刘京京：河北奶制品监管乱象(《财经网》 2008-9-23)

河北奶制品监管乱象
《财经》实习记者 刘京京    [09-23 16:34] 　   共有 0 条点评

在原料奶阶段和乳制品加工企业对原料奶的购入、加工和产品销售阶段，均暴露出大量的政府监管漏洞
【《财经网》专稿/实习记者 刘京京】“三鹿毒奶粉”事件，是中国式监管失控的一个典型例证。
据《财经》记者调查，在“三鹿毒奶粉”的旅程中，从原料奶的提供，包括奶牛养殖、挤奶、生鲜牛奶的收购与贮存等，到企业对原料奶的购入、加工和产品销售，所有的环节均暴露出大量的政府监管漏洞。
奶源监管混乱
在原料奶监管环节，随着事实的逐步展现，一个机构——奶站的角色和作为，跳入了人们的视野。
奶源的质量，决定于奶牛饲养和鲜奶收购。前者属于畜牧业范畴。按照《畜牧法》，县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门（即畜牧局），负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。不过，记者在石家庄市正定县、行唐县和鹿泉市采访时，奶农都向记者表示，当地畜牧部门除了偶尔前来进行一些检疫、防疫的工作，并未对奶牛养殖和原奶质量进行更多的监管。
与养牛这一环节相比，鲜奶收购环节所遇到的监管难题要严重得多。奶站作为连接奶农和企业重要的环节，地方政府对其的监管却极为混乱。
很多村民都向记者表示，收奶站或挤奶厅的经营者，大多是当地“很有势力”的人，他们或者兄弟朋友众多，或者与三鹿集团奶源部的工作人员关系密切，甚至有些人与当地的政府官员或村干部沾亲带故。作为鲜奶的卖家，奶农们往往不敢、也无力与奶站“叫板”。
首要问题是，奶站缺少主管部门。理论上，挤出的生鲜牛奶既是畜牧业的产品，又是食品加工企业的原料，农业畜牧部门和质检部门都应对其负有一定责任。开办收奶站或挤奶厅，需要工商执照，也需要卫生许可证，因此工商部门和卫生部门也有监管职责。
但目前，无论在国家层面，还是河北省层面，都没有一部明确的法规做出规定，谁是鲜奶收购环节的主管监督部门。这就导致几个相关部门都对此有责任，却谁都不是主要责任人。
正是由于鲜奶收购环节缺少常规化、程序化的日常监管，奶站经营者在鲜奶中掺加三聚氰胺的行为才能如此“方便”地实施。鲜奶收购保护价机制是否实行、奶农与奶站是否签订合同等问题，也就处在政府部门监管之外。
其次，“严打式监管”在实践中往往无效。一位曾经在石家庄市行唐县从事奶源工作的三鹿集团员工告诉《财经》记者，2005年曾有村民向他们反映，有挤奶厅的工作人员在送奶到公司的路上向鲜奶中掺假。这位工作人员后来通过针孔摄像机摄下了掺假的过程，并上报给地方政府。于是，地方政府的畜牧、税收等部门联合起来，对掺假行为进行检查和“打击”。然而，最终的结果却是不了了之。可以想象，在农村地区，奶站、奶厅数量众多且分散，严打式的监管，肯定难以奏效。
当然，三鹿集团对地方上的奶站也并非全无监控。三鹿集团采取的手段是在供奶区设立技术服务站，并下派驻站员，对奶站和奶农进行监督、提供服务。然而，对于广为散布的奶农而言，这种“外派”监督方法收效甚微。
有统计表明，目前三鹿集团在全国派出的驻站员大约仅800个，但为三鹿集团提供鲜奶的村子却有5500多个。平均每个驻站员要负责七个村子，而且驻站员也不可能一直盯着挤奶厅的工作人员。挤奶厅仍存在大量的“空子”。
另一方面，据一位曾在三鹿集团做过驻站员的人士介绍，他们的工资大约是每月1000多元，但也跟收奶的质和量有一定关系。因此，驻站员也存在和挤奶厅“合谋掺假”的驱动力。
标准缺失
对于乳制品的加工、销售，中国的政府监管存在“九龙治水”的乱象：生产归质检部门，流通归工商部门，销售环节的卫生监督原先归卫生部门、现在归食品药品监督管理局。河北省与其他地区并无区别。
在此次毒奶粉事件中，乳制品加工阶段的“九龙治水”，更多体现为生产和检测标准的混乱与滞后。如国家质检总局的官员所说，三聚氰胺属于化工原料，与三聚氰胺相似的物质还有成千上万，不可能把它们一一列在标准之中。
但是，在经历了2007年的“宠物毒粮事件”之后，三聚氰胺可以“提升”蛋白含量的功能已经为世人所知。有关部门把这种“很可能作为鲜奶添加物”的物质列入乳制品的相关检测标准，并不需要特别的智慧。
此外，企业在收购原料奶时都要对原料奶进行检测。目前我国企业关于生鲜牛乳的检测标准主要有两个，即《生鲜牛乳收购标准》（GB 6914-1986）和《鲜乳卫生标准》（GB 19301-2003）。
在广东省奶业协会副会长林树彬等业内人士看来，《鲜乳卫生标准》存在颇多不合理之处。例如，该标准要求鲜奶中菌群数小于或等于50万/毫升，又要求鲜奶收购符合《生鲜牛乳收购标准》。但在《生鲜牛乳收购标准》中，50万/毫升是1级奶的标准，2—4级远远达不到这个要求；《鲜乳卫生标准》还要求，鲜乳不得检出包括金黄色葡萄球菌、沙门氏菌、志贺氏菌在内的致病菌。然而，这个标准即使在发达国家也极难达到，而且检查致病菌最少需要五至七天，牛奶很可能在等待结果时就已变质。如果严格执行《鲜乳卫生标准》，我国绝大部分原料奶都将被划入不合格。因此，我国的企业更看重《生鲜牛乳收购标准》。
但是，《生鲜牛乳收购标准》制定于1986年，内容也确实已经明显滞后。例如，它没有对生鲜牛乳中抗生素、黄曲霉素的含量作出规定，以致市场上很多奶产品中抗生素残留物严重超标。虽然我国农业部也制定了标准《无公害食品  生鲜牛奶》（NY 5045—2001），并在其中规定不得检出抗生素，黄曲霉毒素M1的含量要小于等于0.2微克/千克，但由于该标准只是行业标准，权威性便打了折扣。据称，目前《生鲜牛乳收购标准》的修订版已经获得通过，但还未正式公布，其中会增加关于抗生素、黄曲霉素的要求。
可以说，河北地方政府对各个环节的监管乏力，固然与法规不健全有关，但在更深层次，则体现出了政府自身的角色冲突。地方政府希望尽快发展乳制品行业，以完成河北省“千万吨奶工程”的目标：到2008年奶类总产量达到500万吨，年均递增19.2%。如果在这一过程中监管过严，产业的发展速度将会受到影响，政府的功绩也会打个折扣。这是地方各级政府都不愿意见到的。于是，面对“发展”的巨大诱惑，本属政府天职的“监管”被放到了第二位。
一部迟来的条例
2008年7月，河北省人大发布了《河北省奶业条例》（下称《条例》）。该条例将于10月1日起正式施行。据一位曾经参加过《条例》制定的专家称，这部《条例》其实在2005年就上交到地方司法局，但迁延到今年7月才获得通过，它比《新疆维吾尔奶业条例》晚了近五年，比《黑龙江省奶业条例》晚了近四年。对河北省的奶业而言，如果它可以再早一些颁布，早一些执行，政府的监管秩序会更加明晰，“毒奶粉”事件也许就不会发生。
这部《条例》明确了“县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门是本行政区域的奶业行政主管部门”。这就为地方河北当地奶业监管确定了职责清晰的“责任人”。
具体而言，在奶站环节，畜牧兽医行政主管部门应当根据奶业发展规划和本地资源状况，对生鲜牛奶收购站的设立进行科学规划和合理布局。乳制品加工企业自行投资建立的、非独立性经营的生鲜牛奶收购站，经县级以上畜牧兽医行政主管部门登记备案后，才能从事生鲜牛奶收购活动；其他独立经营的生鲜牛奶收购站，需要依法取得营业执照，并经畜牧兽医行政主管部门登记备案后，方可从事生鲜牛奶收购活动。《条例》还对奶牛养殖小区和奶站的条件作出了相应的规定。
《条例》还规定了主管部门的检测职责：县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门应当加强生鲜牛奶质量安全检测体系建设，制定并实施生鲜牛奶质量安全监测计划。例如，组织具有相应资质的生鲜牛奶质量安全检测机构，不定期地对生产中的或者收购站收购的生鲜牛奶的质量安全项目进行抽查检测，并按照法定权限及时公布抽查检测结果。监督抽查检测应当委托符合法定条件的质量安全检测机构进行，并不得向被抽查的单位和个人收取费用。生鲜牛奶收购站、乳制品加工企业应当从收购生鲜牛奶之时起四小时内公布常规检验结果，并将结果通知生鲜牛奶销售者。
这其中，《条例》还间接提出了生鲜牛奶质量的“第三方检测”，即“鼓励单位和个人依法设立具有中介性质的生鲜牛奶质量安全检测机构，取得相应资质认证后，开展生鲜牛奶质量安全检测活动”。
在企业收购鲜奶的环节，《条例》要求，县级以上质量技术监督行政主管部门对乳制品加工企业执行生鲜牛奶进厂检验制度进行监督检查。
对于乳制品加工企业的准入，《条例》也提出了要求。例如各级人民政府应当根据本地资源条件和奶业发展状况，优化资源配置，有计划地鼓励和支持乳制品加工企业的发展，促进乳制品加工企业规模化经营，避免低水平重复建设；乳制品加工企业的设立，应当有稳定的奶源基地等等。
乳制品加工企业发现其生产的乳制品不安全的，应当立即停止生产，通知相关行政主管部门、生产经营者以及消费者，召回已经上市销售的乳制品，并记录召回情况。乳制品加工企业对召回的乳制品应当采取销毁、无害化处理等措施，防止该产品再次流入市场。
《条例》还规定，如果收购或者销售掺杂使假或者变质的奶，由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门或者质量技术监督行政主管部门责令其停止违法行为，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
和以往的混乱状态相比，这部《条例》的出现显然是一种进步，但它毕竟仅是地方性法规，对于有关部门权责的划分、监管力量的保障、违法违规的处罚等方面仍存大量有待商榷之处。
除了这部条例，也曾有不少专家提出加强乳制品安全监管的建议。例如吉林省农业科学院农产品加工研究中心主任杨贞耐就曾提出，要建立乳及乳产品的质量责任系统和安全追溯系统，对奶牛的养殖、防疫、挤奶、加工、储藏及销售等供应链环节的管理进行标识，并相互连接，将这些标识用条码与人工可识读方式表示出来。一旦出现卫生安全问题，可以通过这些标识进行追溯，准确地缩小食品安全问题的范围，查出问题出现的环节。
此外，还有专家建议，建立加工企业和个人的信用制度，将其在经营过程中的信用状况总结在数据库中，如果经营者出现违法行为，就会被记录在信用库中，以后将不得从事食品相关的职业。同时，完善立法，加大处罚力度，对食品造假者不仅罚款，还要追究其刑事责任。
而对于全国的奶业监管乃至食品监管现状而言，以“三鹿毒奶粉”事件的问责为契机，自中央层面加强监管，彻底厘清“九龙治水”的乱局，令各部门的权责明晰、权责对等，更是迫在眉睫。这是避免下一个“毒奶粉”事件再次发生的关键。■
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