中国保障房计划到底在保障什么？

美好的故事往往会以丑闻收场。平淡又刺激的生活如此，过去10多年中国的地产政策也是如此。2007年以来如火如荼的保障性住房计划会是个例外吗？目前来看，似乎有成为例外的趋势。据媒体报道，2010年中国计划建设的580万套保障房已全部开工，而8月底时还有5个省区开工率不足50%。中国还计划在2011年建设1000万套保障性住房，而据中金公司的测算，截至2009年底，中国存量保障房还不到1300万套。

保障房计划似乎“很给力”。但是，如果这种转向是突然的甚至带有政治动员意味，我们就不得不怀疑其可持续性甚至初衷。保障房建设历来面临资金来源、分配和退出机制等诸多困境，目前来看，由于地方政府的土地财政依赖、居民收入统计和信用记录的缺失等难题依然未解，如此大干快上地加强保障房建设令人疑窦丛生。

中国保障房计划到底在保障什么？也许，首先是各级政府官员在政治周期的变化中“保障”其“政治正确”；其次是各级政府通过保障房短期“保障”经济增长；最后才是蜻蜓点水般“保障”城镇中低收入群体，而大部分流动人口依然被排除在外。

有必要简单回顾一下过去10多年中国保障房建设的历程。1998年中国住房制度改革的目标是“以经济适用房为主体的多层次城镇住房供应体系”，但好景不长，经济适用房建设在2001年左右便开始停滞甚至倒退。据中金公司今年6月发布的《保障性住房的困局》的报告，1998-2001年，经济适用房的开发投资额、新开工面积、在建面积和竣工面积年均同比增速均高达40%-50%，而在2002-2006年，上述指标均徘徊在零增长甚至负增长的边缘，经济适用房新开工面积在商品房中的占比也从2000年的22%跌落至近几年的6%-8%左右。如果再加上廉租房、限价房和棚户区改造等其他保障性住房，目前整个保障性住房占商品房的比例也仅在10%左右，这意味着约有90%的人的住房需求被推给市场来满足。

之所以造成这样的局面，同本届政府2003年左右将房地产行业作为支柱产业的定位有密切关系，这从经济适用房盛极而衰的时间节点就可见一斑。因此，本届政府在2007年左右重新强调保障房建设，带有一定的“政治补偿”意味。

中央政策的大幅度转向当然需要地方政府的配合。一般来说，对于经济适用房和限价房，政府只是提供土地和税费减免然后选定开发商来建设，并控制其利润率（经济适用房为3%以内），不需要政府直接投入太多钱。廉租房的建设资金一般是中央政府和地方政府“三七开”，虽然中央政府要求地方政府将土地出让净收益的10%用于廉租房建设，但这一指标一直没有达到。比如，2009年中国土地出让收入为1.59万亿，即使扣除了征地和拆迁补偿支出约5000亿元，10%的比例仍有1000亿元左右，当年中央政府要求地方政府的配套资金也只是1100多亿元，但地方政府仅支出了187.1亿元用于廉租房建设，占比还不到2%。

可以看出，在2009年地方政府依然是不怎么配合的。但在强大的政治压力下，今年地方政府不得不作出了一些艰难的决定。比如，据媒体报道，今年北京市政府宣布将土地出让收入的50%都用于保障房建设，但前11个月这一比例仅为20%左右（当然，尽管还没有达到承诺的数字，20%的比例也已经不低）。同时，地方政府还将这一政治任务“下放”给了开发商，让它们或垫付资金或代建配建保障房。同时，地方政府也在积极拓展其他资金渠道，比如清收土地增值税、银行信贷、公积金贷款和社会资金等。这在短期内变相激励了地方政府开展保障房建设，但这种热情能持续多久呢？虽然增加融资渠道是值得探索和鼓励的，但在现阶段保障房建设几乎是白手起家，政府必须首先掏腰包拿出真金白银。可以想象，如果未来政治压力减弱、房地产调控有所松动，无论地方政府还是民间资本对于保障房的兴趣都会转淡。

除了政治压力，短期来看，地方政府之所以会热衷于保障房建设，还在于保障房建设虽然会降低土地出让收入，但同样会拉动房地产投资，而并不会挤压新增的商品房建设（特别是棚户区改造），同样会拉动建材和家电等上下游行业，从而对冲目前货币紧缩、地方投融资平台清理和房地产调控等一些束缚地方政府手脚的负面因素。比如，根据中金报告，2010年的保障房建设就将拉动房地产投资增加约10个百分点。长期来看，因为单纯卖地并不直接创造GDP，它只是财富转移的过程，所以如果通过保障房建设让这部分卖地收入从政府部门回归家庭部门，同样可以通过居民消费来拉动经济增长和推动结构转型。保障房建设也不一定影响长期经济增长。但是，由于这个过程不会立竿见影，而且降低了政府控制经济的能力，消解了所谓的“中国模式”，在预算和财政体制改革没有突破的情况下，保障房建设注定只会作为地方政府短期的一个应急手段。

最后，正如许多人所诟病的，即使政府建了大量保障房，其分配环节也是问题重重。我们看到，公务员、国有企事业单位员工等名义收入低但实际收入不低的人更容易成为保障对象，甚至一些企业家和明星也都因为特殊贡献有幸“被保障”,特别是经济适用房和限价房这种几年之后就能拥有完全产权的保障房很难惠及真正的中低收入群体。这生动演绎了住房保障领域的“马太效应”。

保障房只有以廉租房和公租房等具有租赁性质的为主体才可能避免分配不公，而且一定要首先覆盖流动人口，否则也容易成为“鸡肋”。尽管上海和重庆等在这方面已经做出一定表率，但我们还是要追问：本来保障房建设就是伴随着城市化而生的，就是要解决城市化进程中的流动人口居住问题，如果因为户籍因素把他们排除在外，如果一个越来越富裕的政府不能“聚精会神”和“一心一意”保障最弱势群体，那到底要保障谁呢？又能保障谁呢？

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