乡镇财政管理信息化项目风险分析与控制

　　一、政府信息化风险与乡镇财政管理信息化背景

　　（一）政府信息化风险

　　政府信息化项目风险指在政府信息化项目中所存在的威胁到项目实施的潜在事件或环境；风险的存在，使得信息化项目存在部分或总体失败的可能。理查德-希克斯在分析诸多影响政府信息化工程的影响因素后认为，政府信息化成败可能性的关键取决于落差。落差包括多个维度，如：信息、技术、业务流程、人员与组织结构、资源等。希克斯以此构建了政府信息化的风险分析模型，其基本观点是：信息化的落差与收益成正比，与成功率成反比。即在信息化的成功率方面，设想与现实的落差越小，成功的可能性越大；设想与现实的落差越大，失败的可能性越大。在理论上，希克斯给出的降低落差以规避风险有两种方法：一是改变目标使之更接近于现实，二是改变现实使之更接近于目标。前者可以通过扩大资金来源、争取中央政府或大型机构的投入、开拓资金来源、提高信息化技能等渠道实现，后者可以通过合理安排费用开支或缩减工程规模等来实现。

　　（二）乡镇财政管理信息化背景

　　乡镇财政管理信息化，指基于财政管理模式而开发的镇级财政结算管理系统。其特征在于：一是“统一管理”。各镇属行政事业单位的财务收支活动全部纳入结算中心统一管理。撤销原单位财务机构，财务人员集中到财政结算中心办公，从过去只负责一个单位的财务工作到负责多个单位的财务工作。二是“集中核算”。结算中心按单位单独设账，分户核算，实施“非零户”的管理。原则上每—个单位开设一个经费收支账户，用于单位日常的经费开支，确保正常运转，由结算中心集中办理结算业务，除财政资金来源外，只支不收。三是“三权不变”，即单位的资金使用审批权不变、资产所有权不变、财务自主权不变。结算中心的职责是监督、管理和服务，对单位的各项收支业务不加具任何审批意见，明确单位仍然是独立的经济主体，单位负责人仍然是会计工作第一责任人。通过成立财政结算中心，实现财政管理信息化，将行政事业单位的财务集中管理，强化财政管理职能，提高调控力度和管理的透明度，提高财政管理的质量和工作效率，降低管理成本。

　　二、“乡财”项目运营维护阶段的风险分析

　　（一）信息储存、文档管理不规范的风险

　　信息化项目虽然涉及到大量的软硬件设备，但系统中最重要的是系统中储存的数据，其他所有的设备。本质上是为这些数据的产生、处理、存储提供支持的。如果由于人为或客观的各种原因，如病毒入侵、设备损坏等，引起数据的破坏甚至丢失，将可能造成无法挽回的损失。另一方面，信息化项目管理的过程中，会产生大量的项目管理文档，包括各种项目各阶段、各环节的管理流程、工作底稿、技术文件等等，这些文档构成项目中最有价值的知识积累，可以为项目未来的运营、维护、培训提供宝贵的第一手材料，减少走弯路、犯错误的机会，具备重要的参考价值。但在信息化项目中，文档管理目前还存在明显的不规范现象。

　　（二）人员配备与组织结构调整的风险

　　该部分的风险可能发生在：由于政府部门领导的换届或调整，新上任的领导对于由前任领导负责的项目会否重视程度不够、不愿意继续承担这一责任；财政结算中心的编制问题能否从体制上予以根本解决；最终用户（财政结算中心）人员调动，是否会导致接手人员对系统熟练程度不够而影响系统的正常操作和运行等。

　　（三）业务流程调整的风险

　　由于政策调整。最终用户财政管理业务流程发生改变，使得现有系统无法满足新业务流程的需要，此时如果不能及时进行软、硬件系统的改造，系统将可能面临被迫放弃的命运，大量的投资就会被浪费。

　　（四）过度追求新技术的风险

　　在进行系统升级或改造过程中，信息化项目常会遇到是否需要选用最新技术的问题，因为信息技术是一个飞速发展的知识领域，新鲜事物层出不穷。新技术可以提供更好地解决方案、为业务变化提供更多的可能性。更为常见的是，提供新技术的公司会承诺提供一个团队用于实施信息化项目，而无需改变业务流程本身。因此，某些部门倾向于研发基于新技术的系统以实现这一系列的崭新功能。然而经验表明，使用新技术和未明朗的技术是极易失败的，因此，在追求稳定的价值取向的政府信息化项目中，应该避免过度地追逐这种新技术、尤其是未明朗的新技术。

　　（五）维护资金不足的风险

　　系统在运行维护期间，缺乏相应的费用预算，软硬件设备的维护经费短缺，使得系统运作艰难。虽然“乡财”项目的软硬件设施由财政提供，但巨大的日常维护费用，也经常使财政陷入困境，难以在公共财政体系内开支。

　　三、“乡财”项目运营维护阶段风险的规避

　　（一）提高对项目的重视程度，支持系统长期稳定的运作

　　在“乡财”项目运作过程中，对乡镇财政管理信息化后续维护工作重视程度不够，主要有：有些地区因财力负担问题，未能将乡镇财政结算中心的软硬件设备进行必要的更新和及时的维护。个别乡镇的财政结算中心和工作人员的编制问题尚未得到落实，造成结算中心无法有效开展建设或运作。这种对“乡财”系统的持续、稳定的运作十分不利，问题要解决。离不开政府部门的重视，甚至需要制定相应的制度，强制推行。信息化本身意味着一定程度的变革。而变革可能影响某些人的利益，或者受到某些人的排斥。“乡财”信息化需要一种务实的精神去对待，否则，“乡财”信息化就可能成为信息化而信息化的、短命的“形象工程”。

　　（二）调整相关政策流程时，邀请最终用户的参与

　　政府部门在执行公共政策方面，由于政策、法律常常变动，因此工作重点也不断变化。政策的信息化实施也必须进行调整，由此造成正在建设或运行中的信息化项目发生变化，常常会造成系统更加复杂，也会增加预算。政策变动的“联动效应”难以估计。甚至微小的政策变动有时也会引起信息化系统结构性的变化。同时，政策从立法到实施所需的时间，与完成信息化项目调整所需时间相比又太短。对此，OECD（经济合作与发展组织）国家提出，必须要注意政策制定与信息化项目实施之间的内在联系，在制定相应政策的时候，就应开始考虑相关信息化项目的实施，且须进一步考虑实施过程中各个层次的责任分担和政策制定的透明度，“乡财”项目也可能受到政策调整的“联动”效应的影响。如果基层财政或资金管理流程发生改变，“乡财”系统会需要相应进行调整。此时，如果能够给予足够的缓冲时间，用于对系统的改造、实施，一定程度上能够减少这种“联动”效应的影响。最终用户是受影响的政策的具体执行者，以及调整后的信息化系统的具体操作者。因此在新的政策下达后，进行相应的信息化系统调整时，有必要考虑系统调整是否会对最终用户的工作带来影响。

　　（三）预留相应的资金，避免采用未明朗的新技术

　　信息化系统中涉及大量的软、硬件设备，维护期中需要对下一阶段软件所需完成的变更、二次开发工作进行考虑。信息产品的更新换代速度之快，远超过一般电器设备，每天都被用于高负荷处理业务的设备，其损耗速度又更甚。无论是软件还是硬件，在超过合同约定的免费维护期后，一旦出现故障、需要维护，都意味着需要支付相应的维护费用。除维护费用外，也可能带来相应的人力成本的支出。另外，在进行软硬件设备的升级改造时，应避免采用未明朗的新技术。当不可避免地必须使用新技术时，与供应商签订合同之前，一定要对即将采用的新技术进行实验，以评估新技术对于前期投资的保护程度，以及对项目实施可能带来的风险。

　　（四）注重与“金财工程”的衔接，保护项目

　　现有投资乡镇财政管理信息化项目是实施“金财工程”的第一步战略和突破口。“金财工程”建设的总体规划包括一个目标、二大系统、三个步骤、四点要求。在该规划中，乡镇财政管理信息化属于其中的第一步骤，是为“金财工程”打基础的阶段。接下来“金财工程”计划进行以财政业务处理为核心的数据库管理系统建设，以及建成以各级财政部门为中心的纵横相接的政府财政信息管理系统，基本实现财政管理信息化。“乡财”项目中分散于各地区的各个乡镇，构成“金财工程”的重要基础，系统将为“金财”51程建立各级财政共建共享的财政信息资源库，提供相关数据。因此，“乡财”系统只有能实现与“金财”系统相关子系统或模块的衔接，才能成为“金财工程”的构成部分，实现“乡财”项目的最终价值，保护项目本身的大量投资。

　　（五）重视项目文档管理与数据备份工作

　　“乡财”项目从启动到验收，其中经过了计划、调研、实施、验收等各个环节，每一个环节都会留下相应的工作底稿，记录该环节的工作细节，这些文件综合起来，形成项目文档。项目文档是系统进行维护、升级、改造等工作的第一手珍贵资料，这些数据更是构成财政数据库管理系统的不可或缺的组成部分，一旦损坏，重新生成将会十分耗时耗力，影响甚大。因此，对项目实施、维护期间生成的各种文档，以及数据库中的所有数据，应该做好管理与备份工作。建议可以使用自动文档管理、数据备份的相关软件，以电子化的方式，将所有的文档与数据进行定期的备份与检查，通过低成本、便捷的方式实现文档、数据的长期积累与储存，为查询、调用提供有效的资料。

　　（六）建立规范的后续培训及服务体系

　　为了保证各乡镇财政结算中心的工作人员素质，减少因人员流失而引起的人员风险，有必要在项目运营、维护期间，按岗位对结算中心的工作人员开展强制性的、统一的后续培训，可参照会计人员后续教育培训方式，按照工作岗位要求，设置培训课程，有针对性的对工作人员进行培训。同时，在验收过种中，也发现乡镇财政结算中心在软硬件维护上力有不足，因此急需优质的软硬件维护服务，以及紧急情况下的应急服务等，这些服务是一个结算中心能高效、安全运作基本保障。为满足这些需求，需要建立一套规范的服务体系，为结算中心提供远程的、或者现场的后续服务。规范的后续培训与服务体系，是“乡财”项目持续运作的技术及人力基础，两套体系的建立，可为各乡镇财政结算中心的运作提供强大的系统支持，实现信息化的高效率与高效益。