资机会能否转化为对投资者的现实吸引力，城市投资潜力能否转化为真正的投资价值，很大程度上取决于城市基础设施、基础条件的完善程度和发展水平。
③活力指标：经济活力不仅仅意味着较高的增长率，更意味着更多的投资机会、较强的可持续的经济自增长能力。此外，经济活力这一因子还在一定程度上表征了“政府效能”的高低。一个充满活力的城市，一定有一个阳光透明、精干高效的城市政府与之相适应。
④效益指标：现有的城市经济活动水平、资本报酬水平往往影响着未来投资者的判断。一个宏观经济效益较好、资本报酬率较高的城市当然更容易吸引新的投资者进入。


3．综合实力评价指标体系
本评价指标体系立足践行科学发展观，从经济发展、社会发展、城乡建设、竞争力和协调度五个方面进行评价。此外，本指标体系强调发展的效益，全部指标都是人均指标和相对指标。具体来说，综合实力评价指标体系包含以下五个方面：
①经济发展指标：科学发展观强调以经济建设为中心，经济发展是其他各项事业的物质基础。考虑各地禀赋的差别，经济结构的演进路径和目标各不相同，较少可比性，本研究没有考虑结构的变化。经济发展主要通过经济总量增长和政府可支配财力的增长两个方面来衡量。
②社会发展指标：发展的成果最终要落实到满足人民群众不断增长的物质文化需求上来。因此，社会发展和人的发展应当作为城市综合实力的重要方面来考虑。人民群众的收入水平、受教育水平、医疗卫生和社会保障水平是衡量社会发展的核心指标。
③城乡建设指标：基础条件是城市硬环境改善的标志。城乡面貌改变是城市实力的外在表现，是生产生活条件改善的物质基础和主要载体。路网密度、城乡信息化指数、建成区面积、公路交通便捷程度是衡量城乡基础建设水平的重要指标。
④竞争力指标：城市的实力不但表现为经济社会发展和城市面貌变化，也体现在与其他城市的竞争关系中。课题组认为，城市之间的竞争主要体现在外部资本引进和产品输出等方面，考虑到产品输出和国内外部资本引进方面的数据获取困难，评价指标只设置了实际利用外资。此外，民营经济增长幅度、优势产业增长幅度被作为目前城市竞争力的重要标志。民营经济增长幅度越大、优势产业增长越快，表明城市越有活力，竞争力越强。
⑤协调度指标：科学发展观强调统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，促进各个环节、各个方面相协调。因此，城市的协调发展能力也是城市综合实力的重要体现。本研究主要考虑了经济发展和社会发展的协调、城乡发展的协调、经济发展与环境保护的协调等。
4．城市区域带动力
县级城市的区域带动力分析是一个相对复杂的问题，很难通过某一模型对全国范围内的中小城市区域带动力进行直观计算，甚至很难通过一个统一的指标体系进行比较。依据数据的可获取性，课题组选取了部分有表征意义的指标进行对比分析。主要包括：
①人均地区生产总值：反映城市经济发展水平，经济发展水平越高，带动力相应越强。
②社会商品零售总额：反映城市的零售业发展状况，商品零售总额越大表明本地商贸发达，对人流、物流的吸引力越大，带动力相应越强。
③累计对外投资额：本地企业或自然人对行政区以外的累计投资额。
④年末外来人口数量：外来人口在本地就业，不仅推动了本地经济的发展，也为人口来源地提供了较高的劳动力报酬。同时劳动力回流还将为周边地区带来更先进的思想观念和管理技术。因此，一般来说，外来人口越多，表明城市的区域带动力越强。
⑤门诊和住院患者中非本地户籍人口比重：全年外地患者在本地就诊、就医占本地全部门诊和住院患者的比重，该比重越高说明本地医疗服务越发达，能为周边区域提供较高质量的医疗服务。
⑥在校学生中非本地户籍人口比重：本地中、小学校在读学生中外来人口数与全体在校生人数之比，该比重越高说明本地教育越发达，能为周边区域提供较高质量的教育服务。
五．计量方法和模型
1．节约型城市建设、投资潜力或综合实力的计算
（1）赋予权重
考虑到指标体系涉及的具体指标较多，本研究采取德尔菲法分两层赋予权重。第一层次：依据各因子对节约型城市、投资潜力和综合实力的影响程度赋予权重（总和为1）；第二层次：对影响因子的内部各指标按重要性程度赋予权重（每一因子内指标权重之和仍为1）。由此计算每一指标在投资潜力中的权重为：因子所占权重×指标在因子中所占权重。对于逆指标，设最低值得分为1，其他城市在该项上的得分为：1－该项指标最低值/该城市该项指标实际值。
（2）选取标准并计算单项指标得分
本研究确定，所有单项指标均以该指标最高数值得分为“1”，其他城市依据比例得分递减。如劳均GDP，A市最高，数值为20,000元,B市为18,000元，则A、B两市得分分别为1和0.9。
（3）节约型城市建设、投资潜力或综合实力得分
计算公式为： 
上式中， 为城市的节约型城市建设、投资潜力和综合实力的得分， 、 分别为因子和指标的权重， 为该城市单项指标上的实际得分。
2．城市区域带动力的比较
研究过程中，城市区域带动力比较课题组采取了如下方法：
第一步，确定中小城市区域带动力的比较对象和比较范围。县级城市数量众多，很难在全国范围内进行比较。因此，中小城市区域带动力仅在省一级行政辖区内进行比较。
第二步，选取了对区域带动力具有代表意义的典型指标进行比较（六个指标如上所述）。比较过程中，对各指标采取了平均赋权的方法（即每个指标的权重完全一致）。第三步，在上述六个表征性指标对比分析的基础上，依据各省区区域经济发展的实际情况，列出了各省区域带动能力较强的中小城市。
需要说明的是，区域带动力评价的过程，既是客观指标比较的过程，也是对一定范围内区域经济发展实践进行分析的过程。也正因为如此，中小城市的区域带动力评价并未进行排名（未在全国范围排名，即使在省内，也没有进行先后排名）。
六．几点说明
一是关于本研究的评价对象。本研究在评价过程中，之所以将县以及市辖县级区作为中小城市来考查，是因为：很多县城聚集了十万以上的人口，服务业较为发达，对周边地区具有较强的聚集效益和辐射效应，这类县城尽管不是建制市，但实际上已经具有城市的基本特征，完全可以作为一个中小城市进行研究。同样地，不少县级区远离中心市区（大中城市），是一个相对独立的行政单元，也应当作为一个中小城市来研究。
二是本研究突出科学发展观的要求，并力图对树立科学政绩观有所导向。中小城市是经济社会发展和建设全面小康社会的重要阵地，同时也是各种矛盾较为集中和突出的地域单元。本研究评价中小城市取得的成就和存在的不足，其目的是引导中小城市实践科学发展观，引导中小城市领导树立科学政绩观。科学发展观与科学政绩观相辅相成，离开科学政绩观，科学发展观就会成为一纸空谈。近年来，环境保护和生产安全等方面的官员“问责制”，可以看作政绩观的一个重大变革，但建立科学的政绩考核体系显然还需要更多努力。
三是关于科学发展评价结果的区域比较。课题组依据科学发展观的要求，在评价过程中，尽量减少了总量指标、规模指标的权重，突出了相对指标、效益指标的地位。但东部地区在节约型城市、投资潜力、综合实力等方面都占据了最大份额，在十佳节约型城市中更是占了9席。这表明，东部地区在各方面都处于较为领先的地位。同时，我们也应当看到，其他区域的发展潜力也逐步得以显现。尤其值得一提的是，中部地区在投资潜力评价中显示出了自身的独特优势，表明“中部崛起”已经具备较好的基础。
同时，实践科学发展观评价指标体系的构建是一项探索性的研究课题，在概念界定、指标取舍、数据采集等方面还存在诸多技术和实践上的困难，要达到科学性、系统性、全面性、可操作性的统一还需要长期努力，因此本研究还有待进一步改进和深化。如在节约型城市评价中，生活耗能、耗水如何排除气候和资源禀赋的不可比性，浪费性、奢侈性生活习俗的改变、节约型社会风尚的建立；在投资潜力和综合实力评价中，市场制度的完善、政府服务水平等指标如何量化、如何采集均需要深入研究和反复实践。
七．理论意义和实际价值
从理论上看，本研究采用数量化的方法研究科学发展观贯彻落实、节约型社会建设情况，是一种探索。当前，贯彻和落实科学发展观、建设节约型社会已经成为全国上下的共识，党中央、国务院对此提出了一系列方针政策。如何评价中小城市在这方面所取得的成就？如何看待中小城市的发展潜力？如何依据科学发展观的要求更全面地衡量中小城市的综合实力？由于统计数据的缺失和评判标准的不同，人们难以达成共识。课题组依据“客观指标表征并引导主观评价”和“在比较中得出结论”的原则，建立节约型城市评价、城市投资潜力评价和综合实力评价三个指标体系，并计算出了各城市的得分，对于从理论与实践的结合，贯彻和落实科学发展观是一种有益探索。从实践上看，本研究在同类城市的对比中得出结论，为各城市明确自身在贯彻落实科学发展观、建设节约型社会、发掘投资潜力等方面的努力方向提供了科学依据。各城市依据自身三个评价体系及其分项指标中的得分和排序情况，可以看到自身的“长处”和“短处”，从而为制定相关政策加快建设节约型城市、挖掘投资潜力、提升综合实力提供科学依据。