蔡定剑：人民代表大会制度改革与宪政发展(3)_

蔡定剑：人民代表大会制度改革与宪政发展(3)

　　（四）加强人民代表大会及其常委会的职权

　　要通过改革，使人民代表大会各项职权更好地落实。有人对当前人大工作编的顺口溜是：“制定别人已经制定了的法律，决定人家已经决定了的问题，任免组织已经确定了的人员，监督领导让你监督的问题。这种状况必须改变，否则，有负人民的期望。

　　在立法方面，立法部门利益长期困绕着立法的质量的提高。立法缺乏“问题”意识，立法计划回避重要立法，具体立法回避主要矛盾，法律条文回避解决问题的措施。很多地方人民代表大会的监督避重就轻，不讲实效。有民谣说：“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”还有讽刺人大常委会检查走形式的顺口溜说：坐着车子转，隔着玻璃看，问题当着希望谈，临走时拍着肩膀说“好好干！”而重大事项决定权各级人民代表大会基本上没有行使或及少行使。

　　要改进立法，提高质量，从根本上是要实行立法民主化。全国人大常委会为的提高立法质量采取过一些措施，如实行立法“三审制”，实行法律议案的统一审议，加强立法的统一审议和协调等。但是，这些措施都是治标不治本之策。提高立法质量，消除立法部门化的治本之策是改变人大代表的产生机制，让真正代表社会各种利益的人进入立法机关。

　　因为立法的过程就是个利益博弈的过程，如果没有代表各方面的利益博弈，没有真正代表各种利益的人参与立法过程，就会只乘下政府部门之间的博弈。在立法人员的产生机制上一时难以改革的情况下，有两项措施可促进改变现状，推动立法民主化：

　　一是立法普遍实行听证。立法听证是实现公众直接参与立法的好途径。但是，如果听证只是作为工作人员听取意见的程序，而不是作为立法主体代表本身立法决策的依据，听证就只能像以往立法征求意见一样，由立法工作部门决定立法，立法听证就失去真正的意义。要让立法者普遍直接参与听证。并实行立法听证反馈重要意见制度，对立法听证中没有采纳的重要公众意见，应通过媒体向社会作出反映，并说明没有采纳意见的理由，以增强立法听证的公开性和实效性。立法听证还应成为一项普通化的制度，而不能成为只在豪华场所演示的奢侈品。要使立法听证成为普遍制度就必须简化听证，实行廉价听证，听证一般在立法机关办公地会议室举行即可，只有普通化才能平民化，太奢侈的立法听证难以成为常制。

　　比立法听证更简单易行的立法民主化措施，就是立法公开、阳光化，让电视转播或直播常委会审议法律过程。这样有利于激发公众对立法的关注和参与，从而主动向立法机关反映他们的意见；也有利于公民了解法律、学习法律，从而更好地遵守法律。公开立法审议表决过程，也有利于广大人民群众了解人民代表大会的工作，监督人大代表。公开立法是立法的应有之义，各级立法机关的立法过程不向人民公开是不尊重人民的表现，人民有权知道自己的代表在干什么，他们在怎么制定法律。电视直播或转播立法审议过程是最简单不过的都谈不上是改革的改革，但是十分必要的。

　　为提高立法审议质量，从立法技术的角度，应该采取对法律草案提修正案的审议方法和逐条辩论表决的办法，只有这样，对每一法律条文的审议才会认真精细，产生高质量的法律。现在如果代表对某一法律条文有意见就难以表达出来，只能投赞成、反对或弃权，就象在脏水里的孩子，要么都泼掉，要么都留着。由于很多代表出于对法制建设迫切需要法律的理解，对一些很有瑕疵条文的法律也只好投赞成票，质量不高的法律就是这样产生的。[23]对条文采取修正案的方式和逐条表决是轻而易举可以做的事，只需改变做事的习惯方法。

　　在落实人民代表大会职权方面，必须破除一种错误观念，认为人民代表大会主要是监督机关。我国人民代表大会有监督职权，但是，它主要还是决定机关，代表民意决定重大事情。而现在由于人民代表大会决定权基本没有得到行使，地方人民代表大会更多地进行了一些监督工作的探索。所以，人们的眼中人民代表大会越来越变成了一个监督机关，各级人民代表大会也在这样定位自己，这是对人民代表大会职权的误解！

　　人民代表大会首先是决定机构，国家和地方的一切重大事项应提交人民代表大会决定。不提交人民代表大会决定，是对人民代表大会的不尊重，是对人民权利不尊重，也是对宪法不尊重的表现。人民代表大会权力要回归到决定权位置上，不能滑到监督机关的位置上去。人民代表大会要决定重大事项，对税收财政预算问题，对城市的规划和发展，城市的拆迁和改造政策，国有企业的改制和对涉及国有资产的处理问题，国家大型的建设工程项目，涉及人民群众关心的重大问题，等等。都是应该由人民代表大会决定的问题。如果理解为这些事项都由政府决定，人民代表大会只有监督的份，那就错了，那就会改变我国人民代表大会是国家权力机关的性质。所以必须转变错误观念：人民代表大会是决定机关而不仅是监督机关。

　　当然，我们说人大不是监督机关，并不是说改革和加强人大的监督职权不重要。加强人大监督的改革并不是人大要面面俱到地监督，鉴于人民代表大会的性质，在加强人大监督方面应抓重点、执牛耳。这就是要大力加强对政府财政预算的监督，推进国家公共财政制度的建立。

　　对政府财政预算的监督，是议会监督的重要内容。而我国人大长期以来不太重视对预算的监督，审查监督预算完全停留在形式上。近年来，人大对政府财政预算的监督意识增强，并采取了一些积极措施。从九届全国人大二次会议开始成立了常委会预算工作委员会，从组织机构上加强常委会对计划预算工作的监督。加强了对国民经济计划和预算部分调整方案的审批。我国宪法规定了国民经济计划和预算的部分调整要报全国人大常委会批准。但长期以来，计划和预算的调整政府常常是“先斩后奏”。甚至根本不奏。近年来开始注意将计划和预算的调整报人大常委会审批。三是通过审计加强对预算的监督。根据审计法的规定，全国人大常委会从1996年开始，每年六月底的常委会要听取国家审计署“关于中央预算执行和其他财政、收支的审计工作报告”。报告中实事求是地揭露了国务院有关部门严重的违法违纪行为。但是，审计工作报告对其中的违法行为虽有批评，但都不果而终。

　　要建立公共财政制度，加强预算的审查监督。首先要改善预算编制，将预算内容细化，将过去预算只分大类细化到款，按部门和单位列出预算，建立各预算机关预算账户制度。其次，建立一套完整的预算审查的民主程序，要求提前编制预算，并将预算提前提交人大有关专门委员会预先审查。人大代表的审查应进行预算具体项目的讨论，而不是仅讨论预算报告。规定程序使人大代表联名可以提出预算修正案。再次，加强对预算执行的监督。预算调整、预算超收的使用和预算科目间资金调整都应按程序报人大常委会。国务院调整预算应当编制调整方案，并于当年7月至9月内提交全国人大常委会审查和批准。不同预算科目之间的调整要严格控制。建立预算执行绩效的评估指标，使预算的监督有可操作性。最重要的是，所有的预算都应公开，包括编制、审查的过程，并有公众参与如公示听取意见、听证等程序安排。

　　（五）改革人民代表大会的议事程序和议事方式

　　改革会议的议程。这里只提有限的几项议程的改革建议。代表大会应适应市场经济改革的变化，取消对国民经济和社会发展计划报告的听取和审议。因现在不搞计划经济，即使政府还需要作出一些计划，都是指导性的，也不必通过代表大会审议通过，因代表大会审议通过的东西是有一定的法律效力，现在的计划不应有这样的效力。每次人代会审议政府工作报告和审议计划报告也往往是重复的。如不再审议计划报告，如前所建议的代表大会也不审议法律，这样就能在有限的会议时间把议题集中于对政府政策的讨论和对预算的审查。这样使代表大会主题更明确，精力更集中。

　　人民代表大会要真正行使权力，就必须让它有充分的时间讨论决定问题，所以首先要延长会期。常委会主要议程是审议法律，现在由于采取笼统审议的办法，委员们又缺少对法律草案的了解，所以，审议时委员们发表不出什么意见，一个法律草案审议一天半天只要是稍专业一点的法律草案委员们就没有话说。如果在增强常委会组成人员能力的基础上，对法案采取逐条审议和辩论的办法，必将大大有利于提高审议质量。而这样做必然要延长会期。

　　取消常委会分组审议法案的方法，一律采用全体会议的审议方法。从过去的经验看，小组会审议议案时，代表发言比较随便，很少准备，而大会审议发言都比较慎重，认真准备。小组会各说各的，有的自弹自唱，整个会议缺少相互交流。大会审议能在广泛的范围交流，产生火花，形成辩论。小组会不容易集中意见，而为工作机构掌控修改权提供方便。大会发言辩论意见大家都清楚，可直接反映到法律草案中去，可大大减少工作人员集中意见的随意性。总之，大会审议发言辩论有利于提高会议的审议能力，提高审议质量。

　　这里虽然只提有限的几项议程改革建议，但这些改革也将大大有利于提高常委会和代表大会的工作能力，从而有利于发挥人民代表大会的作用。

　　（六）改革人大常委会工作机构的工作方式

　　现在人大常委会工作机构的工作方式基本上是一种行政化的组织和工作方式。由于工作机构行政化的运作，使人大常委会某种程度上成为常委会领导和常委会工作机构的木偶。行政机构服从于常委会秘书长，秘书长服从于常委会主要领导。所以，整个常委会的工作机构在为秘书长和常委会主要领导少数人服务。从而使常委会工作机构成为一个高度集权的行政化机构，它提供的服务作为一种资源集中在少数人手里。而常委会审议或代表大会审议议案都是一种分散状态，代表就是由于他们缺少资源信息难以提出议案和对议案发表很充分的意见。这就给工作人员和领导取舍意见方便。这种服务机构实际上为常委会领导决定着整个常委会的运作和会议的程序创造了条件。

　　之所以产生立法机关行政化的问题，与人民代表大会会议开会的方式和人大常委会工作机构提供的服务有关。从开会方式上看，如审议法律草案由常委会组成人员在会上发表一通意见后，由于没有实行修正案的方式和逐条表决的方式由委员们来决定怎么修改，而是由法制工作机构根据大家发表的意见来取舍怎么吸取哪些意见，不吸收哪些意见。⑾这样实际使法律议案具体修改由常委会工作机构最终由领导掌握。代表或委员们的意见实际上只起着一种参考作用。要改革开会方式，采用科学民主的集中意见的方式，才能避免工作机构和领导个人操控会议，改革常委会工作机构的服务方式也很重要。

　　现行常委会的工作机构都是为常委会领导提供服务，而对人大代表或常委会组成人员基本上不提供服务。于是出现一些有责任的代表自行打广告征求民众意见和自费起草法律议案情况。要增强代表的能力就应给代表或委员提供服务。在人大代表目前兼职制的情况下，难给常委会组成人员或代表专门配备工作人员。可以通过改变现行常委会工作机构工作方式的方法改善这种情况。让常委会的工作机构由只面向领导改为面向全体常委会组成人员，为他们提供公共服务，如提供信息咨询、研究报告和起草、审议法律议案等服务。常委会除了现有的联络局为他们提供服务外，常委会的法制工作委员会、研究室、图书馆、信息中心等机构都对代表实行开放性服务，人大代表或常委会组成人员都可以要求常委会机构的工作人员为他们提供人大工作有关的各种服务。这样常委会的立法、研究等服务机构的人员就要成为某方面的专家，由他们直接面对代表和常委会组成人员，而不只是在行政机构为领导服务。这样工作人员的业绩由给服务对象――代表评定，哪个工作人员提供多少服务和服务好坏工作质量就可出来，从而使常委会摆脱行政化的工作方式。只有提供有效的服务，使他们全面了解情况，才能增强每个代表或委员的工作能力，从而增强整个常委会的能力。

　　要使我国人民代表大会成为真正的人民的代议机关，实现人民主权的宪政设置，不断进行改革和完善是绝对必要的。要落实它的权力，发挥其作用，还有很长的路要走，这里提出的一些改革建议，仅仅是很现实、充分考虑其可行性后才提出的。尽管有些改革是很细微的改革，但是每一步的改革都会给人民代表大会带来变化和活力。而千里之行始于足下。

　　（七）改革人民代表大会议案制度

　　一年一度的全国“两会”期间，人大代表议案历来是舆论关注的焦点，透过人大代表提出的议案内容，可以充分反映出民众关心的社会热点。但是，从处理结果看代表提出议案和是非常没有效的制度。

　　议案，是全国人大代表以及有关部门向全国人民代表大会提出的议事原案。议会提出议案是议会议事程序的启动点，是议会立法和决定问题的来由和源泉。如果说议会是立法工厂的话，议案就是原材料。世界各国对议案制度规定不尽相同：在美国，只有议员有权提出议案，国会就议员所提议案进行审议和表决；而在英国，政府机关等部门也可以提出议案，这一般被称为“公议案”，议员个人提出的议案则称为“私议案”，公议案比私议案在议会审议和表决时具有优先权。

　　在我国，议案分为机关议案和代表议案两种。机关议案是由全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院提出的；而代表议案则是由一个代表团或者30名以上的代表联名提出的。

　　在处理程序上，机关议案一般是在全国人大会议前提出，由会议主席团决定列入会议议程；而代表议案则是在会议期间提出，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。

　　从目前实际操作来看，全国人大会议审议、表决的都是机关议案，至今，我国还没有一部法律的制订或修改，是真正由某个代表团提出或者30名以上代表联名提出而直接进入审议和表决程序的。目前，代表议案还只是停留在反映民意的阶段，很难发挥其应有的作为人大议事原案，启动人大议事程序的功能。人大应该加强代表议案的同人大议事程序的衔接。我们现在代表提出的议案与人大会议的议程是脱节的。但现在却是先有立法规划和计划，而回过头再来看代表提出的议案有哪些是同规划、计划相一致。简单的改革是全国人大常委会在制订立法规划和立法计划时，首先应该先研究代表都提出了哪些法律议案，在此基础上进行筛选，然后再编制立法规划和计划。专门委员会的主要作用应该是审查各有关方面提出的议案，包括代表提出的议案。委员会对符合法律要件的议案，在审议时应该公开进行，有的要进行听证决定议案的存废，不能列入议程的应当回答并说明理由。使对议案的审查应成为一个公开的过程，而不是关门少数人审查决定，甚至是交给个别工作人员决定议案命运的作法应当改变。

　　以上这些改革都是在现行宪政框架下所能进行的，它对激发人民代表大会制度的活力，推动我国的宪政建设是十分必要的。人民代表大会的改革是我国宪政建设的火车头。宪政的三要素――民主、法治、人权，以人民代表大会为根本标志的民主制度，它是法治、人权的基础，没有人民代表大会制度的改革完善，法治就不可能真正建立；没有人民代表大会发挥作用，人权也不可能从根本上得到保障。

　　2007年3月3日修改

　　[1]通常是要这个选区要选一个女性，那个选区要选一个民主党派人士；这个选区要选一个年轻的，那个选区要选一个年老的。

　　[2]有的人被当选了人大代表自己都不知道。

　　[3]这种公民“自荐竞选”举动是公民主动报名，联系选民签名，作为候选人提出，由自荐者组织选举班子进行选举宣传，与组织提名的候选人和其他候选人竞争。

　　[4]黄卫平：《深圳竞选实录》“前言”，西北大学出版社2003年出版，第2页。

　　[5]尽管媒体和公众舆论在对司法的影响上会产生某种副作用甚至出现违反理性和法制的坏作用，特别是在中国这种司法不独立，法官素质不高，领导和政治都会干预司法的情况下，这种作用尤为严重。刘涌案就是这种坏作用的典型，但是，我们还是要肯定，媒体和公众的这股力量。

　　[6]沈阳公民刘秀文驾宝马车撞死与其争执的农民，被轻处理被媒体怀疑是权贵在起作用，在此案中被媒体反映后引起领导的重视对案件进行了复查，媒体没有改变司法结果，但处理该案中的有关违法人员被查处。

　　[7]农民企业家孙大午是一个慈善企业家，他因非法融资获罪逮捕，但由于舆论的同情，在舆论的呼吁下，他被从轻处理获释。

　　[8]廊坊市警察非法拘禁打人致人死亡之后埋尸天灭迹，被媒体披露后，司法机关进行了迅速查处，警察罪犯按故意杀人定罪被判无期徒刑，过去这样案子中的警察最多按非法拘禁罪判三、五年徒刑，还可能是缓刑。

　　[9]这个案子中，强大的舆论压力，使中央政府派大员督查，导致县委书记、县长双双落马。

　　[10]高考落榜生认为考生各省分数线不平等，有的录取分数相差上百分，是由于教育部的有关政策造成的。

　　[11]如最高法院对荠玉玲案可适用宪法的积极回应，司法机关进行的一系列改革，反映了司法工作者这种努力。河南洛阳“李慧娟法官案”也反映了这种要求。

　　[12]法官李慧娟在一个判决中宣布，河南省的种子实施办法与国家的《种子法》相冲突，自然无效。就触及国家的人民代表大会制度问题一法官没有权审查人大的立法是不是与宪法或上位法抵触，而司法实际中很需要判断那些法律适用和不能适用。河南省人大不是检查自已的法律是不是与国家的法律抵触，而是要求追究法官损害人大的责任。

　　[13]一种流行的观点认为，中国农民的素质太低，所以不能搞太多的民主，不能提高直接选举的程度。

　　[14]有一种流行理论就是选举会把社会搞乱，会不利于社会稳定。只有在那些违法选举，选举程序不公开、不公正的地方，选举才会越选越乱。

　　[15]参见蔡定剑主编：《中国选举状况报告》，法律出版社2002年版。

　　[16]政府领导人不通过公开的、平等竞争的民主选举，就不可能有真正的权威和产生有能力的人执政。

　　[17]在广东东莞有的镇外来打工人口已超过当地居民的一倍甚至两倍，当地居民者都成了企业经营管理者，外地人员都是打工者，他们在当地没有选举权和任何政治权利。他们成了真正的被统治者了。所以政府肯定就是维护经营管理者的政府。

　　[18]如1998年和2001年在四川遂宁市中区步云乡的直选乡长的选举中，落选的候选人都认为竞选是公平的，没有金钱选举和对选举不公平的反映。

　　[19] ]有的企业家把借此机会与领导人合影挂在公司以光辉企业形象，增加企业的信誉度。

　　[20]根据法律规定，人大代表有人身特别保护权，司法机关进行或逮捕审判时必须报人大常委会批准。

　　[21]常委会审议法律草案一般采取三审制，常委会每两个月开会一次，一个法律草案在常委会通过有半年时间进行讨论和调研。

　　[22]原国民党政权建立的国民大会，就是为了解决中国人口太多的代表性问题，国民大会议员太多，不便开会，所以规定其职权主要是选举组织国家机关的权力，由这产生五院。由立法院负责立法，国民大会没有立法职能。

　　[23]一位深资立法专业人士说：人大立法时有时有几种选择方案，但往往最后选择不是最优的，而是次优的，甚至是最劣的方案。如果哪个法律中哪个条款有明显的不当或错误，那么很可能这个条款是领导拍板定的。因为领导一拍板，法律条款中再有问题也就没有人敢提了。