“减灾部”设想(南方周末 2008-6-12)

“减灾部”设想
2008-06-12 16:33:54  来源: 南方周末  作者: 马昌博　柳天伟
“大的灾害发生后一般成立紧急的指挥部，总理任总指挥，这种情况下统一救灾没什么问题，关键是之前的‘九龙治灾’，各干各的。”国家减灾委专家王昂生对南方周末记者说。
汶川地震发生一个月来，有关灾后重建的思考正在各个层面激荡，减灾专家们则希望以此次地震为契机，让新的整套减灾体系的建立纳入政府视野。
在减灾专家口中，一个全新的部委名称被多次提及，即“减灾部”。专家们期望通过建立这一新部门，创新救灾体制，解决旧有难题。
上述想法并非第一次提出，自1998年特大洪灾开始，直到2003年SARS疫情，包括今年初的南方低温雨雪冰冻灾害的发生，都促使各方思考建立更有效的救灾体制。
事实上，中国也正在以更法制化的态度对待灾害，6月8日，国务院总理温家宝签署了《汶川地震灾后恢复重建条例》，这是中国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例。
虽然专家们的考虑维度多样，但综合起来，不外健全立法、加强现有协调机构，甚或建立新部门三点，第一点为普遍共识，第二点更有现实意义，而第三点虽有一举解决问题的考虑，但现有环境之下，难度也最大。
“九龙治灾”之困
中国的救灾体制涉及到众多部门，一个国家减灾委员会成员单位就有34个部委局。
“国家减灾委是个国家层面的部际协调机构，没有实权。”王昂生说，“国家减灾委每年召开会议，要是副总理去了，各部相关部长就去，如果只是民政部部长主持会议，各部就派司长参会。”
国家减灾委的办公室设在民政部，发生灾害后，由其负责协调各个相关部委，而国务院发展研究中心“应急管理行政体制建设研究”课题组的一份报告说，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度。
报告说，有些部门，例如发改委，出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部等出现在绝大部分议事协调机构中。“同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度，即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门也有难度。”
王说，比如，地震局根据震级发出警报，民政部则根据受损情况报灾害级别，两者报的灾害级别甚至不一样。“包括遥感中心就不下十个，包括科技部、水利部、国土资源部、民政部等等都有，每个遥感中心大同小异。”
2004年的时候，民政部认为发生大的灾难之后，政府的救灾资金怎么直接用到灾民手上是个问题，提出建立一个“救灾卡”制度，民政、财政、组织人事等部门就一起会商。
“结果财政部认为中国每年灾民上亿，制作这个卡的成本就有几百万。而其他部门也有不同意见：为什么是民政部门负责发放呢？包括红十字会也说，通过它们的系统发放能发挥什么作用。我当时在会上是极力主张‘救灾卡’制度，但是最后争执不下，这个提议被否掉了。”汕头大学法学院院长杜钢建对南方周末记者说。
而各自为政使得信息交流亦成问题，北京大学中国公共规划研究院常务副院长沈体雁曾在一篇文章中提到，在年初的冰雪灾害中，在湖南，中央领导问当地需要什么，地方说需要麻袋，因为麻袋铺在路上车就可以过去。“转了一圈之后，找到国家防汛抗旱总指挥部，最后了解到，有一批麻袋就在武汉，其实长沙也有，用来防洪的，但当地不知道。”事实上，各省之间，也有类似问题，接受南方周末记者采访的中国灾害防御协会副秘书长金磊提到了2005年的松花江流域污染事件：2005年11月13日中石化吉化双苯厂胺苯车间发生爆炸，导致松花江流域污染，涉及吉林和黑龙江。十天后，哈尔滨市政府宣布全市因为吉化爆炸污染水源停水4天。
而中石化吉化公司、吉林省政府都没有按照水污染防治法向松花江下游的黑龙江省通报。“这种跨省市、跨国界的严重危机过程，‘条块分割’的危机管理模式的局限性暴露无遗。”
全国政协委员朱蒙等今年提交了《关于灾害应对防救体系亟待加强和完善的提案》，提案说，今年年初的雨雪灾害时，地方各地区各部门未建立有效的协调机制，出现多头指挥，发布信息混乱，如各地公路分段管理，信息沟通不及时，造成堵塞就是例子之一。
立法是基础
虽然中国已经有诸如防震减灾法、防洪法等单灾种法律，但中国灾害防御协会副秘书长金磊说，中国还缺乏一部国家减灾的基本大法。“我们需要协调的部门太多了，中国除了活火山之外，所有的灾害都有了，非得有一个综合减灾法。”金对南方周末记者说。
金磊认为，现在的灾害多是“综合灾害”，比如，这次四川大地震引发了泥石流、堰塞湖、房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等次生灾害。此外，灾区还面临着传染病、火灾等衍生灾害。如此则需一部综合减灾法来应对。
杜钢建亦有相同观点，杜同时是民政部救灾法起草小组组长，他认为要有一个“救灾基本法”以理顺救灾管理体制，统筹从中央到地方一系列部门的救灾职能。包括灾前预防、灾后灾民补偿等一系列问题。
“发生大的灾难后，比如这次地震，军队如何调拨配合，如果我们的部队在和平时期要承担救灾任务的话，那么就要进行相关的训练，包括设备的准备。”杜钢建说，“再比如尸体如何处理，什么人负责处理，都可以有一套制度。”
另外包括诸如伤员的救治分流问题，哪些医院负责承担救治任务，之后的费用分担等等亦应纳入法治轨道。
金磊亦提到了年初的冰雪灾害中，有人责怪气象局，但中国气象局声言，自己之前已经预报，“气象局说我的职能是只预报，不预警，我在电视上预警都没用，因为我所有的预警还要转化为当地政府部门的职能，这样在气象减灾上，预报和预警就没连一块。”
无论是“综合减灾”还是“救灾”，出发点是一样的，也即从各自角度理顺中国的救灾体制。
另外要提到的是，中国自2007年11月开始实施的突发事件应对法。
此间减灾专家说，该法缺乏操作性。此次汶川震灾后，全国人大常委会委员长吴邦国也提出，要“研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。
自2003年以来，经过近5年的建设，中国已经初步建立了国家应急管理体系，但诸如国务院办公厅应急办的身份和地位依然需要明确。金磊说，国务院应急办只是个厅级单位，让这个厅级单位协调各个部委，他们也有很多难处。
清华大学博士、北京市哲学社会科学应急管理研究基地助理研究员周玲也曾在一篇文章中提到，现在国务院应急办总共才三十多个人，日常负责国务院值班，上传下达，精力已经消耗很多，让其再去做应急协调工作，分身乏术。
“而各个地方现在在成立应急管理办公室的时候，很多都是把以前的值班室转成了应急办，事实上他们还是在做以往值班室做的事情，主要做的事是所谓的信息的上传下达。”
事实上，以雪灾为例，国务院应急办虽然所起作用颇大，但是因为本身资源调配能力缺乏，最后还是成立了“国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心”，将该指挥中心的办公室设在国家发改委，由被外界称为“小国务院”的发改委进行资源调配，这次起了很大作用。
然而，上述救灾法的出台并不顺利。杜说，因涉及中央各部门以及中央和地方之间关系的调整，各部门对救灾所涉及的问题各有各的想法。民政部、卫生部、公安部、水利部、地震局等各有方案，而且方案之间差别很大。
由此，救灾法至今仍未出台。
王昂生提到，当初成立“中国减灾中心”时向各部委征求对名称的意见，“多个部不同意带‘中国’两个字，明明是民政部救灾救济司嘛。”最后定名为“民政部国家减灾中心”。
“减灾部”设想
而新机构的设立，也处于建议阶段。
全国政协委员朱蒙等今年提交的《关于灾害应对防救体系亟待加强和完善的提案》中，建议成立国家应急管理委员会和省级应急实体性管理机构，专司应急灾害事件的协调、指挥和管理，实行统一指挥。
这是一种在现有体制下，将“应急办”等协调机构实体化的建议，这也是目前看来，成本最小的建议。
而减灾专家们，则希望能进一步有新部委出现。
“救灾管理工作分配到各个部，然后具体分到部下的司局，每个司局只会做好自己的本职工作，不敢多管，否则是越权，这对于建立整体性的救灾体制是个障碍。”王昂生说，“如果把各部现有的分部门救灾管理组织统一到一个部里，原来各部之间协调而产生的问题转化成一个部里各司局的协调问题，在部长的干预下协调会好得多。”
王认为，地震局、水利部、农业部、林业部、国土资源部、海洋局、民政部等部门的灾害专业管理部门很小，人数少，只需把现有资源整合在一起优化组合成“减灾部”，既提高了效率又可以精简政府机构。
“如果有一个综合减灾的机构，就有人天天考虑综合的大的灾难。”金磊说，“最关键的是杜绝之前各个部门的不作为，之前分散时各部门都可以找理由，但是成立‘综合减灾部’后——当然，名字可以再考虑，比如说叫‘国家安全防灾部’也可以——它就要直接负责。出了问题就可以直接找它。”
“比如说这次地震灾害，在现在体制下中国地震局能完全不承担责任。为什么？因为地震预报是世界难题，我们自然也很难报出来，至于建筑防震那归住房和城乡建设部，学校校舍又归教育部。”金说。
但杜钢建说，建立一个新的部门并非最好的选择，组建新的部门涉及各部委间权力重新分配问题，难度颇大。
杜认为整合的模式可以有多种选择，他提到了“部际委员会制”，由各相关部门派出代表组成一个委员会，以便进行整体的协商和协调。事实上，每次灾难发生后，国务院成立的应急指挥中心就是一个部际协调委员会，但它只是临时性的，杜认为今后可以予以常规化。
另外关键的是，还要成立一个咨问性质的专家委员会，“要为决策者提供预案和决策意见，并接受各个部委的咨询，以保证决策的正确性。”杜对南方周末记者说。
金磊还提到一项之前坚持但是后来停止的制度，金磊1999年被建设部推荐为中国科协减轻自然灾害白皮书专家组的专家，“这个工作我参与了好几年，每年年初在北京开会，参与的都是比较顶级的专家，院士就有十几位。”
这些专家组的成员，就各自的领域研究未来一年全中国可能发生的灾害，从地震、台风、火灾到病虫害和公共卫生事件等。“每年在全国‘两会’以前给国务院交一个报告，当然社会上都没怎么听说这件事，这是绝密文件。当时的副总理温家宝第一年就把这个给一些省里看了，省里一看如获至宝，第二年就给所有部委和省份下发，报告同时说明各个预测的灾害应该如何预防，各部门对照着去做。”但这个工作后来停掉了。
“我觉得这可以用一种新的制度重新恢复。”金磊说。
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/zmzg/200806120096.asp