责任政府视角下机构编制工作的应然与实然问题分析

    随着我国经济和社会的转型，构建服务政府、法治政府、透

明政府、责任政府、有限政府理念和实践应运而生，应当说，上述政府管理的改革方向和要求都是必要和重要的，但从我国政体即人民代表大会制度（国家的一切权力属于人民）这一逻辑起点出发，其中的责任政府建设应当是其他改革的基础和前提。机构编制部门既是党委工作机构，又是政府工作部门，其工作的前提要求必然是按照责任政府的原则履职。然而，现阶段的机构编制工作，特别是地方政府层面，与责任政府建设的理念和要求有一定的差距。

一、责任政府的基本内涵

责任政府是一个横跨政治学、法学、行政学、管理学等学科的综合性概念，它不仅仅体现为一个全新的追求民主政治的政府理念，同时也是一种对政府行政进行公共性控制的制度安排。现代民主国家政治体制的不同，决定了责任政府的具体内涵的有所不同。

西方学者认为 ,“责任政府通常用来指一种政府体制 ,在这种政府体制里 ,政府必须对其公共政策和国家行为负责 ,当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败、表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职”。这个定义强调了责任政府必须对其政治行为的后果负责。西方国家责任政府的表达方式不尽相同，美国通过“三权分立”机制来表达，英国通过“议会至上”方式来体现。

我国有的学者认为，行政意义上的责任政府有三个要点：一是行政机关内部决策权的配置，即实行首长负责制还是合议制；二是权责一致；三就是问责制。还有的学者认为，责任政府可以从三个层次去理解：第一个层次是个体意义上的理解。责任心强的人，对自己要求高，承担责任的可能性就大；第二个层次是集体意义上的理解。集体意义上的责任，与角色有关，而其角色往往是在集体的关系中确定的。集体意义上的责任政府理论的政策意义是，要让政府官员承担责任，必须首先确定其相应的角色是什么。一般来说，权力越大的人，角色越多，责任越大。权力越小的人，角色越多，责任越小。第三个层次是制度意义上的理解。政府究竟应该承担什么样的责任，往往与相关的制度安排是有关系的。在不同的制度中，同样的政府领导可能需要承担不同的责任。如在民主制度中，政治家往往要承担对选票的政治责任，而在皇权和威权制度中，皇帝往往对天承担责任，官员往往只对上承担责任。

我国的责任政府内容包括：宪法和法律是政府及其行政人员的施政准绳；公民的理性需求应得到有效回应；政府的失范与违法行为必须承担相应责任；公民的权利与义务受政府切实的保障，受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或赔偿。

我国通过“议行合一”原则指导下的政府向权力机关负责的方式来表达责任政府的运作，具体形式包括两方面：一是政治问责制。国家行政机关要对国家权力机关负责，国家行政机关首长要对自己机关的全面工作向国家权力机关负政治责任。如果国家权力机关对行政机关的政策、工作不满意，可以采取质询、罢免等各种责任方式追究行政机关首长的责任。二是行政问责制。国家行政机关实行行政首长负责制。这就决定了行政首长要对整个行政机关的工作负全面责任，因而，行政首长具有对政府组成部门及其首长、下级行政机关及其首长、公务员的行政问责权力。

我国的责任政府运行体系包括：决策责任机制、责任执行机制、责任评估机制、责任追究机制以及责任追究的救济机制。

二、责任政府视角下机构编制工作的应然与实然问题梳理

我国的责任政府建设是与民主政治建设进程的推进紧密关联的。在我国，从实践意义上真正启动责任政府这一行政改革始于SARS中的行政追究和问责。这就是我们讨论“责任政府视角下机构编制工作的应然与实然问题”的时代和政治背景。我们既要以十分清醒的头脑去把握“责任政府视角下机构编制工作的应然性”，又要冷静、客观、理性地对待现实机构编制工作中存在的问题和矛盾，即认识其“实然性”。

（一）政府重要机构的设立和体制调整应经由人大及其常委会审查，但实际运行上存在较为明显的瑕疵。除政府机构改革方案在人大审议通过外（地方上为“备案”），部分重要的“局级”机构的设立既不经由同级人大审查把关，也不报上级审批，以致对一些机构如政府直属行政机构、直属事业单位，在政府体制内想设就设，随想随设。

（二）编制核定应与财力规模相匹配，但经常发生不顾财政吃紧的实际搞增编扩编的现象。一些地方，财政上没什么家底，但吃财政饭的人是人满为患。越是经济落后，大家就越是要想吃“公家饭”。编制员额满了，照样超编进人。部分财政转移支付地区，因编制审批权上收，采用“人事代理”（不进编）的变通办法扩大事业人员（享受事业人员的所有待遇），对财政工作造成了极大的压力。

（三）机构编制管理应形成与组织、人事、财政等部门相互制约、相互监督、协调配合的格局，但实际运行是“制约乏力、听话更多”。按照中编办、监察部“机构编制监督检查条例”，机构编制部门与组织、人事部门是相互监督、相互配合的关系，但目前多数地方编办的体制决定了“相互监督”无法落实。有的编办与人事部门合署，有的与组织部门合署，不少地方的编办长期以来成了人事、组织部门的附属。

（四）机构编制法规规定上级机构编制部门应加强对下级机构编制工作的监督，但机构编制的条线管理与其他专业经济管理、社会管理的条线管理不同，监督落实的操作性很不强。地方机构编制的重要违规，多数是地方党委政府作出的决策，上级编办无法将“板子”打到下级编办身上，而对于下级党委、政府的机构编制编制监督和问责，实际工作中多数是让其“自觉纠正，自行纠正”，有的甚至是“淡说淡议，不了了之”。

（五）一件事情原则上应由一个部门去做，但不少地方热衷于“机构拆分”，部门之间职责不清，职责交叉重叠。如有的地方，城市不大，城建口分出房产局、园林局、市政公用局、景区管理局、城市拆迁管理办（正局级）、集体土地征用拆迁管理办（副局级）等独立运行机构。有的地方，将港口局、口岸办分别从有关机构中拆分出来单独设置。有的地方，为加大招商引资力度，一个招商局不够，甚至分设出招一、二、三、四、五局。

（六）“三定”规定制发和机构编制事项审批后，机构编制部门应经常性地进行机构编制执行情况检查评估，但不少地方往往是“一批了之”。有的机关部门，个别批复设置的处室长期不运转。有的批复成立的事业单位，人员混在党政机关用，长期不履行事业单位职责，成了“空壳单位”。

（七）机构编制审批是一项严肃规范的工作，应依法、依矩办事，但机构编制日常管理中，无论是领导职数审批，还是编制审批，标准十分缺乏。目前机构编制管理中，经验主义居多，有的地方组织部门领导提出，不能仅仅说领导干部超职数配备是哪个领导、哪个部门的问题，编制部门下达的领导职数本身就不合理，不适应实际工作需要，更主要的是，也没有什么权威、规范的审批标准。这一说法，揭了机构编制工作的“短”与“痛”。有的地方，某个局的副局长职数限额已满，就配党委副书记，一个不够，就配两个，因为对党委副书记的配备，编制部门就没有作出相关规定，无据可依。

（八）机构编制部门是具体从事机构改革和机构编制日常管理的部门，应为党委政府当好参谋助手，对其应有较为严格的工作目标管理和考核，但一些基层编办实际工作状况是“有事就办，依命而办”。一些地方的编办，主要工作任务和精力就是办批复，对本地区的经济社会发展大局研究少，解决重要体制机制障碍问题的参谋意见少，工作上满足于日常应付“门面”。人手少是一个因素，但工作定位不高、不准和和履职的责任感不强是主要症结。

三、对策建议

我国的责任政府改革和构建还处于初始阶段，社会转型期的各种情况也比较复杂，相应地，机构编制工作中的“责任政府”建设也不可能一蹴而就，我们的正确工作取向应是：认清现实，把握方向，并以责任政府的要求和积极的姿态，循序渐进地寻求改革和完善的举措。

（一）调整完善市、县编办机构体制。将市、县编办在这次政府机构改革中单独设置。一是强化社会对机构编制部门的认识；二是强化其独立履行职责部门角色，实现权责对等、权责配套；三是按照“个体意义上责任政府”的理论要点，强化编办工作人员的责任感、使命感。在此基础上，加强对机构编制部门工作的绩效管理。

（二）强化人大及其常委会对机构编制工作的监督。适应我国民主政治推进的需要，强化机构编制工作的政治责任意识。定期向人大汇报机构编制管理情况，遇有机构改革工作，主动听取人大常委会意见，主动深入人大代表之中，听取基层意见。每年人代会的政府工作报告中，要对增加编制形成的财政支出刚性增加作相应数据说明。

（三）加大社会对机构编制工作的监督力度。机构编制部门要按照责任政府建设的要求，逐步推行政务公开，增加机构编制管理工作的透明度，欢迎公民监督，支持舆论监督。

（四）注重推行“大部门制”机构改革。对以往经济和社会管理中的部门“口”这一体系中的各相关机构进行认真分析，以“口”为基础，能归并的尽量予以整合。同时，在“大部门制”机构改革中，注重推行决策、执行、监督适度分离的行政改革。

（五）以部门“三定”为抓手，认真界定好部门职能，理顺部门之间、上下级政府之间的工作关系。按照“集体意义上的责任政府”的理论框架，以及转变政府职能的要求，进行职能梳理和清理，依法科学合理界定部门职能，厘清相关部门之间的工作关系。同时，要根据不同层级政府的职能定位，理顺上下级政府之间的事权。

（六）加大机构编制系统上下层级之间和对同层级机关部门机构编制管理的监督力度。要按照我国的责任政府运行体系中关于决策责任机制、责任执行机制、责任评估机制、责任追究机制的本质要求，创新对下级机构改革、机构编制管理的工作管理与考核模式，加大对同级机关部门机构编制执行情况的检查，特别要注重研究对违法违规的惩戒措施，加大违规成本。

（七）认真研究制定机构编制标准。机构编制工作的标准化建设，是实行机构编制工作问责制的重要基础之一。宜在全国制定的，以中央编办会同有关部门制定；宜由省级以下制定的，建议由省机构编制部门会同有关部门制定。机构编制标准化工作，不宜下放到省辖市和县级。