顺德市农村管理体制改革实践的理论分析

顺德市农村管理体制改革实践的理论分析

赵过渡　颜海娜

2003年

〔摘　要〕　本文论述了顺德市农村管理体制创新的四个方面的内容:村域中心化;村制向市制转变;股权固化和资产量化;村委会职能的转变。通过改革,顺德市农村管理体制实现了体制城市化、产权市场化和资源集约化。

   〔关键词〕　城市化;市场化;农村改革;体制创新

   一、 农村管理体制创新的背景

   改革开放以来,顺德为适应农村生产力的发展,不断深化农村改革,调整农村生产关系。1993年,改革农村区域建制,推行股份合作制,完善土地承包制,尤其是1998年,理顺农村基层管理体制,设立村民委员会的改革,推动了农村经济发展,加速了城市化进程。目前顺德正处于重要的转型时期:一是在经济体制上,从传统的计划经济向市场经济转变;二是在农村管理体制上,从行政管理为主向民主自治管理转变;三是在乡村建设上,从城乡一体化向城市化转变。这一系列的重大转变,体现出城市化与市场化的双重动力机制的推动,凸现了当前经济发达地区农村管理体制如何创新,以实现这些转变。顺德作为经济与社会发展的先进地区,其体制创新的背景具有典型意义,主要包括以下四个方面:

   1. 城市化与城乡二元管理体制的矛盾

   改革开放以来,顺德的经济发展迅猛,实现了两次经济大飞跃。1978—1992年是第一次经济大飞跃,顺德从农业经济过渡到工业经济,从封闭社会过渡到开放社会,成为广东“四小虎”之一;第二次经济大飞跃,顺德在一个县级市的范围内率先初步建立了社会主义市场经济体制。其表现在:第一,人口的流动速度加快,人口的聚集程度提高。据2000年统计,顺德市的常住人口有108 17万人,流动人口有47万人。第二,工业化水平高,而工业化是城市化的动力源泉和物质技术基础。目前顺德的工业发展势头仍然相当迅猛,2001年的工业总产值比2000年增长20 78%。第三,农民生产和生活方式的非农化,由传统落后的乡村生产和生活方式转变为现代先进的城市生产生活方式。第四,社区的城镇化,最突出的表现就是农村的基础设施建设配套完整,公共性增强。现在顺德几乎村村都通上了自来水、电话、光缆、公路等,而基础设施在城市化进程中具有重要的作用。据统计,2001年顺德的城市化水平已经达到55 8%。

   然而,脱胎于计划经济的城乡二元管理体制的惯性作用并未消除,并且在某种程度上形成了城市化的制度桎梏。第一,传统的严格的户籍管理制度虽然已经有所松动,但农民进城的门槛依然很高。例如,对农民进城,政府还要征收城镇增容费以及名目繁多的其他建设费用。第二,社会保障制度不配套,引发了农民对进城后工作和生活前景的担忧。第三,就业与用工制度仍然对农民工存在一定的歧视与偏见。另外,由于发展前期缺乏建立在区域整体定位基础上的总体规划以及局部利益的驱使,乡镇建设分散,尤其是村一级的建设规模太小,数量过 多,布局不合理,资源浪费的现象比较严重。全市2千人以下的村有35个,2千—25千人的村有20个,最少的只有745人。同时,城中村的问题也比较突出,这些村地处市、镇城区,但没有引入城市化的管理体制,加上人口与城区互相插花,管理难度大,卫生状况差,社会治安隐患较大。

   2.村民参与意识强化与村级民主管理体制相对滞后的矛盾农村的城市化对原有的乡村社区产生了深刻的影响。社区的封闭性被打破,社会信息量剧增,经济要素之间的频繁交流,资源配置趋向市场化,逐渐将传统的“村民”塑造成现代的“社会人”。一方面,城市文明的多元性、竞争性、创新性和开放性在不断冲击着农民的传统观念,消减着源自宗法观念和小农意识的狭隘性、保守性、依赖性以及盲目从众性等思想因素,也改变着农民传统的行为方式。由此带来的变化就是农民对社区公共事务的关注程度明显增强。另一方面,市场化的过程引发了市场利益主体利益意识的逐渐觉醒,增强了社会主体利益表达的的动机与意愿。市场经济中农民生产经营自主权的扩大,农民的自主意识和个体利益的独立性随之增强。股份合作制改革对农村产权关系的明晰,也使农民对自身利益的关注度随之提高。产权制度改革把农民纳入了利益的共同体,对共同利益的表达与诉求进一步强化了农民的参与动机。但是,现有制度安排的不完善制约着农民的公共事务的参与水平,降低了农民参与的有效性。目前,村级管理体制的相对滞后远远不能满足村民对集体事务的参与要求。虽然村委会是由村民民主选举产生的,体现了大多数村民的意志,有其合法性来源;然而,在实际操作中,作为村民自治组织的村委会仍然沿袭了传统的操作方式,决策方式满足于领导班子集体决策的选择偏好,不重视或疏于全体村民的民主决策。村委会有明显的“行政化”、“集权化”倾向,其行政管理导致村民组织自治功能弱化。同样的道理,股份合作社与“两委”在组织架构上互相交叉,在职能上互相重合,使得村委会实际上掌握了股份合作社的控制权与决策权,而不是股份合作社章程上明确规定的由股东大会对关系股东利益的重大事项进行民主决策。由于村委会是股份合作社的实际管理者与操作者,从而导致股份合作社的决策更多地体现村委会干部的意志,而不是股东的集体意志。作为股份社股东的村民对与本来属于自己的资产却没有发言权,更没有实际的支配权,而掌握股份社管理权的村委会却可以以公共资产管理者与经营者的身份任意处置股份社的资产。例如,有的村挪用股份社资金搞风险投资。如兴办集体养殖场,搞“挂靠”企业,造成“有限收益,无限风险”,债台高筑,使养殖场背上了沉重的经济包袱;有的把征地款借给私营企业,结果无法收回,严重损害了股东的权益。由于作为股东的村民的真正意志难以在股份社的重大决策中体现,加上某些村委会的财务管理制度不规范,漏洞比较多,村财务的透明度不高,村民的知情权得不到满足,群众怀疑干部不清白,由此激发了干群之间的矛盾。

   3.原有的股份合作制内在的制度缺陷与深化农村产权制度改革的矛盾1993年开始全面实施的股份合作制改革,为社区合作经济组织规模的扩大,社区合作经济组织内部产权关系的明晰,生产要素配置的优化,利益分配机制的建立创造了条件。然而,随着市场经济的深入发展,原来的股份合作制内在的制度缺陷也逐渐显现:第一,股份合作企业产权安排的社区封闭性,产权的转让并没有实现市场化、商品化,由于股份社的股权配置实行生不用买、死不用退,既不能转让、也不能继承的制度,不仅不利于股份社的经济发展,而且不利于改变农民对集体经济的直接依赖,在很大程度上阻碍了农业人口的正常流动,阻碍了农村城市化进程。第二,一些村民过分依赖股份社每年的股份分红,不务正业,游手好闲,有的甚至参与赌博、吸毒,成为名副其实的“二世主”。第三,随着农村人口的自然增长,享受股份分红的村民的人数越来越多,大大超过集体经济收入的增长速度,导致“增收不增分”的分配格局出现,而村民的心理预期利益的增长是刚性的,由此引发了村民的不满。第四,一些股份社财务透明度度不高,存在村干部利用其集体资产管理者的地位进行“暗箱操作”,严重损害股东合法的经济权益,个别股份合作社为增加收入而搞风险性投资或高息外借,结果相当一部分资金无法收回,更使矛盾日趋激化。市场化客观上对农村产权制度的改革提出了更高的要求。而以股份合作制为核心的农村产权制度仍然存在集体资产产权主体缺位,产权关系不明晰,产权责任不分明等问题。这些问题与产权自身的特征包括排它性、转让性和继承性是相违背的。例如,农村股份合作企业的产权制度是以企业的资产所有者———股东为本位的,股东所有者按所拥有的股份分享收益,承担风险。但是,目前的股份社的股份并没有明确所有者代表,即缺乏人格化的代表,因此产权主体仍存在着缺位问题。由于产权制度改革是涉及农民利益的根本性改革,因此,克服股份合作制内在的制度缺陷,进一步深化与完善农村产权制度改革已成为时代的必然要求。

   4.社区事务公共性增强与村委会角色不明的矛盾农村城市化的过程必然导致社区事务数量增多和公共性增强。社区事务在量上与质上的变化对社区事务管理主体(村委会)原有的功能提出了严峻的挑战:即沿袭传统管理模式的村委会已难以适应社区公共事务的管理要求,其表现在:股份合作社与村委会在组织架构与职能上相互交叉,村干部既站在政府的角度对村民实施行政管理,又代表村民管理集体经济组织,扮演着“裁判员”与“运动员”的双重角色;村委会把大部分精力投在村集体经济的经营活动上,而疏于对社区公共事务的管理和服务,农村公共产品的供给不足,社区建设滞后于经济的发展;村干部的管理职能没有很好地理顺,职责不清,任务不明;“村官”队伍不断膨胀,“吃饭财政”问题日益严重。一些村的管理人员远远超出了实际的需要,有个别村的工作人员甚至高达40多人,这给集体经济造成了很大的负担。市场化要区分经济与非经济事务,公共产品与非公共产品(包括经济产品)。性质的不同决定了其供给主体的不同。村级公共产品应该主要由村委会来提供,而不是村级经济组织的事情。然而,目前顺德绝大部分村委会的公共管理职能太弱,村干部作为公共权力行使者的身份不明,经济角色与政权角色相混淆。顺德农村社区事务公共性的增强与村委会角色不明的矛盾,其症结在于其村级行政管理体制改革的滞后。它不仅滞后于顺德市、镇行政管理体制改革的发展,而且也与市场经济的规则不相适应。

   二、农村管理体制创新的目标与基本内容

   以上四大矛盾的原因是多方面的,要解决这些问题,必须从制度上进行创新,突破现有农村的经济发展模式和行政管理体制。为了深化农村体制改革,顺德市委、市府提出:以市场化、城市化为目标,对全市农村经济结构、行政架构、管理方式和运行机制等方面实行战略性的调整和改革,建立起适应城市化进程的农村基层新体制,开创顺德现代化建设的新局面。主要内容如下:

   1.村域中心化

   村域中心化,就是在乡村区域合并自然村,建设中心村,以解决村制狭小、分散以及非中心性等问题。对规模过小、区域相连、历史上曾经分合的村,原则上要合并重组,特别是人口在2千人以下的村,必须合并。对有计划合并但存在较多历史遗留问题的村,坚持“先合并,后解决”的原则,在合并后形成的村中心体制下,统筹协调解决各种遗留问题。合并自然村构造了村级区域的经济、社会和文化中心,形成了城镇化的基础。

   2. 村制向市制转变

   变村委会为居委会,通过体制的转变以适应城市化的要求。市中心城区和各建制镇的城市规划区内的“城中村”,以及位于城乡结合部、人均耕地面积低于全市人均水平三分之一的村,是事实上的城市化区域,在这些区域实行的仍是乡村体制。体制的滞后造成城市规划、建设与管理的相互对立,为此必须进行城市化的体制转变。具体做法是将村民委员会改为居民委员会,将原村民的农业户口转为非农业户口,将原属农民集体所有的土地转为国有土地。“城中村”改造后,按城镇的管理方式运行管理。原村民农业户口转为非农业户口后,享受城镇居民同等待遇,履行同等义务。村制向市制的转变,解决了“事实城市化”与“体制城市化”的分离。

   3. 股权固化与资产量化

   固化的股权是指农村股份合作社的股权,资产量化的资产是股份合作社的资产。股权固化与资产量化是为了解决产权主体不明确,产权关系不明晰,产权制度安排的社区封闭性等问题。从产权制度上形成集体利益与个人利益的双重保障;从产权制度上奠定村民参与的制度基础和村民对产权监督的可操作性。具体做法是:

   第一,股份合作社的股份分为集体股和个人股,原则上集体股占20%,个人股占80%。第二,全市统一,实行固化股权到2001年9月30日24时止(计划生育年度统计截止日)在册的农业人口(包括外嫁女及其子女),均可获一次性配置股份。第三,股权固化后,股东的股份不再随年龄的增长而变化,新生婴儿和迁入的农业人口不再配置股份。今后如要扩股的,须按市场行为用现金购买,并经股东代表大会讨论决定。股东迁出或死亡后,其股份可以转让、继承和赠予。第四,股份合作社的资产(主要是历年的征地补偿费及其投资),按集体占20%、个人占80%的比例进行量化。个人部分按固化股权后的股份量化兑现,或继续招标出租按股分红。第五,今后股份合作社的集体股及其收益,不得量化到个人,留作集体积累,用于公共事务和福利事业开支。第六,今后的征地补偿收入,留20%作为集体股收益,另80%按固化股权后股东所拥有的股份份额一次性量化到个人。第七,在开展股权固化和资产量化工作之前,必须委托具有执业资格的中介机构进行清产核资。农村股份合作社股权固化、集体资产量化到个人的方案,必须提交股份合作社股东代表大会讨论决定后方可实施,并报镇农村主管部门备案。4.以“五定”促进村委会的职能转变第一,全市村委会推行“定职能、定机构、定人员、定经费、定分配”的改革。实行政企分开、政事分离,将村委会主要职责定位于协助镇政府开展村域行政管理工作,在村民自治范围内履行自治事项,办理本村公共事务和公益事业,指导股份合作社的工作等。村委会不再直接参与任何经济经营活动。第二,各镇按照依法行政、减少环节、提高效率、优化服务的要求,切实调整和精简村级组织架构,改革传统的管理方式和手段,合理确定村委会的日常工作量。第三,“两委”成员配置按辖区内常住人口数确定,具体划分如下:4千人以下的配置4人,4千人以上、1万人以下配置5人,1万人以上配置7人。村委会其他管理架构和工作人员的配置,由市有关部门和各镇另行核定,人员经费由村自行解决。第四,从2002年1月1日起,全市居民区和农村的“两委”的办公经费和“两委”成员的报酬由市、镇财政给予补贴。“两委”办公经费的补贴按常住人口数核定:4千人以下的每年补贴15万元;4千以上、1万人以下的每年补贴20万元;1万人以上的每年补贴25万元。“两委”成员的报酬按级别分配,居民区“两委”成员平均每人每年4 2万元,村“两委”成员平均每人每年3 6万元。各镇可根据各地的实际情况适当提高报酬标准,但最高上浮不能超过30%,具体方案由各镇拟定。第五,调整“两委”成员的养老保险和医疗保险制度,并统一参加全市社会保险。第六,“两委”办公经费收支、“两委”成员和其他工作人员的收入分配等情况,必须纳入村务、财务公开的范畴,定期向村民公布。

   三、对农村管理体制创新的评价

   　　1.体制城市化这次农村体制改革的城市化动力很强,不再局限于农村“体制内”的改革范畴,而是“农村体制”向“城市体制”的变迁性改革。体制城市化体现了发达地区农村体制改革的外迁性,体现了城市化对农村体制改革的动力注入,它必然引发理论界对农村体制改革的深层次的价值判断和思考。顺德大规模地推进村合并和城中村改造工作顺利完成。全市村委会、居委会数量由原来的222个降至197个,减少了25个;其中村委会由原来的191个减少为109个,居委会由31个增加为88个;居委会管辖面积达到314平方公里,人口从35 99万人增加到63 08万人,城市化水平达到58 3%,降低了行政成本,有利于集约管理和发展。“村改居后”,实施城市化的改造和管理,加快了城市化的进程。大良区作为中心城区,针对城中村较多、不利于搞好城市管理等问题,加大“村改居”的力度,把9个村改为居委会,加快了城市化的步伐。容桂镇,对中心城区内的村及人均耕地面积低于全市人均水平三分之一的14个村进行城市化改造,全镇设置居委会23个,村委会3个,全镇城市化水平达到92%。原来农村经济比重较大、城市化水平较低的杏坛镇,通过撤村改居,居委会的个数由1个增加到6个,镇城区面积由1 06平方公里增加到10 63平方公里,城镇人口由7900人增加到21158人。

   2.产权市场化这次农村体制改革具有更强的市场化动力。它以市场经济体制为制度背景,通过产权的市场化,使第一次的“民主自治”式改革获得更充实、更深刻的经济基础与体制保障。这次改革从产权入手,在更深刻的层面上促进了利益调整,化解了农村不安定的因素。股权固化、资产量化是这次改革最为关键、最为复杂、难度最大的环节。各镇区本着化解矛盾、依法民主、尊重历史、尊重基层的原则,通过成立机构、召开会议,操作指引,广泛宣传,确定了固化对象和调查审核等步骤,完成了股权固化和资产量化工作。据统计,全市股权固化后的股东人数722341人,其中包括22853名外嫁女及其子女。全市股合作份社净资产为44.6亿元、应收款18.6亿元,到目前为止已量化资金9.5亿元。通过股权量化,解决了过去人口和年龄的自然增长给股份社带来的管理和运作上的压力。通过量化资产,最大限度地降低了积累资金的管理风险,有效地解决了农民最为关注的热点问题。通过确认外嫁女及其子女的股权,维护了·07·《城市问题》2003年第1期顺德市农村管理体制改革实践的理论分析城市管理这些人的合法权益,使多年困扰农村干部的外嫁女问题得到彻底解决。股权固化、资产量化的意义超出了经济层面,具有明显的社会正义和民主政治的价值,它对农村干部不仅是精神上的一种解脱,同时也是一种保护。按农民的语言说,“股权固化和资产量化就是群众明白化、干部清白化”。

   3.资源集约化这次改革,以形成合理规范的农村城镇区域规划与区域布局为导向,通过资源的集约化,优化配置农村各要素资源,提高了资源利用效率,克服了产业结构雷同和基础设施重复建设,低水平竞争和资源浪费等弊病,促进了农村城镇化建设。资源集约有三大内容:一是区域集约。改革后,村委会和居委会的个数从222个降低为197个,减少了25个。目前全市村一级平均人数约为5538人,比改革前增加了673人,初步实现了资源的集中配置,提高了行政管理的投入产出比率,减少了村镇建设和管理的成本。乐从镇的沙村原来是一个侨乡,后来人为地分成东、南、西、北4个村,4个村各自为政,从道路建设到乡村建设都比较混乱,港澳华侨和群众意见很大。这次四个村通过合并改居,不但恢复了侨乡沙的村名,而且利于一体化的管理。二是发展集约。过去农村非农产业的分散性发展是村村点火,处处冒烟,遍地开花,经济效益低下,投资分散和环境污染等问题严重。工业分散布局与土地资源集约利用的十分矛盾突出,发展的可持续性不足。改革后,全市工业区实行统一规划、连片开发、集约建设,有效转变了分散发展的局面,提高了经济发展质量。三是集约建设。过去一些村由于规模太小,办学校由于生源太少而难以为继,一些村也不切实际地对福利设施进行过大投资,造成沉重的财政负担。通过改革,有利于促进村一级的集约建设,有利于公共资源的优化配置。目前全市村一级集约建设已出现良好势头,全市实行村级连片办学的学校有42家,社区卫生服务站23间。这次以体制的城市化、产权的市场化为基础的农村管理体制创新,从制度上说不是阶段性、环节性的改革。解决农村管理体制中出现的新问题、新矛盾是体制创新所要达到的最终目的,若不解决,这次体制创新将是不完整的。而实现三大转变将是衡量体制创新的基本标准:即从农村型行政体制向城市型行政体制转变,从以发展集体经济为主向营造环境促社会化资本发展转变,从以经营集体资产为中心向社区管理和服务转变。这次改革是新体制对阻碍因素的清除或改造,而不再是旧体制内新旧因素的妥协或新制度因素向旧体制的退让。

   参考文献

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   10　周业安.中国渐进式改革路径与绩效研究的批判性回顾.中国人民大学学报(京),2000(4)〔作者简介〕

   赵过渡(1954—),男,汉族,北京人,中山大学行政管理研究中心(国家文科研究基地)特约研究员,中山大学政治与公共事务管理学院副教授,硕士学位,研究方向为城市行政管理;颜海娜(1977—),女,汉族,广东茂名人,中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生,研究方向为行政法制研究。