蔡定剑：人民代表大会制度改革与宪政发展_

蔡定剑：人民代表大会制度改革与宪政发展

　　宪政是人类社会政治文明的最高形式。宪政的基本要素之一是民主，民主的基本制度是代议制。中国的代议制人民代表大会制度已经有50多年的历史。但是，在过去政治上集权和计划经济体制下，人民代表大会作为中国特点的民主制度，在相当长的时间里没有真正发挥作用。1978年中共党的十一届三中全会后对人民代表大会制度进行了一系列重要改革。但这种民主发展也只是政府主导下的“计划性民主”，是政府赐予性的民主，而不是基于经济发展和公民社会的要求生长出来的民主。民主的发展需要市场经济发展条件下公民社会的支持。中国经过20多年的市场经济改革，已经到了社会转型的历史时期。在新的形势下，公民社会的发展对政治权利和民主制度提出新的要求，使人民代表大会面临着越来越大的挑战。不对人民代表制度进行改革，就不能使它成为真正的宪政民主制度。人民代表大会制度的改革，将有利于中国向宪政民主制度的发展。本文主要谈人民代表大会当前面临的挑战和改革。

　　一、人民代表大会制度改革的必要性

　　根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑。经济基础发生变革也必然带来上层建筑领域的变革。

　　建国以后我国实行高度集中的计划经济体制，即国家掌握了全部社会资源，与此相适应的是把全体公民都组织在某一国家或集体的单位之中，公民成为有组织的集体这一机器上的镙丝钉。公民没有独立经济地位和经济利益，缺少独立的人格和人身自由，因而也很少有独立的政治利益和诉求。就像计划经济体制下的生产过程一样，产品的生产、流通、消费过程都是由国家靠行政权力在指挥调动。公民的政治参与和利益表达也带有国家计划的性质，国家政治制度设置和政治结构安排也是集中性的、有组织、有计划的。这种政治制度的关键词就是集中、统一、安排、协调一致、服从、监督，当然就不能谈个人的意志、利益和政治祈求了。我国的人民代表大会的产生，组织就反映了这种高度集中组织化的政治结构，都与计划经济体制和集体组织的社会结构有关。

　　如从人民代表大会的权力设置看，1954年宪法规定了立法权的高度集中，全国人民代表大会是国家唯一的立法机关。人民代表大会遵循民主集中制和“议行合一”的组织原则，地方人民代表大会不设常委会，人民代表大会闭会期间只有人民政府，以便集中、统一、高效地行使权力。

　　又如选举制度。选举是代议制度的基础，它决定代表的素质、责任心和议会作用的发挥。过去一直实行的是计划性、指派性的选举：选民登记按户口所在地进行；选区划分以行政、企事业单位为主；代表名额分配有计划地分派，[1]直至由谁当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，没有个人自主。[2]可见，选举制度从选民登记、选区划分，到选举程序、代表产生都带有明显计划指派性的痕迹。

　　由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会不适应国家立法的需要，1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。1978年以后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出了一系列重要改革，主要是两方面：

　　（一）改革选举制度，扩大直选，实行差额选举，赋予代表或选民以候选人的提名权，选举制度朝民主化方向迈了大步。

　　现行选举法和地方人大和地方人民政府组织法是1979年制定的，这两个法律与五十年代的“两法”比，有两点重大改革：一是将代表的等额选举改为差额选举，二是把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。尔后，又分别于1982年、1986年、1995年和2004年多次对“两法”进行修改，使选举制度总的朝完善和民主化方向发展。二十多年来我国选举制度民主化的重大进展，主要表现在：

　　第一，改进代表候选人提名办法。修改后的选举法和地方组织法规定，政党，团体可联合或单独提出候选人，选民或代表10人以上联名也可提出候选人，并有同等的法律地位，都必须列入初步候选人名单，经充分酝酿、协商根据较多数选民或代表意见确定正式候选人。大多数地方在实际中注意尊重选举人意愿，让选民或代表放手依法推荐候选人，不划框框，不定调子，不要求保证某人当选，使提名推荐候选人空前广泛、活跃。

　　第二，改进了代表候选人介绍办法。实践中，群众创造多种多样的形式，广泛、充分介绍候选人。如一些地方组织候选人同选民或代表见面和对话，回答选民或代表提出的问题，使选民或代表能充分了解候选人，深受群众欢迎。

　　第三，普遍实行差额选举。我国差额选举是1979年年开始确立的，但当时法律对实行差额选举规定不彻底，差额与等额选举并存。实际执行中，除对代表实行了差额选举外，国家机关组成人员的选举基本上还是等额。1986年修改“两法”后，明确了差额选举原则、不允许经过预选再搞等额选举，各地在代表和国家机关组成人员选举中，注意按法定比例进行差额选举，让选民或代表在较大程度上按意愿挑选候选人，选出比较满意的代表或领导人员。这样，我国地方国家机关领导人员除一部分正职没有实行差额选举外，其他一律都实行了差额选举。

　　第四，县级人大代表实行直接选举。把直接选举从乡级扩大到县级，提高了人民群众直接参与管理国家事务的程度，便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。

　　（二）改革人民代表大会的组织制度，人民代表大会的职能大大加强。

　　1979年以后通过修改宪法，制定和修改全国人大组织法，地方人大和地方政府组织法，使人民代表大会从组织上得到加强，在职能上得到强化，表现在下列方面：

　　1、加强了全国人大常委会的组织，扩大了它的职权。82宪法扩大全国人大常委会的职权有：赋予常委会以立法权，改变了54宪法关于全国人大是“行使国家立法权的唯一机关”规定，赋予全国人大常委会制定、修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律；全国人大常委会可以在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改；加强了监督职权，全国人大常委会可以审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行中所作的部分调整方案；可以根据总理提名，决定部长，委员会主任、审计长、秘书长的人选，根据军委主席提名，决定军委其他组成人员人选(以前只能决定上述人员的个别任免)。还规定，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权根据法定程序提出对国务院或国务院各部委的质询案；人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关，检察机关职务，使人大常委会组成人员向专职化发展。

　　2、县级以上人大设立常委会，使地方人大得以经常发挥作用。地方人大常委会的设立，是我国人大制度健全和完善的重要标志之一。1979年，五届全国人大第二次会议就修改78宪法，决定县以上地方各级人大设立常委会。赋予县以上各级人大常委会有权讨论、决定本行政区域内各方面的工作的重大事项；有权监督本级人民政府，人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下级人民代表大会不适当的决议；依法定权限决定国家机关领导人的选任；在本级人大闭会期间、罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表，等等。

　　3、赋予省级人大及其常委会行使地方立法权。82宪法赋予省级人大及常委会享有制定地方性法规的权力。在此以前，省级人大只有依照法定权限通过和发布决议的权力。地方性法规对加强地方政权建设，保证发挥地方自主权和积极性，加强地方国家机关管理本地事务，促进地方经济，文化建设，起了良好作用。从而使省级人大的作用得到更好发挥。

　　4、专门委员会得到健全和加强。专门委员会建设，是人民代表大会制度建设的重要方面。82宪法以前，只有民族委员会和法案委员会是大会闭会期间的常设委员会。根据82宪法和全国人大组织法，增加专门委员会的设置，六届全国人大一次会议开始设立了民族，法律、财经，教科文卫、华侨、外事六个专门常设委员会，七届全国人大一次会议又增设内务司法委员会，八届和九届全国人大一次会议又分别增设了环境与资源保护委员会和农业与农村委员会。专门委员会的职权为：研究、审议、拟定议案。

　　地方人大专门委员会也从无到有逐步建立和发展。1979年以前，地方人大的常委会都没有常设，所以也没有专门委员会。1979年以后，县以上地方人大设常委会后，部分省级人大常委会开始设立有关工作委员会或专门性办公室。1986年修改的地方组织法明确规定地方人大可以设立法制，财经，教科文卫等专门委员会，一些地方人大也开始设立有关的专门委员会。

　　正是由于这些改革，成为20多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。可以肯定地说没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的局面。

　　实践证明，是改革给人民代表大会制度增强了活力，带来了人民代表大会制度的发展和完善。人民代表大会制度确立50年以来，我国经济基础发生了巨大变化。特别是市场经济改革以来，经济体制产生了根本性变革，建立在计划经济体制上的政治结构不能不面临着许多问题，这就是我国人民代表大会制度当前正面临着许多新问题和挑战，改革势在必行！否则，政治体制的某些方面将不能适应经济基础的需要，人民代表大会将更难以发挥作用。

　　二、当前人民代表大会面临的问题和挑战

　　市场经济改革对政治发展提出了新的要求。这些要求很多直接触及到人民代表大会制度建设问题。市场经济发展和社会财富增加，产生的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化。这些现象明显地表现在近两年我国社会生活和政治生活中。它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。这些力量主要有以下方面：

　　一是公民自主自发的政治参与，形成对选举和代表制的挑战。公民利益保护的要求政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。如：2003年换届选举中，广东深圳出现一些以居民小区的业主“白领”为主的公民自荐、自发性站出来要竞选人大代表的现象；浙江省一全国人大代表在人代会之前，在媒体做广告征求公民的意见；湖南省一全国人大代表自费十万元起草法律草案提到全国人大会议上，等等，这种群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主政治，对代议制度提出了新要求。

　　2003年首先在深圳市人大代表选举中出现的由公民自觉站出来自荐竞选[3]人大代表的壮举，不是个别人，而是一群有产业、有知识的人。这种行动不仅在深圳，它播及到北京、湖北等省市。这种公民自主、自发的政治参与反映了什么问题呢？它实际上是公民对我们现行选举制度提出了选举改革的要求。它对过去由组织上安排当代表的做法发出了“我要当代表”的呼喊。对这一现象有分析指出：深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，又在率先激活我国现行体制和文本制度中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。“深圳竞选”现象预示着社会主义市场经济的发展，它以其不可抗拒的规律影响和改变着中国政治的发展进程，为民主政治奠定坚实的社会基础。经受市场经济洗礼的深圳人，正以崭新的姿态为进一步改革和完善人民代表大会制度，深化中国的政治体制改革做出贡献。[4]

　　二是媒体和公众舆论(包括互联网的声音)高度参与对政府的监督和对公民权利的保护，直接拷问人民代表大会的职责和人民代表大会的作用。在近两年我们看到接二连三的以媒体为引导的公民监督政府和维权行动，如：2003由孙志刚案引起的三公民上书全国人大常委会要求对国务院《关于对流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，并由此而引发的一系列公民申请违宪审查的请求，数以千计的公民纷纷向全国人大常委要求对《国务院房屋拆迁管理办法》和地方制定有关房屋拆迁规定涉嫌侵害公民私有财产权的内容进行违宪审查；数以万计的乙肝病毒携带者要求对《国务院公务员暂行条例》有关公务员体检标准涉嫌对乙肝病毒携带者歧视的规定进行违宪审查；女性公务员提出要对《国务院公务员暂行条例》关于女性与男性退休年龄不平等的内容进行违宪审查等。我们看到，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响的社会力量，它能影响政府的决策和改变一些事情。媒体(舆论)干预有影响的重大事件有沈阳刘涌审判案[5]，沈阳宝马撞人案[6]，河北农民企业家孙大午非法融资案[7]，河北廊坊市警察非法拘禁杀人埋尸案[8]，湖南省嘉禾县县委县政府集体违法拆迁侵犯公民权利案[9]，等等，这些都是通过媒体(舆论)的介入改变了一些事情。还有很多责任灾害事故的揭露，都是由于媒体、公众的舆论监督引起的。过去我们从来没有发现中国来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变政府的行为和法律。

　　还有，在建立官员问责制的制度中，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷落马。然而，真正对人民代表大会负责的官员却安然无恙，它使政府对人民代表大负责制却显得大为失色。在2004年6月国家审计署向全国人大常委会报告审计工作中，揭露大量政府部门财政违法行为引起国人的严重关注。舆论批评为什么多年来审计揭露的问题得不到解决？它暴露了我国预算批准审查和公共财政府度的严重缺失。在大量的城市房屋拆迁和农村土地征用中，不仅出现了严重侵犯宪法保护的公民私有财产权的现象，也存在大量的土地使用严重违法情况。面对这些严重的违法现象，各级人大常委会似乎都少有反映。

　　在这些媒体监督政府和公民维权的行动中，它反映出人民代表大会行使职权的严重缺位，如违宪审查制的缺位，政府对人民代表大会负责制的缺位，以及人民代表大会对预算审查制度的缺位，法律监督不力等，都涉及到人民代表大会的机构和职权的行使。

　　三是以法律界人士为主导作用的社会力量以法律诉讼的方式敲打着宪政制度之门。如山东“齐玉苓教育权案”，这个案子是挑战宪法司法适用的第一个案例，尽管这个案子与宪法没有什么直接关系，不必要直接适用宪法。但是，它的意义在于最高法院第一次解释，法院可直接引用宪法判决，从而使宪法走向司法实践和公民生活迈开了一步。由此案引发了一系列宪法诉求：山东高考落榜生诉讼教育部侵犯教育平等权案①。[10]四川大学学生诉中国人民银行四川分行招工录用中的身高歧视案，大学生张先著(乙肝病毒携带者)诉芜湖市人事局招录公务员歧视案等。这些案子虽然没有什么具体成就，但是它使宪法的意识得以传播，宪法精神得到弘扬，从而起到推动制度改进的作用。它对公民、特别是对领导干部的宪法意识增强胜过百堂法制教育课。而由孙志刚事件引起三个法学博士向全国人大常委会提起违宪审查的建议案，是公民以法律的方式导致国家的一项法规被废除。尽管法学家仍感到遗憾，因为没有通过这个案子看到违宪审查制度的建立，但它导致的结果还是非常令人高兴的。它的意义在于给国家机关上了一堂深刻的宪法课，它敲打着违宪审查制度的大门。在这一系列的以诉讼和违宪审查诉求的行动中，我们看到法学家们，法律工作者，法学学生，包括司法人员[11]的活跃身影。为什么过去许多类似孙志刚案的事件也报道过不少而没有改变什么，而以孙志刚案为代表的事件却改变了制度，这就是法律学者特有的方法和从事制度建设的力量。从这些案例中看到全国人大常委会监督解释宪法的制度正在受到挑战。

　　四是在一些地方、特别是基层政府自主自发的进行民主改革的探索，也反人民代表大会的某些制度不适应民主法制发展的需要。自1987年我国建立村民自治制度以来，经过实践发展，以民主选举、民主管理、民主监督为核心的基层民主建设在农村得到蓬勃发展。中国农民正在进行一场广泛的民主训练，他们在民主实践中喷发出来的民主参与热情，引发了我们对中国民主发展深思！人们开始了对乡镇长、县长民主直选的追向，农民能选村委会，为什么不可以直选乡镇长和更高级的政府官员？并且一些地方自发地进行了这种民主选举改革，包括直选人大代表的竞选，乡镇长直选，乡镇党委书记和乡镇长的公推公选，甚至有些地方还进行了县级领导干部的公推公选。但是，基层民主建设碰到了来自地方恶势力的破坏，上级政府少数干部的打压，如村民的民主决策、民主监督管理难以进行，理财小组开展不了工作，有的甚至被打和被危害，而造成这样现象的原因有一些是出自法律和制度本身的缺陷。为了民主，不少农民和普通公民进行了顽强的抗争，上访，甚至集体行动，影响到社会稳定。完善这方面的法律制度建设，帮助基层民主发展是各级人大的重要职责，但是，各级人民代表大会很少为之行动，有关立法机关在完善法律制度，保障、推动民主发展方面反映迟缓。如基层竞争中的违法现象――贿赂买票、操控选举等有关的法律完善迟迟没有跟进，而现行《村民委员会组织法》、《选举法》和《地方组织组织法》在防止选举违法行为方面早已显得力不从心。

　　又如，还有一些地方开始进行预算制度的改革，做部门预算和细化预算，把政府提交人大审查的预算由过去的一张纸变成一本书。但是，如果人民代表大会其他相应的制度没有改革，使得细化预算改革难以奏效。过去预算太简单的一张纸使人大代表读不懂，现在预算成了一本书后人大代表会议期间根本读不完。不改革人代会的会议制度延长会期，不实行有关专门委员会的预先审查制，不进行预算逐项辩论，不实行预算审查的公开化，细化预算的改革就没有实质意义。还有河南洛阳“李慧娟法官案”也反映了一些地方人大失职不作为的现象。[12]

　　经济的发展，需要政治制度相适应；民主的发展，需要法制辅轨道。作为中国民主法制建设的主要责任者，人民代表大会负有重要的责任。必须以改革完善来应对这些挑战。