地方机构编制管理职能边缘化现象的制度经济学分析

地方机构编制管理职能边缘化现象的制度经济学分析

机构编制管理是党和国家体制架构规范、有效运行的基础，是行政改革的抓手，是加强党的执政能力建设的重要组成部分。中央历来重视强化机构编制的管理控制，不少地方在发挥机构编制部门的职能作用、强化扎口和规范管理等方面，做了大量工作，取得了较好的成效。但毋庸讳言，机构编制管理职能的发挥与人民群众的期望还有较大差距，群众对机构设置过多、人浮于事、职能交叉扯皮、财政负担过重等，意见仍然较大；一些地方机构编制管理规定虚置，机构编制部门职能虚化，机构编制的基础管理作用弱化，概括言之，机构编制的管理职能发生了边缘化倾向。如何有效解决这一边缘化的问题，笔者认为，仅仅是上级党委、政府三令五申下发加强机构编制管理控制的文件，远为不够，需要从理念、制度、行为上下大力气进行整体治理和严格规范。这方面，制度经济学的相关原理和方法论无疑提供了一些借鉴思路。

     一、机构编制职能边缘化的行为表现及成因  

  （一）现象描述机构编制职能边缘化可分为外生边缘化和内生边缘化两种类型：

  1、外生边缘化

所谓外生边缘化，是指外部因素使机构编制管理的"话语权"削弱乃至丧失。 一是"长官意志"置于机构编制管理规范之上，虚化了管理制度和机构编制部门的职能。一些地方设什么机构，不设什么机构，"关键人物"说了算，想设就得设，机构设置的随意性较大；一些地方在干部配备上，热衷于"拉长板凳"，职数不够照常任；一些地方在机构改革时，搞"上有政策、下有对策"，改革实施与上级批复方案"两张皮"。

   二是上级业务部门干预，减弱了机构编制管理和改革推进的力度。一些地方的上级业务部门，为做大自己这条线的"下脚子"，经常以给钱、给物、给奖状等"钓鱼"手段，干预下级机构设置，机构改革时，力保"下脚子"的行为尤为突出。

    三是同级财政部门自行其事，造成了财政供养人员统计"两本帐"。机构编制对财政人头经费支出的基础控制作用不言而喻，但一些地方的财政部门仍然自算自帐，核定编制仅作参考，违规进人工资照发。

    四是机构编制工作缺乏法定化，削弱了机构编制管理的权威。机构编制管理规范上，经常是文来文去，搞"通知的通知"、"转发的转发"，缺乏法定性的依据，机构编制部门实施管理的法律权威不够，底气不足。

    五是机构编制部门体制不到位，束缚了职能的全面履行。地市以下机构编制部门名义上是"党委序列、一级机构、业务相对独立"，但其附属性较强，有的县（市）、区，编办只当科室对待；人员配备也重视不够，人少事多，工作人员长期超负荷运转，日常工作只能应付门面。

    2、内生边缘化

    所谓内生边缘化，是指一些地方机构编制部门自身不积极作为，失去应有的工作位置和管理威信。 一是工作层次不高，参谋助手作用未能较好地发挥。一些地方机构编制部门，整天忙于事务性工作，学习政策、研究问题、提出参谋意见不够，工作的深度不够，前瞻性不强。

    二是以批代管，职能履行不全面。一些地方机构编制部门对机构编制事项一批了之，部门职能是否规范履行，部门之间是否有职能交叉的矛盾，编制使用结构是否合理等等，不思考，不检查，不知情。

    三是宣传不力，未能形成配合管理、支持改革的氛围。机构编制部门很重要的一项工作是抓好机构编制政策、机构改革导向的宣传，不仅要向群众宣传、向部门宣传，更重要的是向领导宣传，以争取各方面对机构编制管理和行政改革工作的理解、支持。但实际工作中做得很不够，管理上遇阻力，工作上走弯路，付出了一些不必要的工作精力。

    地方机构编制职能边缘化现象的成因，非常复杂，既有传统文化因素，也有现实体制、机制因素，特别是与我国社会转型、经济发展仍处于初级阶段的大环境有深层的关联。主要涉及以下几个方面：

    一是厚重的"官本位"传统文化沉积。一方面，"学而优则仕"，官位、官阶成为人们热衷的身份追求，成为有别于他人的荣耀，更有甚者，当作攫取私利的工具。"官念"的错位，干部能上不能下，多数人朝着"吃皇粮"、当干部的"康庄大道"拥挤，使得机构叠床架屋，干部越配越多，编制增了再增，乃至因人设事、超编进人也在所不惜。另一方面，官为大，官为上，官大一级压死人，设什么机构，加什么编制，头儿说了算，"关键人物"说了算，不听不行，不服不行，上级文件、工作规则需要就要，不需要就弃。同时，唯上心态、保"乌纱帽"小九九，也助长了这种非理性决策。

    二是缺乏科学的政绩考核体系。数字出官，官出数字，至于数字政绩背后耗用了纳税人多少钱，无人考核，政府运行成本意识相当淡薄，以至于加一项职能就得添几个机构，增一些编制，招一批人马，造成机构、人员刚性膨胀。

    三是权力部门化。少数部门唯我独尊，本应在行政架构内强化配合，联手履职，但我行我素，扩大职能边界，使得行政整体效能打折扣、减力度。超编人员发工资，编外人员财政养，官位不够照常配，编制和领导职数核定流于形式。

    四是外部监督机制不健全。机构编制运作内部化、神秘化，群众不知情，人大无监督，舆论无抓手，机构编制加就加了，财政经费拨就拨了，外部纠错、纠偏机制十分缺乏，一定程度上也导致了问题积重难返，改革推而难动。

    五是行政管理转型缓慢。一方面，计划经济管理思路、手段、方式仍占相当大的份量，职能转变缓慢，相应的机构欲撤还难；另一方面，建设公共服务型政府，构建和谐社会，要求关注民生、关注社会事业发展，一些职能要增加，一些职能要强化，一些必设机构应运而生。显而易见，一边是机构减不掉，一边是机构要增加，两者的效应叠加，必然造成机构编制膨胀。

    六是法制意识淡薄。邓小平讲，"编制就是法律"。但实际情况是，遑论编制上没有法律，即便是有法律，在一些领导干部的观念上，增几个机构，加一些编制，多用几个人，又不会人命关天，顶多财政多支几个钱。法制传统的缺失，使得人们觉得杀人放火是"硬法"，土地管理法、环境保护法、地方组织法乃至一直呼吁出台的机构编制法等等，都是"软法"，都可以顶一顶，闯一闯其禁区。

    二、机构编制职能边缘化问题破解思路的制度经济学理论梳理

    制度经济学是西方经济学的一个重要学派，创立于20世纪40年代，其理论的主要代表是美国的科斯教授，他因对制度经济学的杰出理论贡献，于1993年获得了诺贝尔经济学奖。制度经济学以反映现实、论证事实的视角，考察市场经济活动的发生、运作机理，在经济学理论上发生了革命性的变革。这一学说旗帜鲜明地反对亚当·斯密古典经济学的"经济人"理论和以此为基础的数学经济模型分析,主张从"社会人"视角和制度分析入手，探究市场经济活动规律。制度经济学理论及其方法论的特点主要有以下几个方面：一是研究的起点是人与人之间的关系，而不是人与物的关系；二是重视对非市场因素即制度因素的分析，诸如法律因素、政策因素、历史因素、社会伦理因素等，强调非市场因素是影响市场经济活动中主体行为的主要因素；三是实证主义，强调"是怎么样"，而不是"应当怎么样"；四是重视边际交易成本分析，强调市场个体因利益比较而形成的行为多样性；五是强调制度变迁的完成有赖于制度的强制力；六是制度整体主义，强调制度运行中各相关因素的相互联系与相互作用。

    制度经济学理论及其方法论，目前已不仅仅局限于市场经济领域的应用，而被广泛应用到社会管理的诸多领域。制度经济学理论及其方法论的精髓，昭示着这样一条社会学规律：人是现实的，实用主义是人的行为的主导方面，理想的设计，数学模型的分析，往往脱离实际，导致事与愿违。制度经济学思想精髓的普遍适用性，对发展中国家，对处于转型期的社会，尤其有着重要的借鉴意义。"橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳。"作为经济、社会处于转型期的中国，作为有着漫长封建历史沉积的中国，机械套用西方的经济发展模式、行政架构设计，是不现实的。同时，对于机构编制管理,倘若偏执于规制范式（规章制度、行政架构设置模式），不从特定经济、历史、文化环境下人的行为趋向出发，其管理效果只能是事倍功半，甚至是徒劳无益的。就破解机构编制职能边缘化难题的思路而言，制度经济学理论及其方法论的梳理（特别是方法论方面），主要有以下几点：

    （一）非市场因素分析视角与机构编制范式规制和行为意识

    制度经济学强调制度是重要的，制度是影响个体经济行为的主要方面。其所称的制度，是泛指，包括政治、法律、历史、社会伦理、风俗习惯等。借鉴制度经济学对数学经济模型理想化分析的批判视角，我们认为，不能迷信机构编制和行政管理规制范式的制约力，必须以人的行为规律为研究起点，从一个地区的经济发展水平、公众整体文化和法律素质等因素出发，清醒认识下级执行政策中的实用主义行为，清醒认识政策递减效应和机会主义的客观存在，从而在机构编制管理的政策制定和行政架构设计上更全面、更贴近现实，防止流于形式，确保政策的严肃性。

    （二）边际交易成本、实证主义与机构编制微观管理多元化

    科斯认为，人的经济行为决策，取决于其对边际交易成本的分析：当相关制度安排的实施成本不相等时，当事人自然倾向于选择成本低的制度安排；当相关制度安排的成本相等，就会出现制度均衡，这就可以解释现实社会中多样化制度安排的原因；当交易成本很小或不存在，那么各种制度安排就是多余的。这也同时反映了制度经济学的实证主义理念，即不应想当然地认为"应当怎么样"，而应充分认识到"是怎么样"。因此，我们在机构编制管理中，要秉持宏观管理、总量管理、分级管理的思路，适当放宽微观管理，让地方各级政府在坚持大原则、大方向的前提下，灵活有效地实施机构编制的微观管理。

    （三）制度变迁完成与机构编制管理制度实施机制的强制

制度经济学认为，制度是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成；制度实施机制以国家为主体，依靠国家的强制力，保证正式约束和非正式约束的实施；制度变迁能否真正完成，关键在于实施机制，离开了制度实施的强制，制度变迁将会成为一句空话，强有力的制度实施机制将使违约者的成本极高。在机构编制管理中，要实现政令统一、规范操作的要求，必须重视硬化制度实施机制，使违规者不敢轻易碰撞制度禁区。

 （四）整体主义与机构编制制度设计的整体协调性 。

  制度经济学在方法论上，注重对"总体"和"整体"的研究，强调制度运行中各相关因素的相互协调与相互作用，以求得制度整体效能的发挥。就机构编制管理而言，应当借鉴制度经济学的整体理念，注意发挥行政架构中各相关机构对机构编制的协同制约作用，不能搞单兵作战。同时，要注重制度的配套，增强制度实施的可操作性。

    三、因应对策

    循着制度经济学理论对机构编制管理和行政改革的启示，要努力消除机构编制职能边缘化现象，应当按照通盘设计、循序渐进、实事求是的总体思路，着重在以下几个方面下功夫：

    （一）大力构建适应机构编制管理和深化行政管理体制改革需要的先进行政文化

    一是树立正确的从政观。要通过教育、引导、激励和熏陶等方式，大力弘扬符合时代发展要求的行政信念、行政思想、行政价值、行政道德等行政文化，大力肃清"官本位"封建行政文化的遗毒，着力提高行政人员特别是领导干部的行政修养，促使他们为建设公共服务型政府而拼搏，为实现自身价值而奉献。要通过建立健全干部能上能下、人员能进能出的良性机制，完善对行政人员的科学严格管理，消除趋利诱因，铲除腐败土壤。二是树立以民为本理念。要教育公务人员特别是领导干部，牢固树立"权为民所用，利为民所谋，情为民所系"的意识，对人民有利的事，多做；对人民不利的事，一件也不能做。要珍惜民力，爱惜民力，降低行政成本，为纳税人管好钱、用好钱。三是崇尚法制。要认真落实依法治国方略，重点加强对行政人员特别是领导干部、执法人员的行政法制教育，促使其依法行政、按章办事。对有法不依、执法不严、知法犯法、徇私枉法的人和事，要严查严究，树立法制权威。

   （二）完善干部政绩考核体系

    要重视对行政成本的考核，建立健全科学的干部政绩考核评价标准和配套细则。人大及其常委会审议政府工作报告，听取政府部门主要负责人述职，应在审议经济增长指标的同时，加大对政府运行成本的审查力度，特别是将机构编制增长幅度和财政供养人头经费增加幅度，列为重点审议内容，促进政府紧缩机构编制，精简人员，使机构编制管理逐步走向内涵式管理轨道。

   （三）进一步完善机构编制决策运行等机制

    一是完善机构编制决策机制。在人大代表、政协委员中聘请相关专业人士，探索建立机构编制议事助理制度，作为编委会的又一道前置把关措施，使机构编制的变动更为科学、合理，更能反映民意。二是完善机构编制管理控制协调制约机制。建立以机构编制为基础、为龙头的协同制约机制，形成相关部门联手严管的合力。三是完善机构编制内、外部监督机制。要充分赋予机构编制部门查处违规行为的权限，加大经常性监督检查力度。监察部门要加大效能监察力度，促进部门职能履行到位。要建立机构编制社会监督员制度，及时发现和纠正违规行为。人大、政协每年至少专题审议机构编制管理工作一次，重大行政改革动作的成效必须提请人大审议，促进政府控编防胀、转变职能。要提高机构编制工作公开化程度，支持新闻舆论及时监督机构编制管理和行政改革工作。

    （四）正确处理机构编制宏观管理与微观管理的关系

一是机构编制部门要学会以管政策、管总量、管结构为主的机构编制管理方法，围绕控制财政支出的目标，充分调动地方各级从严管理机构编制的积极性，鼓励地方创新管理思维和管理模式，实施多元化的管理制度和措施。二是坚持机构编制有增有减、有保有压的管理思路，该加的加，该减的减，支持公共服务型政府建设，促进政府职能转变。三是积极探索给钱不给编的机构编制管理新举措，养事不养人，防止人员编制和财政支出刚性增长。四是十分重视机构编制法制建设。针对我国地域辽阔、经济发展水平落差较大、人口素质存在地区差别的实际，目前，全国人大常委会不宜出台《机构编制管理法》。但必须十分重视地方机构编制立法工作，要求各省、各直辖市和有立法权的较大市，坚持中央相关政策原则，坚持改革导向，从本地实际出发，尽快出台地方机构编制管理条例。   

（五）调整理顺地市以下机构编制部门体制

从我国国情出发，适应《公务员法》颁布实施的新形势和干部管理体制的改革方向，应将地市以下机构编制部门的机构体制由与政府人事部门合署改为与党委组织部门合署。同时，要十分重视强化机构编制部门力量配备，当前，尤其要切实改变县（市、区）机构编制部门人员严重不足的状况。  

（六）加大机构编制违规操作成本

    一是将机构编制控制管理纳入对地方党政一把手的考核内容。二是对部门机构编制违规操作行为，采取行政的、经济的综合处罚措施，违规行为一经发现，停止讨论其机构编制，财政部门同时给予经济处罚，纪监部门对相关领导人员和直接责任人给予党纪政纪处分，情节严重的按相应程序予以撤职。