美国的出口管制

--在华盛顿的采访总结
清华大学国际问题研究所军控项目组研究生：申良音
 
作者于2003年4月11日－19日对美国首都华盛顿地区的一些工业行会人员、前政府官员、现政府官员和相关学者就美国出口管制、美国对华出口管制和工业组织对出口管制机制的影响等问题进行了采访。通过采访了解了美国的一出口管制的决策机制以及相关人员对重要出口管制问题的看法。
 
（一）关于美国现在出口管制所面临的问题，被访者普遍认为现行管制体系仍然沿袭着冷战期间的思维和方式，无法满足现在的国际安全环境、科技发展和经济全球化的需要。主要体现在几个方面：
（1）       被管制的东西太多：其中很多是不该进行管制的商品或技术，因为在国际市场上已经可以随意买到。而对这些商品或技术进行管制的唯一结果就是削弱美国公司的国际竞争能力，主动将国际市场和利润让与欧洲、日本的竞争对手。而同时由于被管制的太多，导致资源利用分散，因此一些应该进行管制的东西不能够有效管制，导致漏洞。
（2）       现行出口管制法律，特别是针对军民两用品的《出口行政法》已经过时多年，议会应该尽快建立新的法律：这是一个工业界普遍关心的问题，他们和学术界、行政部门的一些人士一直在推动建立新的法律。但由于出口管制问题在议会内部分歧太大，而且911后国际安全形势的严峻，使得近期内通过新的法律的可能性不大。在这个问题上议会内部的两派划分没有一个清晰的规律，没有党派差别，地域差别也不明显。两党中都有支持和反对放松出口管制的人士；而从一些高科技企业集中的州和选区出身的议员也有可能反对放松出口管制。而且即使新的法律建立了起来，随着科技和全球经济的发展，新的法律仍然需要企业界的推动去不断的更新来适应新的变化，所以企业界与政府、议会和学术界在出口管制方面的角力将是一个漫长的过程。
（3）       出口许可审批是时间过长：被管制的商品或技术必须得到相关部门发放的出口许可方可出口，这个过程往往过于漫长，导致购买方放弃购买美国产品，因此美国企业界对此极端反感，不断的建议和推动行政部门进行相应的体制改革来加快审批速度。
（4）       管制体系过于复杂，国务院、商务部之间的管辖权不清晰：美国的出口管制大约分为两个体系，即军品出口和军民两用品出口。前者由国务院管辖，后者属于商务部。军品和军民两用品各有各的管制清单，企业按照管制清单的划分去相应的部门申请许可。问题在于随着技术的快速更新，很多商品和技术的划分很不明确，因此会出现商务部与国务院争夺管辖权的问题。而企业界大多更愿意与商务部打交道，因为按一位工业界人士的话说，“在出口许可审批的问题上，两个部门运行的逻辑完全不一样：商务部是说给我一个不发放许可的理由；而国务院则是给我一个发放许可的理由。”因此多年来工业界一直努力推动更多的管辖权归属于商务部。
 
（二）就美国对华出口管制问题，各方的分歧较大。企业界认为中国是一个大的市场，美国企业应该抓住机会占领这个市场；而在安全上，并不认为中国是一个威胁，因为中国完全不同于北朝鲜、利比亚等国家。但学术界则抱有更保守的观点，他们认为中国的前途并不明朗，而且随着中国实力的增加，中国很可能会在未来威胁美国在亚洲的利益和权力，因此对中国保持严格的出口管制是必要的。部分前官员认为，对出口到中国的产品进行管制是必要的，但他们同时也将这种严格的管制归罪于美国国内政治的斗争：例如，美国政府内外总是有那么一部分极端反华的人在不断的寻找攻击中国和对中国友好的人的机会，因此一旦有突发事件发生，他们会立即出来通过议会听证和影响媒体等手段将事情炒大。而迫于压力，议会和行政部门就会立即对中国采取不友好的行动。因此中国应该极力避免例如96年出口环形磁铁给巴基斯坦等类似事件。关于95年中国长征火箭运载休斯卫星失败而后召到美国议会调查和大肆炒作的事件，相关的受采访者都认为那完全是一次美国国内政治斗争的表演，中国和美国的卫星行业则是这次斗争的替罪羊。对于未来的对华出口管制，各方基本都持保守态度，认为现在的保守政府和国际形势使得对华出口管制不可能在可预见的将来被明显放松。在售后核查方面中美至今仍然存在分歧。美国要求对其所有对华的高科技出口都保有随时随地核查的权力，而中方认为这侵犯中国的主权。一位前官员建议中方以允许核查来换取美国政府更宽松的对华出口管制政策。在中国加入瓦什纳多边管制公约的问题上，他们都不置可否。因为美国对中国进行严格出口管制的主要理由就是他们认为中国涉嫌扩散大规模杀伤性武器极其技术，但如果中国加入瓦什纳多边组织，这个争议就会随着解决，而美国也就应该开始对中国的出口管制一视同仁。但同前政府官员的交谈的结果发现这样的交换是很难实现的，即中国完全停止任何有争议的物件的出口，美国很可能仍然对中国实施苛刻的出口管制，这也说明美国对华出口管制不是以防扩散为目的的，而是有更加广泛的目标。
 
（三），就美国工业组织在美国出口管制体系中所发挥的作用，工业界的人都认为很难用一句话说得清楚。一位工业组织领导告诉作者，“在国家安全面前，企业界是二等公民”。但如果没有工业组织和企业界的不断推动，美国的出口管制体系无疑将更加的保守。工业组织是某一行业诸多公司的代表。工业组织的主要任务是影响政府就某个行业的公共政策。他们所关切的议题包括很多方面，涵盖税收、科研拨款、职工待遇、包括出口管制的贸易政策等等。由于工业组织是行业组织，因此他们的工作只局限于同整个行业相关的议题，而不会或者很少涉及只与某个企业成员相关的问题。在出口管制领域一样，工业组织的基本作用是在法律、政府条例、出口许可审批程序、帮助企业与政府沟通方面发挥作用，而当某个个体企业触犯相关法律或法规而受到惩罚、或无法得到某个具体产品的出口许可等问题，工业组织基本不过问，也不提供帮助，而企业本身在类似问题上也更倾向于减少曝光。在出口管制问题上工业组织与政府沟通和影响议会、政府的渠道多种多样，有正式的和非正式的。正式的渠道包括与商务部、国务院和五角大楼几个与出口管制密切相关部门建立的日常的工作小组、技术咨询委员会。而越来越多在某些问题上这些政府部门会以非常公开的方式向企业界、工业组织征询相关意见等；对于议会，工业组织的领袖或成员则是议会听证、法案起草的证人和咨询师。非正式渠道则包括大量的在工业组织、企业与政府部门、议会之间建立起的复杂的人际关系，用一位工业人士的话说，“这些个人关系是工业组织与政府、议会之间运作的基石”。因为企业界和政府、议会之间在人员的流动上存在着畅通的渠道，被称作“旋转的门”。有这么一些人不断的在政府、企业界、工业组织之间流动，他们是政府与企业界之间的润滑剂。在出口管制问题上，企业界是推动放松出口管制的原动力，因为他们是最直接的利益相关者。但为了加强他们游说政府的力量，特别是在这么一个涉及到敏感的国家安全的领域，工业组织更是企业界与政府之间的桥梁。至于在什么情况下和什么时候工业组织在出口管制问题上发挥作用最明显，普遍的观点是国际安全环境或者说美国的安全环境是第一因素：在911的影响下，放松出口管制问题根本不会被政府官员和议员们考虑，即使有很多人同情工业组织和企业界的处境与关切。因为这对于政府和议会的成员来讲是一个立场的问题和政治性的问题。第二因素是政府的意识形态和大战略：这与第一个因素紧密相连，即如果国家安全环境不好，那么行政部门的大战略的核心部分必然是国家安全，那么放松出口管制显然至少从表面上看是与这个战略不一致的，因此很难被采纳；而在国家安全环境允许，而因此经济发展更加突出的时候，如冷战刚刚结束、克林顿政府刚刚上任时期，其大战略的核心之一就是通过出口发展经济，这时候工业组织和企业界的关切、观点更容易被接受和采纳，效果就会更加的明显。因此美国出口管制放松与紧张与国家安全环境和国家战略直接相关，是这两个因素的因变量；而工业组织和企业界的游说、压力和宣传也会随着上述两个因素而加强或减弱。同时，对于大多数工业行会来说，出口管制只是其所涉及诸多领域中的一个，因此必须从一个更整体的视野看待工业行会的作用。因为比如在议会中，在出口管制方面同工业行会合作的议员可能在企业税制方面同工业组织和企业界的立场完全相反。因此工业组织的任务是与尽量多的议员和政府部门建立良好的关系，来从整体上实现他们在公共政策领域的利益最大化。由于这些行会的良好组织性和丰富的政治经验，使得它们有效的维护美国企业集团的特殊利益。
 
鸣谢：感谢幽思科学家联合会()资助本文作者于2003年4月11日－4月19日到华盛顿采访美国商务部官员、工业行会人员和出口控制专家，并查阅相关文献。
 
采访名单
Ÿ           Monterey Institute, Washington Office.
      Chuck Ferguson,          2003/4/14, 9:00AM
       Sonia Ben Ouagrham,    2003/4/14, 10:00AM
Ÿ           Stimson Center
       Kathleen Walsh              2003/4/14, 11:00AM
Ÿ           National Defense Industrial Association 
  Ben Stone，                     2003/4/14, 3:00PM,
Ÿ           Computer & Communication Industry Association
       Gabe Rubin                   2003/4/15  10:00AM
Ÿ           AEA-----American Electronic Association
       AnnMarie Treglia           2003/4/15  3PM
Ÿ           National foreign Trade council, Inc.
       William Rinsch，前商务部副部长，现议会中美安全顾问委员会成员
       2003/4/15  4：30PM
Ÿ           Aerospace Industries Association
       Joel Johnson, Vice President               2003/4/16, 10 :00AM
Ÿ           Commerce Department
       Dr. Richard Cupitt         4/16, 2:00PM   
Ÿ           AMT - The Association for Manufacturing Technology
       Dr. Paul Freedenberg，前商务部副部长
Ÿ           2003/4/16, 1:00PM
National Association of Manufacturers
       Kitty Brims                  4/17 10:00AM
       David Peyton 4/17, 11:00AM
Ÿ           Business Software Alliance
       Joe Keeley                    2003/4/17th, 2:00PM. 
Ÿ           Satellite Industry association 
       David Cavosa               2003/4/17, 4:00PM