关于迟报、瞒报的法律疑点之我见

    前一段时间，《中国安全生产报》上展开了一场关于中铁大桥局六公司诉讼湖南省岳阳县安监局一案讨论。岳阳案件决非个案现象，其暴露出的法律疑点相信其他安监同仁们也可能遇到过。在这之前，邻县曾有个熟人跟我说起他们安监局遇到一起棘手的案子。案件简要情况大致如下：

    县一家钢铁厂发生了一起事故，造成一名职工死亡，，因该厂距县城还有几十公里，县安监局不可能即时知道此事，该厂便打算和死亡职工家属私下了结，息事宁人，不料在赔偿数额上没有和家属达成一致，结果死者的父母和亲友一怒之下到市委市政府上访，该厂负责人得知后害怕被追究责任，便赶紧向县安监局作了事故报告，安监局收到事故报告距出事已有12天了。县政府委托安监局牵头，和工会、公安局、监察局等组成事故调查小组，对事故进行调查分析，最后认定这是一起责任事故，但在认定该单位是迟报还是瞒报上，发生了分歧。有的成员认为应该定性为瞒报，有的认定为迟报，厂方也死死咬住自自己是迟报，至所以迟了这么多天是因为老板到南方洽谈生意去了，没人敢作主上报。

    我认为这个案件对讨论迟报和瞒报的适用很有典型意义。下面我们来对这两种观点的理由分别进行分析。

    对该工厂的行为认定为瞒报的人认为，按照《生产安全事故调查处理条例》（以下简称《条例》）第九条规定，事故发生后，事故现场有关人员应立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。现在的通讯条件如此畅通，该单位完全可以一个电话打到安监局报告事故，却在事发12天以后才报上来，明显存在隐瞒事故的故意，后来东窗事发才不得不报上来，如果按迟报论处，无疑是在姑息养奸。假如再有单位发生事故后20天、30天、50天甚至更长期限才报上来都定性为迟报？这不明显是在法律的空子吗？

    对该工厂认定为迟报的人认为：《国家总局第十三号令》第五条明确规定了报告事故的时间超过规定时限的，属于迟报；故意隐瞒已经发生的事故，并经有关部门查证属实的，属于瞒报。因为尽管隐瞒了十二天，但还是主动上报了事故，并没有隐瞒不报。所以应定性为迟报。

    根据以上所述，定迟报或定瞒报的理由都很充分，这实际上是由于安全生产法律体系对迟报和瞒报的规定出现了漏洞造成的。

    假若我们同意第一种观点，把那些发生事故后拖延多日后才上报的行为定性为瞒报，这样做是否会打击事故发生单位主动上报事故的积极性。一旦发生事故后，事故发生单位没有在规定时间内上报，就算他以后想上报事故，他会想到我这时上报要被定性为瞒报的，那就瞒着别报了，等安监局什么时后发现再说吧，说不定还能瞒过去。事故单位不报，又没有群众举报，这样很不利于开展安全监管工作。尽管事故发生单位不管基于什么原因没有及时上报，我们还是希望他们能主动报上来，便于我们掌握情况，开展安监工作。

    假若我们同意第二种观点，把该单位的行为定性为迟报，就像有的人质疑，没有在规定的时间内上报，不管事隔多长时间上报都能定性为迟报？这样很容易被某些当事人钻空子。一旦发生事故，有的当事人害怕承担责任始终拖着不报，最后实在拖不下去了才勉强报上来，给这种行为定性为迟报正中这些人下怀，因为这种行为一开始便具有隐瞒不报的故意。

    有人提出，迟报应该有正当理由，也就是说没有正当理由的迟报应定性为瞒报。其实，现在发生的迟报应该没有任何正当理由的。在这个户户有电话，人人有手机的现代社会，打一个电话就能上报事故，只要事故发生单位及时上报，怎么会迟报呢？诸如没有接受过安全培训、不懂安全生产法、不知道安监局电话号码等此类理由绝不是什么正当理由。上述单位借口老板不在家，没人作主更不是正当理由。《条例》第九条规定，单位负责人接到报告示后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告，这里单位负责人可以是事故发生单位的主要负责人，也可以是事故发生单位主要负责人以外的其它分管安全生产工作的副职领导或其它负责人。如果老板是单位的一把手，还有其它负责人。

    还有一种情况的迟报是有正当理由的，例如：发生了地震、台风等不可抗力现象，造成通讯、交通中断，短时间内无法修复，无法及时上报的，这在民法上应称为时效的中止，待不可抗力的情形消除后，应重新计算时效，只要在时效期内上报，仍属于按时上报，不应定性为迟报。凡是发生迟报现象的，往往都是那些拖延不报，能捂一时算一时，最后实在是拖不下去了，才报上来。

    根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十五条规定，迟报事故的，对事故发生单位主要负责人处上一年年收入40%至80%的罚款，《条例》第三十六条规定，事故发生单位及其有关人员谎报或者瞒报事故的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款。对迟报和瞒报的处罚差别如此悬殊，定性为迟报，充其量罚款几万元，违法行为人只是受点皮毛之痛，而定性为瞒报，罚款至少在百万以上，就算被处罚人不会倾家荡产，足以给当事人当头一棒，让违法行为人永远记住这个沉重的教训而不敢再犯。所以，在对迟报和瞒报的定性和处罚上应当明确、严密、细致和量化，尽量避免出现空白。

    首先，法律对迟报的时限没有作出规定。我认为应对迟报的时限作出明确的规定，“没有在规定时限内上报”表述的时间范围太大了，规定时限是1小时，1天、1个月、1年甚至更长时间，只要事故发生单位主动上报，是否都能定性为迟报？如果法律对迟报的时限没有明确规定，一方面让安监执法人员在执法过程中遇到类似问题会感到为难，同时还会加大他们在给当事人行为定性时的随意性；另一方面，也成了某些当事人规避法律的护身符。

    其次，法律对迟报和瞒报的处罚幅度有失偏颇，对迟报的打击力度不够，相对于瞒报显得过于宽松，使得行政管理相对人自认为迟报几天也无所谓，不就是罚那点钱吗？在上述案例中，当事人之所以死死咬住自己是迟报，不是瞒报，无非是要规避对瞒报的天价罚款。安监执法人员遇到类似上述这些隐瞒多日才上报的案例情况，心态上多倾向于定性为瞒报，他们认为，当事人隐瞒这么多天才报上来，定性为迟报，罚当事人那点钱，太便宜他们了，不利于打击安全生产违法行为。所以，我认为应该改变一下对迟报的处罚力度。对瞒报的处罚既有对单位的处罚又有对管理人员的处罚。对迟报的处罚却只针对主要负责人，是否考虑增加对单位的处罚。在罚款数额上，可以采取和拖延时间相挂钩的做法，例如：对迟报可以规定一个罚款基数，超过规定时限1天，加罚一定数额罚款，拖延的时间越长，罚款数额越大，敦促当事人及时上报，对当事人施加压力，逼迫他们不得不报。

    另外，在中铁大桥局六公司诉安监局一案中，对“负有安全生产监管理的有关部门”提出了疑问，因为这关系到事故发生后应该向谁报告以及报告不当甚至被追究瞒报的问题。《条例》第九条中的“负有安全生产监管理的有关部门”究竟包括哪些部门？应进一步在法律上予以明确化，避免安监执法人员和行政管理相对人乱加猜测。国务院法制办工交商事法制司、国家安监总局政策法规司编写的《条例》释义中提到，因为我国现行的是综合监管与专项监管相结合的安全生产管理体制，安全生产监督管理部门是综合监管部门，“负有安全生产监督管理职责的有关部门”应当是指专项监管部门。例如：工程建筑过程中发生的事故专项监管部门应该是指建设局；火灾事故专项监管部门应该是指公安消防大队；交通事故专项监管部门应该指公安交警大队等等。发生事故后，事故发生单位只有向安监局和这些专项监管门报告才能称得上是有效报告。那么，事故发生单位所处的乡镇人民政府算不算是有关部门？我认为乡镇人民政府不是专项监管部门，却是区域监管部门，仍属于负有安全生产监督管理职责的有关部门。

    假若某个矿出了事，砸死了一名职工，没有向安监局报告而是拔打110报警，110在到达事故现场后，发现不是刑事案件的，应通知安监局，把案件移交给安监局受理。如果公安局没有移交给安监局处理，事故发生单位也没有再向安监局报告，该单位仍然要承担瞒报事故的责任，公安局应承担行政不作为相应责任。《条例》中虽然明确了公安局是事故调查处理单位之一，但在该案中不是负有安全监督管理职责的有关部门。

    综上所述，迟报就是迟报，瞒报就是瞒报，要想避免行政管理相对人钻法律空子、玩文字游戏，还得从法律的角度对两种违法行为进行准确的定性和处罚，也更便于我们开展安全监管工作。

作者单位：河北省武安市安监局