阜阳，中国渐进式改革中的恶之花

李牧之
来源：思想库报告
毫无变化：阜阳四年来的公共卫生
又是阜阳！2004年在阜阳泛滥的毒奶粉导致的大批“大头娃娃”，引发公共卫生危机。四年之后，阜阳又爆发了儿童感染肠道病毒EV71，主要表现为手足口病，到5月10日，阜阳发现了6188例患者。灾难得以横行肯定伴随着人祸，此次EV71疫情之所以扩散面如此之大，不仅仅是因为病毒本身的破坏性，政府部门此前的不作为和应对危机的不得力是造成这一灾难的基础。早在4月初，阜阳市民间就在流传“小孩子患瘟死亡”的谣言，在这种情况下，家长已经不肯把孩子送到幼儿园。但4月15日，当地的媒体对此辟谣，家长们又把孩子送进幼儿园。正是这一反复，使得疫情得以蔓延，感染了很多原本不应该患病的儿童。4月27日，新华社发布通稿，阜阳发生EV71病毒感染疫情，已有18名儿童死亡。舆论顿时一时哗然，阜阳“隐瞒”疫情的“丑闻”再也遮挡不住，引发国内外媒体的关注。
阜阳素有“负面新闻发源地”的潜质，不仅仅是因为其糟糕的公共卫生治理，仅就今年的重大新闻就有“阜阳颖泉区‘白宫’举报人蹊跷死亡”、“安徽阜阳中院腐败窝案大多数涉案官员仍居原位”等。阜阳市颍泉区是个贫困区，但区行政中心却仿造美国白宫，极尽奢华；讽刺的是对面一所小学，因无钱改造危房，却向海外申请了国际援建资金。2008年3月13日凌晨4时55分，多次举报阜阳市颍泉区政府违法占用耕地、修建豪华办公楼的李国福在安徽省第一监狱医院离奇死亡，至今仍没有确切的说法。而2007年1月底，震惊全国的阜阳市中级人民法院腐败窝案被相继做出裁决，阜阳中院先后三任院长尚军、刘家义、张自民被判入狱。但今年《中国青年报》记者发现，尽管腐败窝案判决已经一年有余，但一些行贿者却毫发无损，仍然戴着买来的“乌纱帽”。再远一点，我们还可以看到肖作新、周继美、王怀忠等阜阳市前任高官的超级腐败大案，从上个世纪90年代初阜阳就已经呈现出公共治理、公共服务极度落后的状态。
要弄清楚的是，基础教育、解决温饱、良好公共卫生保健是公民的基本权利，是政府必须应到的义务，而不是政府赏赐给公民的福利。早在1978年9月，世界卫生组织和联合国儿童基金会在哈萨克斯坦首都阿拉木图发表的《阿拉木图宣言》，就明确提出实施初级卫生保健是实现“2000年人人享有卫生保健”的基本的途径和措施，中国政府分别于1983年、1986年、1988年分别明确表示了对这一目标的承诺。那么为什么在阜阳市，可以建造豪华的“白宫”办公楼，而无钱改造小学危房，无钱完成公共卫生服务而导致数千儿童患病呢？为什么四年前发生了公共卫生危机，而四年之后同类的危机来临，阜阳仍然会再度受重创，阜阳的四年改变了什么？
罪魁祸首：扭曲的官员激励模式
一些经济学家认为，近三十年中国经济的高速增长，源于现存行政治理结构的设计，为什么大多数的发展中国家很难激励各级政府官员去推动当地的经济发展，而中国可以做到这一些？周黎安认为，从上个世纪80年代开始，地方官之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式是理解政府激励与经济增长的关键线索。在高度集权的行政结构和官员对升迁极度渴求的基础上，上级政府直至中央政府以GDP为标准，考察地方官的工作绩效，决定其政治前途。通过地区之间的竞争，推动了整体的经济增长，竞争也降低了各个区域的制度、生产要素等方面的成本。
但这只是故事的一个方面。以GDP为标准决定官员晋升的锦标赛模式，实际上是用GDP指标替代了居民的喜好，这在经济不发达的改革开放早期，可能还符合大多数人的需求。在这种模式下，官员只看重GDP的增幅，阜阳市前市委书记王怀忠，就放言，“只要你能搞出政绩，就算你能，能上。但关键不是让百姓看到政绩，要让我（领导）看到政绩。”在王怀忠的看来，政绩成为考量官位升迁的一个重要依据，当然这也是更高一级决定王怀忠升迁的主要指标。这种考核体系下，大建华而不实的政绩工程、高能耗的增长模式也就不足为奇，期间夹杂着跑官、买官等腐败行为，极大地损害了政府机构的威信。
随着人们收入的提高、生活条件的改善，人们的偏好和需求越来越多样化。政府是一个多任务机构，不仅仅要完成人们收入提高的目标，还要保证居民有适宜舒服的生活环境，安全的饮食卫生、交通、生产环境，便利、可靠的社会保障系统、基础教育等公共品建设和公共服务的提供。但由这些指标并不在政绩考核的范围之内，长期被地方官忽视。阜阳市的现状正是这种情况的写照。那么既然出现了这个问题，为什么没有改变？这源于两个方面，也就是地方居民用手投票和用脚投票双双失灵。
在当前的官员晋升模式中，官员的升迁完全取决于上级直至中央政府。作为民主政治还很落后的国家，政府为了维护其在人事的任免上的权威，甚至会刻意地压制民意。以阜阳为例，接二连三的出现重大公共危机事件，伤害最深的就是当地的居民，而居民对当职官员的任免缺乏任何意义上的决定权和影响。2004年4月，阜阳毒奶粉事件震惊全国，主管教育卫生的副市长杜长平女士当时表态：“我不想去引咎辞职，我还想继续干下去，我想找到了工作的薄弱环节和缺点是为了改正，是为了加强。”时隔四年，阜阳肠道病毒感染已经导致19名儿童死亡，超过千人感染，并有向河南扩散的趋势。杜女士依然占据官位，体制依旧未更改，信息依旧不公开。
而现有的上访和举报的基层意见反馈体制，代价高昂，不仅解决不了问题，更面临着死亡的威胁。除了阜阳市白宫案举报人李国福的离奇死亡外，在河北程维高案中，举报人郭光允被关了八年冤狱，程维高倒了以后，郭光允还在服刑。湖南益阳的“反腐斗士”刘骏，告发益阳益麻厂厂长胡资生侵吞国有资产数亿，但某日被公安传唤后，忽然从派出所二楼跳楼自杀而死。而近年来的上访则面临地方政府的围追堵截，各地严禁越级和集体上访，河南省虞城县沙集乡的村头，甚至出现“越级上访就是违法”的标语口号。对上负责，而不是对下负责的现状彻底断绝了居民用手投票的可能。这引发了民众更大的愤恨，而且在现有的政治权力决定机制中，即使中央政府从全局考虑，通过整肃某些地方官员队伍杀一儆百，也绝对不会把这种权力放给基层百姓。
即使用手投票的民主机制失灵，也并不一定会造成地方政府对民生、民意的漠视。如果居民觉得一个地方难以容忍，可以离开这个地区，选择民生福利更好、政治环境更民主的地区。同时通过这种机制达成地方政府之间的竞争，从而改善中国整体的公共环境。但中国的现实也阻断了这一条路。目前中国通过户籍等制度，限制劳动力的跨地区流动，在社会保障、子女教育、住房、职称等多个方面设卡设限，让居民用脚投票的机制成为泡影。并且对阜阳这种地区来说，农村地区经济并不发达，是劳务输出地，再加上普通家庭收入低，也无法承担流动的成本。而对当地的城镇居民来说，大多有一个稳定的工作，从损失厌恶的角度看，宁可忍受当地的公共危机，也难以下决心迁移。
周业安认为，在居民的用手投票和用脚投票机制都很难执行的时候，居民的福利也就不可能进入官员的效用函数中。即使进入，也是权重非常轻的。相比之下，政府工作人员作为直接的得利阶层，其更容易用手投票，因为掌握了话语权。所以，即使在连续出现重大公共危机的时候，上级对阜阳当地官僚体系的整治也仅仅体现在一般性的更换最高领导上。比如上面提到的，阜阳中院集体腐败事件，公布出来的信息仅仅惩罚了少数高位官员。至于牵扯出来的一大堆大大小小的官员，从来没有公布其处置方式，更有报道称，牵扯的一些官员仍然活跃在岗位上。
渐进：转型还是走向死亡？
仅从官员的激励模式来分析问题，虽然可以解释阜阳的种种恶现状，但并不能得出为什么会出现这种激励，这需要从中国自1978年开始的渐进式改革。长期以来，尤其是苏（联）东（欧）国家开始激进式的“休克疗法”进行经济转型以来，中国常常自得于中国式的渐进式改革，在总结中国经验比较典型的是林毅夫，他在总结国有农业、企业和外贸三个部门的改革时，认为中国的经济改革通常都是以改进微观激励机制入手，随后通过新的市场机制中的增长及其对其它方面改革的要求，将改革本身推进到资源配置制度和宏观政策环境方面。局部试验、增量改革来做大蛋糕，以此提高每个人的净收益，这是中国近三十年经济转型的特色。这一派的经济学家认为后发国家不必先进行英美式的共和宪政体制改革，而是像马克思主义或新制度经济学派那样，等经济发展了，经济基础变了，上层建筑必须随着经济基础的变动而不断进行制度创新，在微观主体相对经济力量的上升，以法治来界定政府和各经济主体权力和义务的需求会越来越强，以此完成政治、经济、社会等各个方面的现代化。事实上，这种思路在中国政治、经济改革中被广泛使用，改革三十年以来，出现了各式各样的经济特区、试点，在价格、劳动力市场、退休金改革等双轨式的政策设计，还包括政治体制改革的差额选举试点、党内民主的提出。
然而就目前阜阳所表现出来的诸多事项来看，通过渐进改革倒逼更多的改革空间以完成转型的方案并不一定会成功。林毅夫的解释也只讲述了中国式的渐进式改革的表面，从根本上讲，渐进式改革的本质是平稳的收买既得利益者的权力，在中国的渐进改革方案中，无论是价格双轨制还是乡镇企业，都赋予了既得利益者利用特权以获得“租金”，以此来减少他们对改革的阻力，同时收买到的权力所释放的效率也提高了既得利益集团之外的人的福利。这一方案不仅满足了改革发生所必须的政府约束，也是一种帕累托改进。
但转型可以成功，在政治上，要求事前可以被各利益方接受同时事后又是不可逆转的，但在渐进式的改革方案，允许既得利益者寻租，只满足了事前的政治约束，事后的不可逆转性并不能保证。政治与经济改革存在强烈的互补性，而在后共产主义国家，既得利益集团出于自身利益的考虑，不可能或者会长期拖延政治体制改革。同时杨小凯生前与林毅夫的“后发优势与后发劣势”的论战中，就曾提出，如果政治改革长期停滞不前，而只是单方面发展经济的话，到最后政治会成为一个最大的约束，如果双方不能达成进一步的妥协，这种冲突最终可能会发生更大的震荡，转型反而不能很好的进行，所谓后发劣势。而中国经济转型中曾经的经验，如价格自由化时的双轨制与乡镇企业（TVEs）等，究竟是一种制度创新还是产生既得利益、阻碍制度转型深化的绊脚石？在2003年与林毅夫论争中，杨小凯激烈地批评到，“林文不再提他过去一再鼓吹的乡镇企业是制度创新的观点，因为现在政府官员和学者都认识到乡镇企业，特别是苏南公有制TVEs体制中的致命缺陷”。这还不包括大量未批露文献或者未发现的案例，杨小凯对此曾说到，“20世纪90年代初圈地运动股份化的运动中人所共知的大规模贪污，在中国经济学的文献中却找不到系统的记录”，如果将这些负面影响加进去，中国式渐进式改革的效率到底如何，还很难判断。
而从转型的不可逆转性方面来看，从中国当前的两组数据分析：
李炜光教授在收集改革三十年以来数据的时候发现：
如果我们以年份和GDP数字为坐标画两条最简单的曲线图，会惊奇地发现，无论财政收入还是支出，三十年前和三十年后，差不多是完全对称的！事情还没有结束，按照2007年财政收入增长31%、增收1.2万亿元的趋势（目前还没有任何力量能够阻止这一趋向的进一步发展），右边的曲线已经超过了左边并将继续延伸下去，形成一种新的不对称关系。
三十年过去，我们国家的体制似乎又回到了它的原点，我们曾经十分熟悉的那个超级政府，一个职能、规模都呈无限扩大、无限增长趋势的庞然大物，又一次出现在我们面前。政治权力在这个国家，大体上仍然像三十年以前一样，无处不在，无所不能。
比三十年前还不如的是，我国政府的行政费支出增长了近90倍，2004年占财政支出总额的37.6%，而同期美国的这项支出的数字仅为12.5%（美国几乎是欧洲大部分国家的两倍）；三十年来，政治权力没有丝毫后退，仍然像以前那样控制着国家的绝大部分资源。公权力商品化的潮流不可阻挡，形成一种可以自我强化的“权力经济” 和各式各样的利益集团，无孔不入地凭借特权谋取经济利益，与民争利，而对向社会提供良好的公共服务不感兴趣。2004年，公共服务及社会管理支出，我国为25%，美国为75%。尽管GDP猛涨，直接维系民生的社会保障、公共文化与公共卫生等财政投入却落在世界各国的末尾。三十年来，公民无权的政治格局没有根本改变，人大仍然无法行使其国家最高权力机关的职能，政府制定法规、政策依然可以我行我素，三十年来，中国社会的官本位文化不仅没有削弱，反而变本加厉地膨胀起来。
国务院研究室、中央党校研究室及社科院等部门，出炉一份关于社会经济状况的调查报告，详细记录社会不同阶层的经济收入。数据表明，中国大陆的亿万富豪中，九成以上是高干子女，其中2,900多名高干子女拥有资产达人民币2兆多元，而且，在金融、外贸、证券、国土开发、大型工程5大领域担任主要职务的，有85%至90是高干子弟，实际已经形成官僚资产阶级。亿万富豪的资产来源，主要是依靠家庭背景的权力，有合法的，有非法的，有合法下的非法所得，主要是由于家庭背景的权力，有合法的，也有非法的，包括引进外资获取回扣；引进成套设备，比国际市场价高出六成到三倍。
不得不指出，尽管中国不断的改进政府在经济管理和政府治理上的激励机制和管理模式，但这所谓的渐进式改革，其运行思路根本没有被改变过。传统的极权官僚模式，计划的政治经济指导模式在今天依然盛行于各个领域，民主政治、市场经济从来就没有被认真对待。上面的两组数据提示的现象也证实了渐进式改革在理论上的缺陷：将产生既得利益集团并使之强大，从而阻碍进一步改革的发生。可以说中国的渐进式改革把中国从旧的体制中转出来，但并没有走向经济自由化和政治民主化，权贵阶层已将政治权力和经济资源“瓜分”完毕，在“新”体制面前，任何触动其利益的举措都将碰壁而归。李炜光非常悲观的认为，“这已经不是走回头路，我们已经回不去了，而是走了一条官僚体制主导的歧路并将被永久性地锁定在这条路上的问题了。”
未来：激进式改革中浴火重生
但从全球大势来看，经济自由化和民主化一旦启动，长期来看，也是不可逆转的，从中国自身来看，改革所产生的收益必须满足人们的预期才能保持社会的稳定，从全球视角来看，自二战以来，经济自由化和政治民主化已经是潮流，作为中国不可能长时间“别具一格”。尽管当前既得利益集团引发了老百姓的极度不满，但高速经济增长所带来的就业、绝对收入提高，一定程度上缓解了这种不满和民众对政治权利的要求，也缓解了粗放式增长模式所带来的环境污染等问题。但随着经济转型的深化以及中国加入WTO带来的影响，近些年对改革的反思叠起，不仅包括国企改革、住房改革等经济方面，政治改革与经济改革互动关系也再次进入公众视野。
在这种情况下，选择什么路径来完成接下来的转型，当前各个利益主体都需要深思熟虑。当前的经济改革已经挖掘了现有政治体制内的最大能量，余下的难点集中在收入分配、国企垄断、宏观经济决策模式等与政治体制勾连甚深的领域，因此政治改革是当前各项改革的核心。从这一角度来看，为什么阜阳市的改革积重难返？当前最重要的一个理由就是要保证所谓干部（以及公务员）队伍的稳定。中央的公共政策的实施依赖于地方政府的参与，因此中央政府采取了杀鸡给猴看、杀一儆百的策略，未受处分的官员，只能保证改正错误，就可以留任。而这种所谓的渐进改革其根本是驼鸟政策、绥靖主义，短期可能有利于中央与地方的政治稳定，长期来看，无疑祸害深远。
这是因为，这种渐进模式强化了地方官员的观念，即上级政府不会大批量处置官员，而且中央作为极权政府，也不可能让居民来决定官员任免。由于被处置的永远是少数，其怠工、渎职、腐败的成本也就远远小于收益。我们很难想象这样的改革模式会改变一个地区的政治、经济局面。一旦这种趋势被当地百姓预测到或者经历过，当地政府的信用会急剧萎缩，各项经济要素（资本、人才等）会逐渐流出本地，只留下腐败的官员和无力搬迁的居民，这一地区将长期陷入政治腐败、经济落后的低水平均衡状态。这种状态不仅在安徽省阜阳市（已经有十几年时间）出现，还有湖南省郴州市等地方。
从改革的发生机理上来看，赫尔曼在1998年就含蓄地指出，渐进改革往往在政府权威较强并且对选民较不负责的国家通用，而政府比较接近选民的国家，大爆炸等激进改革成为政府的首选。基于以上各方面的认识，我们从两个维度来看政治体制改革：
其一，在现有体制下的激进改革。作为上级或中央政府，要摒弃息事宁人的态度，要扩大杀鸡给猴看这一警示策略的范围，断绝下级政府的侥幸的心理。周业安认为：“大面积清理和整肃官吏，只会给当地政府管理体系带来暂时的混乱，但很快就能够平静，因为这些官员本来就称不上精英，更替非常容易，也不会给公务员和官员队伍带来人力资本损失。如果不这样做，那么可以预见，这样一个没有成功整肃官吏的地区，必然会出现重大公共危机，而且以后还会出现此类危机！”
这种现象与国企等经济部门改革中出现的“软预算约束”相似，哈佛大学经济学教授科尔奈在1979年就政府对国有单位不断的救助的行为，提出了软预算约束（Soft Budget Constraint）的概念，他认为在软预算约束的状态下，若相关单位发生亏损，其管理人员就会期望得到援助，并且这种期望将决定他们的行动，而政府因为种种顾虑，总是实现了他们的期望，结果导致政府不得不持续不断的救助这些组织，最终风险往往从局部扩散到整个经济体，引发群体性危机，而相关单位依旧保持了低效率。上级政府如果没有断绝下级政府侥幸的心理，那么或早或晚，整个区域都会被拖入无法收拾的深渊，引发政治动荡，以经济危机和暴力革命收场。
其二，必须彻底的改变政治的决策模式。即使上级政府总是可以狠下心来，对一个地方进行急风扫落叶式的彻底整肃，但从全局来看，依然只能是杀一儆百的模式。而且上级政府也没有那种能力去完成这一监督和处罚的任务，即使把这种官僚模式的全部潜力都发挥出来，也无法应对市场化、信息化和全球化环境下的公共事务变革。更需要说明的是，在当前的政治、经济形式下，居民对公共治理的要求，和现有的行政管理体制、理念和文化存在严重冲突。
不管是横向的国别经验，还是纵向的中国历史，我们可以发现，在传统的社会和政治体制难以为继的时候，社会革命往往已经悄悄地进行中，相配套的政治革命必然会到来，问题仅仅在于是以激烈的社会动乱和暴力实现，还是以温和的、渐进的改良方式实现。对政府来说，可供的选项仅仅有两项：以激进式的改革，主动适应这一潮流，与基层民众达成和解；还有就是被基层民众被爆发出来的革命推翻，以更为激烈的暴力革命收场。俄罗斯、东欧、南美等国家无一不落入这两个选项之中，期间革命前的执政党在革命之后甚至会被宣布为非法，罗马尼亚的前任领导人齐奥塞斯库会在革命发生不久就被处决。而中国晚清的宪政革命则一拖再拖，最后社会革命等不到已经公布的“立宪改革”，发生了辛亥革命。
因此，即使为了避免革命式的极端激进政治变革，当前政府也应该抛弃原有的绥靖式的渐进改革，赋予居民用手投票的民主权利，落实迁徙自由等用脚投票的权利，巩固言论自由、生存保障等公民基本人权，让渡政府手中的现有权力和利益给公民和各种自主的NGO组织。反省过去、对比同邻，才能够更好地预测并防范未来可能出现的事件。而不管出于执政党或政府的稳定以及既得利益的稳固，还是人民谋福利，各级政府都应该采取激进的治理改革方式，以顺应潮流。