蔡定剑：人民代表大会制度改革与宪政发展(2)_

蔡定剑：人民代表大会制度改革与宪政发展(2)

　　三、人民代表大会可行性改革

　　我国的政治体制不改革是不行的。但是，很多的人都主张改革最好是通过缓和、有序方式进行。下面提出的这些改革，是从中国政治、经济和社会发展的现实出发，提出的一些当前可行性的改革建议。这些改革不但不会影响稳定，而会更有利于政治稳定和社会稳定。

　　(一)改革选举制度

　　选举制度是人民代表大会制度的基础。当前社会转型利益调整，诉求多元，首先对人民代表大会选举制度形成挑战。为适应这种挑战，需要对选举制度进行以下改革：

　　1、进一步扩大直接选举范围。

　　从1979年扩大直接选举改革已经20多年了，20多年来，我国经济社会文化发生了根本性变革。根据我们组织的中国选举状况的调查研究，我国公民已经完全具备了在县、乡和城市实行行政首长直接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可以行的。理由是：

　　第一，实行直接选举是马克思主义民主选举理论的应有之义。今天我国正在建设高度民主和政治文明的国家，而公民还只能选举基层的县乡人大代表，这与马克思主义直接选举的民主理论和我国建设社会主义政治文明很不相称。

　　第二，由农村村民自治的民主选举实践表现出来的极大的民主热情和民主智慧证明，农村村民完全有能力、有动力、也有愿望进行这种选举。[13]在深圳、在四川、江苏等地进行的人大代表竞选，乡镇长直选改革和县乡两级政府领导人的公推公选改革，充分证明扩大直接选举的改革完全可行。

　　第三，选举不仅不会造成社会混乱和影响稳定，[14]规范的、公开、公正的民主选举，使很多地方由乱走向了治，[15]民主极大激发了公民的选举热情和提高了公民的参与能力。民主实践是最好的民主培训班，公民的政治参与能力和选举水平也只有在民主实践中不断提高。不给予实践，永远不能提高民主水平，国家的民主就永远不能选举发展。

　　第四，扩大民主选举是解决官员腐败，建立真正对人民负责的责任制政府的根本途径，也是解决当前我国各种社会矛盾的根本措施。当前我国政府官员腐败严重，少数地方官员为了升迁政绩，只对上负责，而疏于对老百姓负责；为了GDP竭泽而渔的发展观；忽视人权保护，片面强调打击的社会治安观，随意对公民收容劳教，对犯罪嫌疑人常常超期羁押等等；无视公民私有财产，随意侵占农民土地，拆迁公民住宅；还有官僚主义、不负责任，对老百姓冷漠，对人民利益的漠视等，都可通过民主选举，产生对人民负责的官员和政府，通过竞争产生优秀的政治官员，而从根本上解决或遏制上述当前官场之恶疾。

　　2、对国家机关正职领导人实行差额选举。

　　1979年以后，我国选举制度改革的最大成果之一是实行了人大代表和政府副职领导人的差额选举。但是，国家机关正职领导人没有完全实行差额选举。按《地方组织法》的规定，地方国家机关正职领导人一般实地差额选举，但也可等额选举。由于法律规定有意留有余地，而各地方实际做法都在搞等额选举。这种正职的等额选举不符合民主选举的性质，不符合建立真正责任制政府的要求，不符合政治体制改革和提高党的执政能力的需要。[16]所以，建议修改《地方组织法》，对国家机关正职领导人一律实行差额选举，只有通过民主的有差额竞争的选举，才能产生对人民负责的官员和政府。

　　3、实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序。

　　首先，参选候选人要以自荐为前提。过去要当人大代表或政府领导人的候选人不需要公民自己申请，而是靠组织安排。人大代表和国家机关领导职务是一种服务公职，没有自觉自愿主动和热衷于服务，就不可能做好代表或官员。所以，选举的第一环节必须是以候选人自荐报名为前提，没有自荐报名的公民不能作为候选人，这是民主选举的起码要求。

　　其次，实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流动人口的选举权得不到落实的问题。从政治上保障广大农民和其他流动人口参与国家事务，实现当家作主的权利，这关系到我国人民民主的性质问题。据有关专家推算，在基层人大代表选举中，我国应参加选民登记而未参加登记的人员约1300多万人，在户口所在地名义上登记而实际上未参加选举的选民约4700多万人，虽在户口所在地登记在外工作而委托他人投票参加选举的约4600多万人，总共约有1亿人因采取户籍所在地选民登记制而不能参加选举或没有亲自参加选举。在县一级没有参加选民登记的人约2200万人，在户口所在地名义上登记而未参加选举的人为5100万人，以委托方式参加投票的为6600万人，约有1.4亿人因户口登记选民制没有参加选举或没有亲自参加选举。（《新京报》2004年9月19日。）由于外地打工者不能参与当地政府的选举和政权建设，使得外地人口进入较多的地方政权性质也发生变化，政权只是当地人的政权，而不是全体市民的政权。[17]尽管你在当地长期居住和纳了税，外地人的利益根本上还是得不到保障，这会严重影响国家有关法律的执行。如此经济发达的地方，由于当地政府完全偏向了投资者，当地政府就不可能很好执行劳动法，社会保障方面的法律，劳动者权利得不到维护。

　　其三，取消城市以工作单位划分选区的办法，完全实行以居住地的方法划分选区。我国现行选举法规定选民以居住地或工作单位划分选区，是居住地和工作单位两种方式并用的选区划分办法。实际上城市划分选区是以单位为主，如果选民没有工作单位的才会在居住地进行登记选民。工作单位划分选区带来诸多弊端：

　　一是人大代表选举成了不同单位之间的相互协商，实行单位选区往往大单位”吃“小单位，小单位的选民难以当选代表，实际上是不平等的选举。

　　二是单位选举使选举行政化。一个单位就有行政隶属关系，领导决定指派代表候选人的现象就难以避免，就鲜见有选民自荐联名推选代表候选人的情况，不太可能做到真正平等的民主选举。实践也证明，所有工作单位选举都是形式化的，所有选举民主气氛比较活跃的都是居住地选区，而不是单位选区，单位选区不利于发扬民主。

　　三是，单位选区选出代表与基层人民代表大会没有利益关系。选民要求人大代表所代表的利益都是些与公民社区生活有关的事务，如小区管理、道路交通、环境建设，基层人大管的这些事与工作单位无关，而与居住地有关。还由于工作单位选出的代表不少大小都是领导，这些人对参加当地人大会议没有太大的意义和兴趣，所以单位代表出席人大会议的出席率也较低。

　　其四，取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开、公平，按多数票决确定候选人的方法。现行选举法规定在提出初步候选人后，如果超过法定差额人数，可采用酝酿协商方法确定正式候选人。酝酿协商在实际操作中往往变成了少数人的暗箱操作，大多数由选民或代表联名推荐的候选人一般都在这个环节被“协商”下去。因此，必须取消酝酿协商办法，代之以公开、公正的预选票决制。

　　其五，实行公开、平等的竞选。现行选举没有活力，选民和代表对选举没有兴趣，投票带有盲目性，选出的代表或领导人不是优秀者，都与缺少选举竞争机制有关。要解决这些问题，最好的办法是让候选人自我介绍，相互竞争，以充分展示个人的能力。竞选是解决选民厌选，从而搞活选举，激发选民热情，并产生对人民负责的代表或国家机构领导人的最好途径。那么，选举竞争必然产生优秀的人才，这一点已经被民主选举的实践证明。很多人担心竞选会产生种种弊端从而会污染政治。民主国家实践证明，竞选的弊端完全可以通过法律的规范加以消除或控制，只要制定公正、透明的选举规则，是完全可以做到公平、平等有序的选举。[18]

　　(二)改革人大代表制度

　　让代表真正成为人民利益的代表，成为民意的重要管道。当前我国人大代表制度最大的问题是人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。所以，人大会议上，有的代表是“哑巴”代表(不发言)，有的是“个人”代表(凭个人的认识水平，发表一通个人见解)；有的是“观风”代表(看别人怎么发言，怎么投票划圈)，这都是因为他们没有选民，不需要对谁负责，代表与选民脱节造成的。要使代表真正与选民联系起来，最根本的办法就是让选举变得真实，这需要在改革选举制度的时候同时对代表制度进行改革。

　　需要改变代表的身份结构。现有制度下特别要实行代表与企业家身份脱离，消除代表身份的利益冲突。曾有一种观点认为，提高私营经济的地位就是让更多的企业家参政。另一方面出现私营企业家积极参政争当人大代表，但多数人当代表是为了戴上红帽子。它不仅是可增加企业的光环，从而为企业带来潜在的利益，还可利用代表身份增加对企业的保护。如不少私营企业家借开人代会之际作为与政府领导社交的极好机会；[19]有的借人代会之际宣传企业产品；有的代表把自己的司法案件带到人代会上作为议案提出或作为个案监督向法院提出；甚至有的以人大代表的身份打官司；有的代表在企业受到行政监管执法检查时亮出人大代表的身份抵制执法；有的借人大代表的人身特殊保护权为犯罪增加保护层，[20]等等。

　　中国随着非公有制经济的发展，需要提高非公有经济的地位。需要有反映他们利益的政治代表。但是，提高非公有经济的地位不等于企业家自己亲自参政。市场经济条件下的企业家参政，会产生新的“政企不分”、“公私不分”，带来诸多的利益冲突，会出现利用公职身分为自己谋利问题。所以，不能提倡企业家参政，人大代表作为公意代表，不能与私营企业家的身份混同。所以，就在提出职业代表制问题。实行职业代表来代表不同的利益，是现代市场经济民主制国家必须的。

　　实行各级领导干部与人大代表身份相脱离，行政机关和司法机关领导不兼任人大代表职务。为什么进行此种改革？因为官员当人大代表弊端丛生：

　　一是现在各级人民代表大会几乎成了干部会。由于人大代表光环很好看，使许多各级领导都纷纷争当人大代表，在全国人民代表大会有干部身份的代表达到41.6%，在有的地方人民代表大会，这个数字可能超过50%。由于各级领导干部与会，使人民代表大会会议的性质民生变化。会议行政化，如领导干部要分别担任大会的各代表团团长、副团长，小组会的组长等，他们主持会议，有时就象领导在当地组织行政会议一样，人代会有时成了书记、市长的工作布置会和下面官员、企业领导的汇报会。

　　二是官员代表影响会议效率和普通代表行使权利。会议审议发言往往领导长篇大论占去了有限的时间，领导也给会议定调，约束了代表的畅所欲言，形成实际上代表成份不平等，普通代表缺少话语权。领导干部太多也是人民代表大会会议难以延长的原因之一，因领导都很忙，全国人民代表大会即使开10多天的会议，领导也难以坚持，缺席率高。

　　三是领导干部当代表不利于人民代表大会开展监督。人民代表大会监督政府，政府官员同时就是代表，形成自己监督自己。如省长是代表，审议政府工作报告时省长到各代表是看望代表，代表感激都来不及，让普通给他提意见，很难！

　　四是领导干部兼人大代表，大量占据了基层代表和普通代表的名额。现在各级领导干部争当人大代表风气越来越强，使有限的代表名额越来越集中到干部身上，使人民代表大会的代表性和民意成分大大降低。9

　　可见，官员不兼任人大代表，不利于强化人民代表大会对政府的监督，不利于减少人大代表，不有利于延长会期，不利于改变行政化的会风，不利于发扬民主。

　　进行代表制改革有两条思路，一是把人代会建成真正的权力机构，一是代表大会保持广泛的代表性，仍只是象征性权力机构，把人代大常委会充实扩大加强。按第一种方案要进行代表制改革，必须减少代表名额。不减少代表名额，就不能建设一个有能力的代表机构，要把代表大会造成一个有能力的机构就必须专职化。代表太多不仅使会议效率大大降低，成本大大增加，而使会议难以发挥作用。根据代议制原理，代议机关代表的多少，取决于人口数量和会议议事有效的限度，在西方国家，国家级议会一院超过600名议员的只有英国、德国、意大利、朝鲜、古巴等少数几个国家，议员太多，议会难以有效议事行使职权。国外州或地方省一级议员不超过一、二百人，县一级议会一般在几十人或十几人，乡镇级议会几人十几人。我国人口多，情况特殊，全国人大代表也不应超过1000人，最好在600人左右。省级人大代表不应超过.400人，地级市人大代表不应超过200人，县级人大代表不应在100人以内，乡级人大代表最多50人。如果按第二种思路，走扩大常委会权力的路，就要增加常委会的名额，使它成为一个有广泛代表性的权力机构。

　　（三）调整人民代表大会与常委会的功能

　　第一，进一步扩大常委会立法权。全国人民代表大会不再行使立法权，使全国人大常委会成为一个完全的立法机关。我们知道，由于全国人大代表太多，每年会期有限，每次会议一般十天半月。而每次会议议程太多，每次会议如果要审议法律草案一般只安排一天或半天时间讨论。一个作为全国人民行为准则的法律在一个近三千人的会议上只有一天讨论时间就表决通过，实在不太严肃、慎重。可见，法律很不适宜在全国人民代表大会这么大的会议上来审议通过。为了让代表大会更好地进行选举权，听取审议有关工作报告，有更多时间审查预算等。所以，建议取消代表大会的立法议程，把立法权完全交由常委会行使。这样更有利于提高法律质量，因为常委会更有能力对法律进行审议，常委会组成人员有更多的专职人士和各方面的专家，它也有较充分的时间对法律案进行反复的审议。[21]实际上，现在提交代表大会审议的法律也是先经过常委会审议，代表大会审议法律很大程度上只是个形式。所以，应该让全国人大常委会成为一个名符其实的完全的立法机关。代表大会主要行使组织产生国家机关的权力。[22]

　　第二，为了使全国人大常委会成为一个完全的代表民意的立法机关，需要对全国人大常委会作出相应的改革，主要是要扩大全国人大常委会的代表性，增加常委会组成人员名额，使之达到三五百人左右，从而能使立法机关较广泛地代表民意。

　　第三，实行常委会的专职化。要使常委会成为真正有能力的立法机关，必须实行专职化。专职化包括常委会组成人员专门从事常委会工作，不兼其他职务，为常委会组成人员配备办公室和专门的助理人员。常委会专职化了，常委会组成人员才有充分的时间对法律草案进行调查、研究，才有可能延长常委会会期，才有时间通过全体会议的形式审议法律草案，并采取逐条辩论的方式，通过提修正案的方法讨论通过法律，从而提高立法质量。第十届全国人民代表大会第一次会议增加若干名专职的年轻委员，这只是常委会专职化试验性的探索。但是，只有全部常委会组成人员实行专职化后才能发生整体效应。