中国社会保障改革与未来发展

内容摘要

社会保障作为各国重要的基本制度安排，由维护稳定、保障民生的工具转变为维护公平正义、实现合理共享的财富分配机制，是一条不可逆转的发展规律。中国社会保障改革与发展之路，就是在尊重这一制度的客观规律与中国国情的基础上，构建有中国特色的社会保障制度，最终将人民引入一个安全、平等、自由、尊严的福利社会。

经过三十余年的改革开放和持续发展，我国已经站到了中等收入国家行列的新历史起点上，处于快速工业化、城镇化、现代化的新时代。新的时代要求国家在科学发展观的指导下，走上更为公正、健康、可持续的强国之路。在这条必由之路上，通过构建健全的社会保障体系来解除国民后顾之忧，提供稳定的安全预期，并促使社会财富得到合理分配，不仅是人民日益强烈的呼声和社会公正的体现，而且是国民经济由外贸、投资拉动型向居民消费驱动、民生质量改善模式转化并实现可持续发展的必要条件，更是构建和谐社会的应有之义。因此，从战略高度研究中国社会保障改革与发展之路，尽快促使社会保障改革从试验性阶段步入定型、稳定、可持续发展阶段，客观上已经刻不容缓。

一、国际视野下的社会保障发展规律

建设中国的社会保障制度，首先必须明了这一制度的客观发展规律。

在人类社会发展史上，无论是社会保障思想还是社会保障实践，均源远流长。2000多年前中国孔子的大同社会论、墨子的兼爱思想和西方柏拉图的理想国描述、佛教基督教教义等，其实构成了当代社会保障思想的历史渊源。在社会保障实践方面，追溯早期历史，在西方有救苦济难的宗教慈善，中国则有历代王朝的救灾济贫措施。进入资本主义初期，由于要求劳工自由流动、自由聘用及土地买卖所导致的流民，承担并规范相应的救济行为便成了社会发展的内在要求，以英国1601年颁布5济贫法6为标志，以及此后多个欧洲国家仿效建立相应的济贫制度，成了促进早期资本主义发展不可忽略的措施。不过，现代社会保障制度的起源，则是在18世纪欧洲工业革命成功后，工厂制代替了手工工场、机器大生产代替了手工劳动、工业资产阶级和工业无产阶级形成和逐步壮大起来的背景下产生的，它起源于19世纪80年代的德国，并因其显著地化解了劳资冲突、造就了德国的强大，迅速被其他资本主义国家仿效。

此后，又经历1935年美国颁布综合性的社会保障法、1948年英国率先宣布建成福利国家、1955年新加坡建立中央公积金制度等一系列重大事件，并不同程度地影响着其他国家的社会保障制度建设，到20世纪70年代，世界上所有国家或地区均不同程度地建立了自己的社会保障制度。

从国家发展纵向角度考察，可以发现这样一种带有普遍性的现象：当一个国家处在低收入国家行列时，社会保障通常是维护社会安定和补救国民生计的工具，它虽然在一定程度上调节着收入分配，但调节的范围与程度却十分有限；当进入中等收入国家行列后，社会保障便不再是雪中送炭式的补救性制度安排，而是在保障民生的基础上肩负着越来越重要的收入分配调节功能，国民福利与国民经济同步增长很自然地成为国家发展的追求目标；当进入高收入国家行列后，社会保障的核心使命则升华到促使社会财富得到合理分配，让人民享有平等、自由和尊严的生活。[1]从国际横向比较角度考察，也可以发现一种带有普遍性的现象：凡是追求社会公平并想获得持续、健康、和谐发展的国家，必定高度重视社会保障制度建设；凡是社会保障制度健全、完备的国家，通常都是能够获得持续、健康发展的国家。反之，凡是不重视社会保障或者社会保障制度残缺的国家，通常也是社会矛盾相对尖锐、社会排斥与社会对抗相对严重的国家。[2](P2)尽管也有个别国家例外，但上述现象确实在发达国家与新型工业化国家中具有普遍性，在一些发展中国家也日益呈现出这种普遍性。

正是上述现象的普遍性，揭示了社会保障制度的客观发展规律。主要包括：一是社会保障理念与时俱进，必然经历从慈悲到正义的升华。二是社会保障目标从低到高，需要与经济社会发展水平相适应，超前或滞后均将导致不良后果。三是社会保障功能持续扩张，从消灾化险式的被动防范走向合理分配社会财富的积极进取。四是社会保障体系阶梯式膨胀，以适应国民需求的刚性增长。五是社会保障制度模式各异，多样化发展，但又殊途同归。社会保障理念的升华必然带来社会保障目标的升级，进而促使社会保障体系健全、规模扩大、水平提升，最终将人民引入安全、平等、自由、尊严的福利社会。因此，社会保障作为各国重要的基本制度安排，由维护稳定、保障民生的工具转变为维护公平正义、实现合理共享的财富分配机制，是一条不可逆转的发展规律。

二、时代背景与面临的挑战

理清了应当遵循的社会保障制度发展的一般规律，还需要准确把握我国发展变化中的时代背景与社会保障面临的挑战，以明确这一制度的改革与发展任务，构建科学的社会保障体系。

我国的经济发展成就已经为世界所公认，经济大国地位已经确立，但也急切需要从充满风险的外向依赖型经济向稳定的居民消费-内需驱动型经济转变、从依靠低劳工成本优势向通过提高劳动者素质与技术创新来提升核心竞争力转变、从单纯追求经济增长向实现国民福利与国民经济同步发展转变。从政治角度出发，科学发展观已成为国家发展的指导思想，和谐社会已成为既定的社会发展目标，以人为本已成为执政党与政府施政的核心理念，公平、正义、共享正在成为新时代的主流价值取向，让人人享有社会保障已经成为党和政府的庄严政治承诺，这些清晰的政治目标，决定了建设健全的社会保障体系已成为国家发展的重要目标指向。从经济角度出发，不仅经济总量与财政收入的快速增长及所具规模已经为建设健全的社会保障体系奠定了日益丰厚的物质基础，而且国民经济新变革与内驱型经济增长模式的取向更对社会保障提出了迫切需求。因为，内驱型经济发展模式只能建立在能够给国民以稳定的安全预期的基础之上，只有健全的社会保障体系才能真正带来稳定的安全预期，社会保障客观上已成为我国经济持续发展非常必要的、有益的长效投资。从社会角度出发，在人民生活状况普遍改善的条件下，社会结构还在进一步分化，社会流动速度在加快，财富分配格局日益失衡，社会风险在加速积累，包括贫富差距、劳资矛盾、农民工与市民的利益分歧及城乡差距、地区差距等在内的诸多现实问题，均迫切需要通过社会保障制度来缓和或化解。[3]民生问题在发展进步中全面升级，城乡居民已不再满足于一般意义上的收入增长与生活水平的提高，而是要求通过社会保障来实现社会公正，追求共建、共享和安全保障及高质量生活，人民的普遍需求构成了社会保障制度建设的原动力。从国际环境出发，经济全球化正在异常深刻地影响着国家之间的竞争，社会保障制度建设必定要与国家竞争力和经济可持续发展紧密联系；同时，发达国家在调整自己的社会保障制度，新兴工业化国家与许多发展中国家也在探索社会保障发展之路，来自国际的经验教训促使我们保持理性。总之，经过三十多年的快速发展，就全国总体而言，资本短缺、财力薄弱、发展不足、共同贫穷的时代确实已经或正在成为历史。中国已经从单纯强调经济增长向经济社会全面协调、健康、持续发展为特征的科学发展时代转变，从不同群体或阶层利益分割向城乡居民普遍受惠的时代转变，从共同贫穷和鼓励部分人先富起来向全体国民共建共享、共同富裕的时代转变，从以解决低层次温饱问题为目标向民生问题全面升级并要求获得全面改善的时代转变，从充满风险的出口依赖型社会向稳定的内需驱动型社会转变，从单纯引进的时代向日益全面地融入世界开放体系并持续提升、维持国家竞争力的时代转变。这样的时代背景与改革开放前、改革开放初期相比，显然有了翻天覆地的变化。因此，建立健全的社会保障制度既是新时代十分必要的社会投资、经济投资、政治投资与安全投资，也是走上健康、持续的现代化强国之路不可或缺的维系机制与促进机制。[4]

从现实国情出发，我国社会保障制度建设所面临的困难与挑战，主要表现在如下几个方面：

第一，城乡分割与地区发展失衡非短期内可以改变，决定了社会保障体系建设只能走渐进发展的道路。城乡之间不仅差距巨大，而且长期以来是政策分割与分治，这种格局绝非短期内可以改变，统筹城乡发展需要一个渐进的过程；东、中、西部的发展差距同样巨大，发达地区与欠发达地区不仅在社会保障需求方面存在差异，而且保障能力等方面更是差距巨大。这种现实格局决定了在推进我国社会保障制度建设的进程中，尊重规律需要尽可能防止制度碎片化、努力追求制度整合，而尊重国情必定使一定时期内采取多元化制度安排来覆盖全民成为必然选择。

第二，人口老龄化与人口流动加速。据统计，2007年中国60岁及以上的人口有1.49亿人，占总人口的11.3%；65岁及以上的人口达1.06亿人，占总人口的8.1%，人口老龄化年均增长速度达到3.28%，约为总人口年均增长率的5倍。2010年至2050年将是我国人口老龄化速度最快的时期，65岁及以上人口占总人口的比重在2040年将达到22%，2055年达到25%，此后将在24%-26%之间徘徊。[5](P346-347)人口老龄化、家庭结构小型化，导致家庭保障功能急剧弱化，对社会保障服务的需求骤然提升。同时，人口流动速率在加快，对社会保障制度的整合提出了更为复杂的现实要求。

第三，快速工业化、城镇化与就业形式多样化，对社会保障制度建设构成了重大挑战。况且，我国还将长期处于从农业社会向成熟的工业社会发展的动态进程之中，差距、流动、分化等将构成这一进程中的特有现象，这无疑会直接增加社会保障制度建设的艰巨性。

第四，全球化影响的两面性，决定了在建设社会保障制度时，需要妥善处理好维持国家发展的长期竞争力和不断提高人民福祉的关系，它进一步增加了社会保障制度建设的复杂性。

第五，现行社会保障制度自身的不足和以往改革中的缺陷，构成了进一步推进这一制度建设的重大的制约因素。例如，各项社会保障制度覆盖面有限，整个社会保障制度对社会财富的调节力度非常有限，部分保障项目还在放大着收入分配差距，职工基本养老保险仍处于地区分割状态，医疗保障体系被人为分割，社会救助领域存在失范，各项福利事业发展滞后，部分社会保障制度功能残缺，各项制度安排的融资机制远未合理定型，等等。这些现象表明深化现行社会保障制度改革、加快体系建设步伐的任务异常繁重。

在时代背景深刻变化和总体形势有利、现实挑战严峻的双重条件下，从全局与长远发展来看，我国社会保障改革与制度建设的战略任务包括：

三、理念、原则与战略目标

在各国社会保障制度发展实践中，先进理念的确立优于制度的设计，合理的制度设计优于技术方案的选择，这是建设社会保障体系的一条基本逻辑。

现代社会保障制度的核心价值理念是公平、正义、共享。这一制度应当平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民的福利。如同市场机制天然追求效率一样，任何社会保障制度都天然地表现出对社会公平的追求，都经历着从缩小不公平到实现并维护公平的发展进程。从历史上统治者居高临下的恩赐与人们源自内心的怜悯发展到普遍以法制为化身的现代社会保障，社会保障发展史其实就是一条从慈悲到正义之路。首先是社会保障法制化赋予国民平等的社会保障权益，并通过相应的程序正义来加以保障；其次是社会保障作为财富分配机制，以免除国民的生存危机为正义底线，是当代社会文明进步和法律正义、分配正义的具体体现。而社会保障对公平正义的维护，都是通过共享机制来实现的，共享既是社会保障制度追求的基本目标，也是实现其他多重目标的基本手段，它强调风险分摊和互助共济，是以集体的互济、群体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。如果社会保障制度在发展进程中偏离了上述理念，必然带来社会保障制度在实践中的异化，造成对公平与效率的双重损害，进而造成其他制度职责紊乱，成为国家发展的负面因素。因此，我国社会保障制度的发展，需要用是否公平和是否有利于缩小不公平作为评估现行制度及其发展的标尺，逐渐消除制度安排中的歧视与排斥现象，实现全体国民都能够公平享有社会保障的发展目标。

如果要将公平、正义、共享的理念融入具体的社会保障制度安排中，还需要遵循如下基本原则：

一是普遍性原则，它植根于公民社会保障权利平等的基础之上，其实质即是共享和普惠。二是统一性原则，它要求基本社会保障制度应当实现全国统一，这是确保公民享有平等的社会保障权、促进和维护全国统一劳动力市场、实现社会团结的重要条件。三是互助共济原则，互助是共济的必要前提，共济是互助的当然结果。四是可持续发展原则，遵循从缩小不公平到实现公平的路径，在社会保障建设中采取渐进、持续发展的方式，并充分考虑代际之间的公平性，适当体现出激励性，追求可持续发展。五是以人为本与弱者优先原则，以人为本是社会保障宗旨的直接体现，而优先保障社会弱势群体的基本权益，又是以人为本的直接体现。六是政府主导与责任分担原则，社会保障作为公共品或准公共品，是市场机制失灵或部分失灵的领域，因此，政府主导是一条重要原则，但政府主导不等于政府包办，而是需要明晰政府、企业、社会、个人等责任主体的责任分担机制，有效地调动各方积极性，促使其参与社会保障事务。

国内外社会保障发展的实践经验还表明，在这一制度的建设与发展中，必须处理好公平与效率、政府与市场、权利与义务的关系。在公平与效率关系上，必须确立公平是社会保障制度追求的根本目标，而效率则是帮助实现这一目标的必要手段，社会保障的效率包括宏观效率与微观效率，其中：社会保障的宏观效率是这一制度可以创造或者产生的经济效益、政治效能、社会效果和伦理道德效应的总和，微观效率则是指这一制度在管理与运行中的效率，它可以通过成本核算及相应的比较进行计量。[6](P28)在实践中，社会保障制度需要高度重视微观效率，但微观效率应当服从宏观效率；社会保障不能只算经济投入账，还要算经济投入后的连锁效应以及由此带来的经济、政治、社会、伦理道德大循环的大账；只有将两者有机地统一起来，才能符合社会保障本质要求并实现健康、持续发展的取向。在政府与市场关系上，必须始终坚持政府主导，但又不能排斥市场介入，而是需要理性利用市场机制、社会机制，以弥补政府功能的不足。在权利与义务关系上，就社会保障整体而言，国民构成了社会保障制度中的权利主体，政府以及企业、社会则构成了社会保障制度中的责任主体，但强调国民承担相应义务并实现互助共济，又是实现社会保障可持续发展的必要条件，因此，应当始终坚持权利与义务相结合。此外，在经济全球化背景下，国民福利与国家竞争力同样构成社会保障体系建设中必须妥善处理的重大关系。建设健全社会保障体系，固然会增加劳动力的成本以及国民的税收负担，进而可能丧失劳动力成本低廉、税负较轻的比较优势，但是，支撑一国可持续发展的不竭动力却是国民的人力资本水平，而合理的社会保障制度有利于直接提高国民的身体素质、教育水平、劳动技能以及劳动参与的积极性，有利于构建和谐、稳定、有序的社会氛围，激励国民的创新和发展。从战略角度出发，建设健全的社会保障制度，是国家获得长期可持续的竞争能力的基础，因此，需要客观地认识国民福利与国家竞争力之间的正相关关系。

基于30年改革开放所取得的巨大成就和已经奠定的发展平台，以及亿万人民要求解除生活后顾之忧的愿望，我国社会保障制度的战略目标，应当是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，不断缩小城乡之间、地区之间、群体之间的差距，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，最终迈向中国特色社会主义福利社会。

为实现上述目标，国家应当通过覆盖城乡的社会救助、社会保险和社会福利三大系统的综合、协调发展，再加上面向军人的特殊保障系统，同时辅以发达的商业保险与慈善事业等补充保障，循序渐进地满足国民的经济保障、服务保障和精神保障需求，实现人人公平地享有全面而有效的社会保障及相关服务。从现行制度结构出发，除继续完善综合型的社会救助、养老保险、医疗保障系统，并使这三大支柱性制度安排走向成熟外，还需要大力促进老年人福利、残疾人福利事业的发展，同时调整相应的制度安排，如适应人口老龄化时代的到来，建立护理保险制度，将只面向职业妇女的选择性制度安排。生育保险转化为普惠性的生育津贴，以及促进包括企业年金在内的各种职业福利、慈善事业、商业保险的发展。因此，我国社会保障体系需要全面建设、全面发展。

四、发展步骤与目标任务

我国社会保障制度改革与发展，将最终实现从城乡分割到城乡统筹，从社会保障体系残缺到制度健全、完备，从选择性保障制度安排到公平、普惠的保障制度安排，从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严的转变，这个目标任务将分解成如下三个阶段来完成：

第一阶段(2008-2012)：以这一届政府任期届满为期，构建覆盖城乡居民的基本保障制度，为全面建设社会保障制度奠定坚实的基础。这一阶段的目标任务是：通过强力构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，初步实现/二免除一解除0的民生保障目标，即让全体人民享有起码的社会保障，能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。因此，这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台，维护的是底线公平。上述目标任务还可分解为如下主要指标：

(1)城乡最低生活保障实现制度统一、差距缩小，并走向定型、稳定，综合型社会救助体系框架初步形成，贫困线标准达到人均每天少于1美元(2007年国际标准为1.25美元)。政府对低保及其他社会救助的投入不低于财政支出的1.5%，受助人口不低于总人口的8%。

(2)医疗保障制度覆盖全民，城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗实现制度整合、差距缩小，经办机构统一，保障水平不低于保障范围内平均医疗费用的65%(城乡有别，下同)，个人负担的疾病医疗费用开支下降到35%以内，真正切断因病致贫链条，缓解“看病贵、看病难”现象。

(3)用有序组合的多元化养老保障制度覆盖全民，在制度层面实现人人享有养老金的目标。重点是完善职工基本养老保险制度，改革机关事业单位退休金制度，加快农民养老保险制度建设步伐，尽快实现制度全覆盖。同时建立相应的城乡老年津贴制度，从杂乱无序、交叉与遗漏并存的多元制度窄覆盖向有序组合的多元制度全覆盖转变。

(4)基本养老保险制度统筹部分实现全国统筹，个人账户由省级机构管理；理顺监管体制，统一经办机构，实行统一管理。延长退休年龄和缴费年限，促进代际之间的公平，实现制度自身的可持续发展。

(5)增加国家财政对社会保障的投入，按照现行口径统计的财政性社会保障支出占国家财政支出比重从不足12%提高到15%左右，确保“二免除一解除”目标在制度层面上基本实现。同时，完善转移支付，基本实现各级政府社会保障责任与财力相匹配的目标。

(6)稳妥有序地推进其他各项社会保障改革与制度建设。尤其是要重视住房保障制度建设，积极推进老年人福利、残疾人福利事业及相关社会服务的发展，促进商业保险业发展，规范并扶持慈善公益事业发展。

(7)初步构建社会保障法律体系。制定社会保险法、社会救助法及住宅法、慈善事业法等，修订老年人权益保障法等，同时制定有关配套法规，为基本保障制度的正常运行提供基本的法律依据。

(8)建立社会保险预算制，接受立法机关的年度审查与监督。同时，治理混乱无序的社会保险经办机构，分别设置养老保险经办机构与医疗保险(含其他社会保险)经办机构，构建全国统一的信息化网络，科学规划人员编制，建立经费保障机制。在管办分离的条件下，尽快明确社会保险费的征缴体制，确保缴费记录真实有效，并实现精细化管理。

(9)强力推进相关配套改革与制度建设。如理顺收入分配关系，规范收入统计与财产申报，提高劳动所得在初次分配中的比重，达到50%左右；调整财政支出结构，国家财政与社会保障的关系相对定型；加快医疗卫生事业的改革步伐，为覆盖全民的医疗保障制度的全面实施创造规范、有序、健康的环境；切实维护并保障工会、雇主组织等参与社会保障制度建设的权力，逐步落实个人账户所有者对个人账户管理及投资的参与权等。

如果能够在2012年(或者最迟延长到2015年即“十二五”期间)完成上述目标任务，就可以使城乡居民急切的社会保障需求得到基本满足，持续扩大的贫富差距将获得有效缓解，基尼系数将有所下降。

第二阶段(2013-2020)：实现社会保障制度全面定型、稳定发展。这一阶段的目标任务是以覆盖城乡的基本保障制度为基础，实现社会保障制度的全面定型、稳定发展，确保人人享有基本的社会保障，并在规范、有序的条件下实现良性运行。上述目标任务还可分解为如下指标：

(1)综合型社会救助制度走向定型、稳定，贫困线与国际标准相同，生活救助标准与贫困线相同，各种专项救助制度规范化，对社会救助的投入不低于财政支出的2.5%，城乡救助水平差距由现在的4：1逐渐缩小到2：1。

(2)进一步整合城乡居民医保与职工医保，形成区域型统一的缴费型医疗保险制度，同时完善多层次的医疗保障体系，促使疾病风险在更大范围内分散。在这一阶段，医疗保障水平不低于规定范围内平均医疗费用的80%，个人负担的费用开支下降到20%以内，从根本上化解疾病医疗的后顾之忧并提高其健康水平，不同群体的医疗保障待遇差距显著缩小。

(3)进一步整合养老保险制度，形成以缴费型职工基本养老保险制度为主体，包括公职人员退休养老金制度、农民养老保险制度、老年津贴制度在内的养老保障体系，辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等，使不同制度的待遇差距显著缩小，多层次养老保险体系走向成熟。

(5)大力发展社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务等事业，建立残疾人专项津贴制度，让老年人、残疾人、妇女、儿童都能够合理分享到国家经济社会发展的成果。

(6)全面推进教育福利与住房保障的发展，实现学有所教、住有所居的目标。将义务教育年限从9年逐渐延长到12年，将廉租房政策扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应，同时以职业型住房福利作为有益补充。

(7)全面推进军人保障及相关制度建设，包括建立健全的军人保险制度，进一步完善军人抚恤制度、退役补偿制度、军人福利制度及军属优待等，确保军人的社会保障及相关权益得到切实维护，并能体现出相应的优待。

(8)形成一支社会资源动员能力强、运行规范、公信力高的慈善公益事业补充力量，所募款物折合价值不低于同期GDP的1%，志愿者参与率不低于50%以上。同时，商业保险业发展达到或者超过中等发达国家水平。

(9)落实财力保障。按照现行口径统计的国家财政性社会保障投入不低于财政支出的20%，同时通过财政支持及税收减免政策来调动社会资源投向社会保障领域。全口径统计的社会保障支出(包括财政性社会保障支出、社会保险基金支出及福利服务支出、补充保障支出等，下同)占GDP的比重不低于15%。基尼系数因社会保障对收入分配的调节而降低到0.4以内。

(10)形成完备的中国特色的社会保障法律体系，将各项社会保障制度提升到法律规范的层次。包括进一步修正、完善社会保险法、社会救助法等法律，制定社会福利法等，最终达到社会保障制度全面法制化的要求。同时，健全社会保障司法制度，发挥司法机关的法律监督作用。

(11)设置统一的社会保障监管机构(社会保障部或者委员会)。各项基本保障制度职责有别、覆盖群体有别，但都是政府主导并具有福利性的民生保障事业，具有同质性。而要保持各项保障制度之间的有效协调，必须尽可能地集中统一监督管理。因此，有必要依照统一、权威、有效的原则，将基本保障事务尽可能地集中到一个统一的社会保障机构实行监督管理。

(12)社会保障管理与运行机制实现现代化、规范化。各项社会保障事务都采用信息化手段，并通过发达的公共服务体系公开、透明地呈现在公众面前，接受公众监督。同时，要打破现行条条分割并一直延伸到乡镇街道的格局，在街道乡镇建立综合型的社会保障服务平台，尽可能集中面向各类受保障对象提供相应服务，这是提高服务质量与制度运行效率的内在要求。

(13)进一步完善相关制度建设。让立法机关成为社会保障制度的决策机关，行政机关与社会组织切实扮演好监督者与执行者的角色；切实保障各阶层尤其是普通民众参与社会保障制度建设的渠道畅通；建立家庭社会政策并与社会保障制度有机结合；将收入统计与财产申报法制化，促使劳动所得在初次分配中所占比重不低于55%。

第三阶段(2021-本世纪中叶)：社会保障由基本保障型向生活质量型转化，成为合理分配财富的基本制度保障。到本世纪中叶，我国将跨入高收入国家行列，GDP总量位居世界前列，人均GDP超过1万美元，国家财政实力日益丰厚，社会财富积累达到相当规模，中产阶级成为社会的主体，大多数城乡居民的生活水平向富裕阶段迈进。在这个阶段，我国的城镇化率将至少达到70%以上，农业劳动者占从业人口的比重将逐步下降到10%以下，城乡居民对生活福利的要求会继续上升，并不再满足于解除生活后顾之忧或者基本保障，而是需要通过社会保障制度安排来合理分配社会财富，确保全体国民的生活质量和维护公民的自由、平等与尊严。因此，进入2021年后，社会保障制度的重点任务将不再是项目扩张，而是通过进一步完善制度、提升保障水平、建设发达的公共服务体系，向生活质量型保障转化。上述目标任务还可以分解为如下主要指标：

(1)各项社会保障制度进一步完善，真正跨入实质公平的普惠发展阶段。其中，综合型社会救助制度逐渐实现城乡标准统一。缴费型养老保险制度成为整个养老保险体系的主体，逐渐覆盖到85%以上的城乡劳动者身上，不同养老保险制度之间的差距进一步缩小。全民健康保险制度建成，不仅免除国民疾病医疗的后顾之忧，还能够提供疾病预防、医疗保健服务，城乡之间的公共卫生事业与医疗保障水平差距基本消除，人均卫生总费用接近或达到发达国家卫生费用水平，个人的现金性卫生开支占全部卫生开支的比重低于20%。失业保险与工伤保险实现功能转换，向就业保障与预防工伤方向发展；护理保险制度得到全面发展并发挥出日益重要的作用。老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排进一步完善。

(2)与社会保障相关的公共服务十分发达，个人的社会福利服务需求能获得充分满足。各种社区服务网点、老年服务体系、残疾人康复事业、妇女儿童福利事业及具有福利性或者公益性的生活保障服务都获得空前发展，不仅为国民生活提供有力保障，而且成为社会就业的广阔领域。

(3)社会资源动员能力显著增强，补充保障事业获得大发展。商业保险发展水平接近或者达到发达国家水平，包括企业年金、职业年金等在内的补充保险措施几乎覆盖到所有劳动者，并相应的体现出社会公平的原则。慈善事业的职责也发生根本性变化，由扶危济困、助残恤孤向支持教育、环保及相关社会服务扩展，募捐额不低于GDP的2%，志愿者参与率不低于70%，个人捐献与参与志愿活动成为普遍的时尚，在助他中获得他助的互助行为成为社会保障体系完善的一个显著标志。同时，国民通过各种商业保险来管理个人生活风险亦成为生活常态行为，并能够获得相应的财政税收政策支持。

(4)市场机制得到有效利用，社会保障制度的运行效率持续提升。进入这一时期以后，市场发育完全成熟，运行在法制规范的轨道上，政府与社会保障经办机构对市场机制的利用趋向娴熟。一方面，除通过市场竞争行为促使商业保险更充分地体现风险管理与共济功能外，社会保障基金届时将成为资本市场的重要力量，并通过市场机制获取投资收益；另一方面，相关社会保障服务采取委托与外包方式，通过竞争来降低运行成本，提高管理效率。此外，私人医疗服务、私人养老服务等均得到大发展，在满足较高收入阶层的需要的同时，也会相应的节约公共福利资源。

(5)建立并完善社会保障预算制度，纳入国家财政通过复试预算，接受立法机关与公众的监督。

(6)衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平。其中：全口径社会保障支出占GDP的比重不低于20%；按照现行口径统计的财政性社会保障投入不低于国家财政支出的25%；基尼系数因社会保障制度对收入分配的有力调节而进一步降低，不超过0135，成为世界上较平等的国家。

五、支撑措施与财力保障

要完成中国社会保障发展的战略任务，离不开民主政治的进步、组织与人力系统的支持、信息技术系统的现代化和社会保障体制改革的深化，尤其是需要有相应的财力保障，这些都是必不可少的支撑条件。

(1)发展中国特色的民主政治，切实落实人民的知情权、参与权、表达权与监督权。没有中国特色民主政治的发展，不会有成熟的中国特色的社会保障制度。因为社会保障事关国家长治久安与全体国民的福祉，是特别需要人民共同参与建设的制度安排。在这方面，尤其需要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。知情权要求社会保障实行政务公开，管理机构要定期向立法机关报告社会保障情况，接受立法机关的预算监督，并定期发布政策信息、业务信息，满足人民群众了解、查询社会保障信息的要求；参与权要求在社会保障立法中实行开门立法，充分倾听人民群众的意见，让工会、雇主组织等直接参与社会保障制度的设计，等等；表达权要求有畅通的渠道与途径，确保人民群众及时反映自己的福利诉求，让人民通过直接选举或者通过人民代表大会选举领导人来表达自己的福利主张；监督权的落实，不仅要求建立健全权威的行政监督、司法监督机制，而且要强化人民代表大会及其常委会的监督，接受各人民团体、社会组织及公民个人、媒体的监督。

(2)提供有力的组织与人力资源支持。社会保障制度的持续发展，离不开组织与人力资源的支持。因此，应当高度重视社会保障组织系统与专业人才的培养与队伍建设，这是第一、二阶段的重要任务。第一，积极稳妥地朝着集中统一监管的社会保障管理体制迈进。建议在2013年新一届政府成立时，设置统一集中的社会保障监督管理机构(社会保障部或委员会)，集中监督管理各项基本社会保障事务。同时合理划分中央和地方政府在社会保障事务中的权力与职能，形成双向的信息交流、权力制约和运行监督机制。第二，按照适度集中原则，尽快建设好各类社会保障经办机构。包括规范经办机构的设置、统一名称与服务职责，合理规划人员编制，落实经费保障机制。同时，尽快强化经办机构能力建设。第三，加快专业人才培养，形成一支高素质的、专业化的社会保障专业工作者、社会工作者和志愿工作者队伍。

(3)建设先进的信息技术支撑系统。没有先进的信息技术系统支撑，社会保障制度不可能良性运行甚至不可能实施。因此，必须将先进的信息技术系统建设作为社会保障制度建设的基础性工程加以重视，并力争在2012年前基本完成建设任务，包括尽快确立社会保障管理及服务标准体系，确保各地信息标准与管理标准统一；由中央专项投入，建设全国统一的社会保险信息技术平台和社会救助信息平台，实现全国范围内的信息共享，为劳动力自由流动和真正实现社会保障/一卡通0提供条件。还应建立社会保障服务质量考评指标和工作人员素质评价体系，形成服务市场的准入与退出机制。

(4)深化社会保障体制改革。当前我国社会保障体制存在的主要问题，是行政主导同时替代或者部分替代了立法机关与司法机关的作用，决策、监督与实施通常混为一体，立法机关还未能发挥应有作用，司法机关在社会保障制度中基本缺位。在政府内部，通常是管办合一，部门之间缺乏有效协调，职责缺位与越位现象并存，条条分割现象严重，制度运行效率较低。例如，社会保险费征收体制在全国范围内双轨并存，医疗保障在同一地区多头经办，浪费与低效现象严重。因此，深化体制改革已经成为推进整个社会保障体系建设并实现其发展战略目标的重要条件。发达国家的实践表明，决策、监管与实施三大环节的执行主体相互分离，是确保社会保障在各阶段有效运行的前提条件，任何两个环节执行主体的重叠都会导致制度整体运行的混乱与效率下降；决策、监督与实施三大环节执行主体的相互分离，还是实现相互制衡的前提条件。决策主体不直接参与监督管理，可以确保决策者以中立、理性的态度参与决策过程；管理监督主体不直接参与社会保障制度的实施，可以确保对实施过程监督的客观有效；实施主体在实施过程中发现问题，则可以向决策主体、监督管理主体反馈。因此，我国社会保障体制改革深化的目标，就是有序优化并实现社会保障决策体制、监管体制与实施机制的分离，让立法机关切实承担起确立社会保障制度及修正、完善制度的最终决策之责，让行政机关与司法机关分别承担制度运行的监督之责，让实施或经办机构承担制度运行的服务或供给之责，实现决策机关、管理机关与实施机构各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡。此外，还应当尽快落实不同社会阶层与群体参与社会保障监督的权利，如工会、雇主组织、媒体及其他社会组织、个人都可以监督社会保障制度的运行。当然，这种变革不可能一步到位，但确实到了必须有计划地稳步推进的时候了。

除上述因素外，还有更重要的支撑因素是财力保障。加大财政投入和调动社会资源，是顺利完成社会保障体系建设目标的必要条件。从战略角度出发，我国社会保障的财力保障必须走出政府包办或者过分倚重政府财力的格局，坚持两条腿走路：一方面，逐步提高公共投入比重，主要包括财政性社会保障投入有较大幅度的提升，社会保险基金随着制度覆盖面的扩大而持续增长，通过发行彩票等方式筹集到的公益金等稳定增长；另一方面，充分调动社会资源，主要是大力发展慈善公益事业，引导各界热心捐献及提供志愿服务，同时充分利用市场机制(如各种补充保险、商业保险等)，这方面的潜力巨大。为此，需要确立相应的目标指标，包括总量指标和若干分指标：

(1)全口径社会保障支出占GDP的比重。这一指标不仅反映社会保障的发达程度与社会公平程度，也反映这一制度对国民收入分配格局的调节力度，从而是观察国民福利能否与国民经济同步发展的核心指标。从世界范围看，多数国家的社会保障支出占GDP的比重在10%以上，欧盟国家在2003、2004、2005年用于社会保障的支出占GDP的比重分别为27.4%、27.3%和27.2%，福利国家这一指标甚至超过了30%。在我国，全口径社会保障支出在2006年约为1.1万亿元，占GDP的比重为5.2%，属于明显偏低型国家。因此，应明确社会保障支出占GDP比重上升的目标，在社会保障“三步走”战略的目标年份即2012、2020、2049年，这一指标应分别不低于7%、15%、25%。

(2)现行口径的财政性社会保障支出占财政支出的比重。这一指标既是衡量一个国家或地区社会保障发达程度的重要指标，也是衡量政府对民生的关注与重视程度及财政公共性强弱的核心指标。在国际上，福利国家社会保障支出占财政支出的比重高达40%甚至50%，新兴工业化国家及部分发展中国家的同一指标也在20%~30%，我国现行口径财政性社会保障支出占财政支出的比重在2007年时为11%强，属于明显偏低型。从发展需要与可能出发，到2012、2020、2049年，同口径指标应分别不低于15%、20%、30%。

(3)通过扩大社会保险覆盖面，促使社会保险基金快速增长。从目前仅覆盖劳动者总量的20%左右到2020年前覆盖到全体劳动者，这意味着社会保险基金收支规模在未来十多年内将持续大幅增长。

(4)建立适度的战略储备基金。根据测算，我国基本养老保险制度在2040年前，养老保险基金前期高速积累、后期支大于收，但整个期间可以实现收支平衡；到2040年后则需要寻求外部资金支持。因此，建立战略储备性基金并在2040年后开始利用，是完全必要的。截止到2009年，作为战略储备基金的全国社会保障基金约8000亿元，并且还将持续壮大，按照年收益8%计算2000-2009年十年间的年均投资收益率达9.75%，30年后将成为重要的基金补充来源。

(5)多方动员社会资源，实现社会保障资金来源渠道的多样化。一是不断提高慈善公益捐献占GDP的比重，不断提高公众参与志愿者活动。到2012、2020、2049年时，社会慈善捐献占GDP的比重应分别不低于015%、1%、2%，公众参与志愿者活动的参与率分别不低于20%、50%、70%。二是扩大公益彩票的规模，探索其他博彩方式，促使这一途径筹集的福利公益资金持续增长。三是大力发展企业年金、补充医疗保障等补充保障，扩充社会资源。

(6)国有资产应当成为社会保障的重要物质基础。包括国有企业收益、国有土地与集体所有土地等的收益，都应当成为增进全民福利的重要资金来源，并为这一制度的健康、持续发展提供相应的财力保障。

六、中国特色与制度优化

从现代社会保障制度在各国的发展实践来看，世界上并不存在公认的最佳社会保障制度模式，合理的社会保障模式只是与各国所处时代相适应的制度安排。德国作为现代社会保障制度的发源地，一百多年前首创社会保险制度时就尊重了本国的社会自治传统，体现了权利与义务相结合等特色；英国作为率先建成福利国家模式的国家，亦与其发达程度、政党意识及社会发展要求紧密相关；美国选择重视市场机制的混合型制度安排，则与其崇尚个人自由与个人负责有着内在关系；等等。可见，理性的社会保障制度安排，必然是既遵循制度固有规律，也尊重本国国情的制度安排。因此，中国的社会保障制度也必定会打上中国自己的烙印，并有着别国无法复制的特征。中国社会保障的改革与发展必须借鉴国际经验，牢固树立社会保障的公平价值取向，坚持政府主导、责任分担、权利与义务相结合，走社会化、多层次的发展道路，并引入工作福利、社会资本与资产建设等概念，力求符合社会保障制度自身发展规律，同时又要确保社会保障制度能够适应国情的发展变化，在发展实践中合理地体现出自己的特色。

需要指出的是，在中国社会保障发展进程中，需要分清现实中哪些只是过渡现象，哪些才是具有长久影响力的因素。如城乡分割造成最低生活保障制度等的不统一，部门分割导致医疗保障分割经办，即是违背制度规律的现象，不能以中国特色的名义加以固化。中国社会保障制度中的中国特色主要体现在以下几个方面[7](P374-375)：

第一，发展理念中的中庸之道。中国传统文化的主流其实是中庸之道，强调平衡智慧，追求相互适应的有差别的和谐发展，非原则性的事物不会是非此即彼式的选择。这样的文化传统与现代社会保障制度的法制规范与刚性约束是有差异的，我们当然不能也不应当以中庸之道或者模糊概念来建设社会保障制度，但在社会保障体系建构中适当考虑平衡智慧，并有效利用各种非制度化的社会关系来放大其外延，促进其发展，也是值得考虑的取向。[8](P375)

第二，家庭保障等非正式制度安排仍然是社会保障制度的基石，正式制度安排与非正式制度安排有机结合才更加合理。无论是历史上的中国还是现实的中国，人们通常将家庭视作人生最可靠的保障，并早已上升到国家法制规范的层面，家庭成员之间的相互扶持、哺幼养老责任的代代传承，确实十分有效地化解了社会成员的生活风险。而家庭保障责任的进一步延伸便是社区邻里的相互照顾、单位组织的职业福利成为较普遍的现象。因此，尽管中国模式同样需要走社会化道路，但又不能简单套用西方社会化手段，不能完全用刚性的制度安排来替代历史传统，而是应当在维护社会公正和人的自由、平等、尊严的条件下，充分考虑家庭保障、单位或社区保障等，继续倡导家庭成员、亲友邻里、社区成员之间的互助，并通过基本保障制度与这些中国元素的有机结合，全面满足国民的生活保障需求。

第三，重视权利与义务相结合，要求受保障者承担相应责任，同时避免制度设计与道路选择的极端化。我国民间虽然不乏善爱之心与互助共济之举，但传统文化更强调责任与权利的结合，没有承担相应义务却享受了福利权益或受惠的现象往往不被公众认可，受益者自身也缺乏理直气壮的勇气，这种现象可以从部分城乡困难居民拒领最低生活保障金或者虽然享受最低生活保障待遇但自觉受到了恩赐的感受找到注解，也可以从中国青少年基金会推出的捐助者与受助者之间“一对一”方式资助的“希望工程”慈善事业的成功找到注解，它与西方社会强调平等、博爱并在社会保障制度中逐渐消化个体权利义务之间的对应关系有着重大的区别。因此，在社会保障发展中，适合我国的应当是建立以缴费型项目为主体的社会保障体系，同时扶助受保障者自立、自强。

第四，地区特色将是社会保障制度建设与发展中不可忽略的元素。我国是一个人口众多的大国，又是一个多民族国家，不同地区不仅在保障需求与保障能力方面存在着差异，而且在传统习惯与福利文化方面也存在差异，尽管基本保障制度要追求全国统一，但又不能所有社会保障项目都是同一副面孔。因此，中国社会保障制度的特色还会体现在不同地区社会保障体系的差异上。不过，当前以城乡发展差距、地区发展差距为由而造成基本保障制度的不统一现象却需要尽快改变。

此外，中国特色的政治发展道路与行政传统、庞大的国有资产与独特的土地制度，同样会对社会保障制度建设及其发展产生直接的影响。因此，社会保障制度结构中的上述中国元素，决定了中国特色社会保障制度不可能是他国的翻版，也很难被他国所复制。

基于现行制度安排都不同程度地存在着缺陷，在准确把握社会保障制度中的中国特色或中国元素的基础上，我国社会保障发展战略的一项重要且紧迫的任务即是实现各项社会保障制度的优化，尤其是社会救助、医疗保障、养老保障三大基本保障制度，解决的是贫有所助、病有所医与老有所养，是整个社会保障体系中承担免除人的生存危机、疾病恐惧和解除养老后顾之忧三大基本保障责任的支柱性制度安排，优化社会保障制度安排，关键在于优化这三大基本保障制度。

社会救助制度优化的合理取向，是在明确政府应当承担的完整责任和中央政府主导下实行中央与地方政府分责制的基础上，实现从最低生活保障制度向综合型社会救助的转化。即以各种基本生活救助为主体，保障全体国民不因生活困难而陷入绝境，同时辅之以灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等各种专项救助，满足低收入人群或边缘群体的特殊解困需求，并尽快实现城乡制度统一。在社会救助制度的优化过程中，特别需要确立生存权优先、受助权益平等和保障受助者人格尊严应得到尊重的原则，完善贫困线设定、收入统计与家计调查及救助程序。同时，建立受助者收入豁免制，以促进受助者就业；将基本生活救助及其他专项救助适度分离，将社会救助与社区建设、社区服务、家庭政策结合起来，把社会救助与推动贫困者的自我组织、社会参与结合起来，不断提高受助对象的素质与能力，防止社会排斥，杜绝“贫困陷阱”。

医疗保障制度建设的目标，是从满足病有所医向实现“人人享有健康”发展。制度优化的方向与基本思路有三：第一，在制度结构上，从现行的“三元制”过渡到“二元制”，再发展到“一元制”。

即在尽快实现多元医疗保障制度覆盖全民的同时，将个人与政府分担缴费责任的城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗制度并轨，统一为居民医疗保险；于后，在条件成熟时，再与职工基本医疗保险并轨。第二，在保障内容上，从疾病医疗向健康保险发展。即从现阶段主要保障疾病医疗发展到兼及疾病预防、保健服务，真正以提高国民健康素质为目标。第三，在统筹层次上，从当前的县区统筹发展到地市级统筹，并以此为基准建立统一的医疗保障制度，再在第三阶段发展成全国统一的健康保险制度。当务之急是理顺监督管理体制，统一经办机构，禁止同一地区多头经办，确保制度运行的效率，并为制度的逐步整合奠定坚实基础。同时，扩大财政投入，提高医疗保障待遇水平与医疗卫生服务的可及性，并进一步优化医疗费用支付方式，促进医疗卫生服务质量稳步提高。

此外，还离不开医疗卫生体制改革的配套。养老保险是社会保障体系中最重要的制度安排，它的成败甚至决定着整个社会保障制度的成败。优化养老保险制度的基本思路包括：第一，从目前养老保险多元分割、交叉与缺漏并存的格局，向多元有序的公职人员基本养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险和城乡居民老年津贴(简称“三险一贴”)等组成的养老保障体系转化，从制度层面实现全覆盖。第二，优化职工基本养老保险制度。遵循“劳资分责、政府担保、财政补贴、自我发展”原则，在提高劳动所得占初次分配中的比重的同时，从用人单位或雇主缴费为主过渡到劳资双方平等分担缴费责任；同时，通过调整个人缴费中记入统筹基金与个人账户的份额，强化参保者的互助共济；明确财政补贴的份额并制度化，尽快实现基本养老保险全国统筹，建立全国统一的经办机制，在缩小个人账户(3%左右)的同时，真正做实个人账户。第三，根据“新老分离”原则改革机关事业单位退休制度，建立公职人员基本养老保险制度。第四，尽快推进并完善农民基本养老保险制度。第五，建立财政负责的城乡老年津贴制度。第六，积极推动企业年金及其他形式老年经济保障的发展，大力发展老年福利及相关服务业，建立适用于公务员的年功年金制度，确保老年人的生活质量。

当然，其他各项社会保障均存在着优化制度的必要。

人类迄今以来的发展证明，自由与发展是个人追求的最高境界，国民福利则是个人自由与发展的前提与基石。回顾最近一百年来的历史，可以发现，是现代社会保障制度的确立及其发展，才促使资本主义由野蛮时期进化到文明时代，才使人类同情弱者的慈悲意识转变为正义化的公理。应当承认这样一个客观事实：福利社会是人类共同的追求，不仅真正的社会主义一定是人民幸福的福利社会，而且以福利国家等为代表的西方福利社会的发展实践总体上也是成功的，它维系了并且还在继续维系着发达国家的繁荣与稳定，也充分证明了福利社会能够切实免除人民生活的各种后顾之忧，使各种社会矛盾得以缓和，生产力得以持续不断提高，社会财富得到尽可能合理的分配，国民经济也能够获得健康、可持续的发展。同时，不应将福利国家模式视为迈向福利社会的唯一途径，也不应当将北欧国家看成是福利社会的唯一代表。因为迈向福利社会并非只有福利国家一条道路，德国、日本作为世界强国，建立的就是以缴费型保险与福利为主体的社会保障体系，始终强调权利与义务相结合，同样让全体国民享受到了高福利保障。我国是社会主义国家，我国社会保障制度建设的远景目标，无疑应当是迈向福利社会！但还处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情，又决定了这将是一个长期的、渐进的过程。我国不可能选择福利国家道路，但又一定会走向福利社会，这是由我国的社会性质、人民持续向上的追求以及社会发展进步的必然取向所决定的。因此，不应当将福利社会视为发达资本主义国家的专利，而是需要客观而准确地描绘福利社会的美好蓝图，理性选择迈向福利社会的路径，给人民以安全的、长远的美好预期和对未来的充分信心。从现在开始，国家需要及时将经济发展成果转化为国民福利，真正实现国民福利与国民经济同步发展，再过40年左右，到新中国成立100周年时，真正将人民带入一个幸福的福利社会。

在中国特色的福利社会里，人人能够公平地享有社会保障，合理地分享国家发展成果，同时承担起相应的义务，通过对公共资源的有效配置和国民之间的互助共济，最终实现、幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所帮、贫有所济、孤有所助、伤有所治、残有所扶、死有所葬、遭灾者有救助、失业者能解困等目标。这是值得我们向往并为之努力奋斗的社会！（郑功成）