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应急管理学理论的发展现状与展望
时间：2010-10-08 来源:中国应急管理 浏览次数: 18 【字体：大 中 小】 [打印] [推荐] [关闭]
近年来，突发事件频发，特别是非常规突发事件日益增多。2001年“9·11”恐怖事件、2003年“SARS”事件、2005年“卡特里娜”飓风、2008年“低温雨雪冰冻灾害”、汶川特大地震、2010年海地地震及玉树地震等都造成了大量的人员伤亡和财产损失。这一切反映了应急管理研究与实践中存在着不足，且迫使我们重视应急管理学理论研究，以解答应急管理学中的关键科学问题，为重大非常规突发事件处置中的实际工作提供原理和方法。本文将综述应急管理学的理论研究现状，且结合国内外应急管理案例，展望应急管理学的发展方向。
现今，应急管理领域正在发生着巨大变革。2001年的“9·11”恐怖袭击促进了学术界对“应急管理”概念和性质的重新界定，恐怖主义已经成为美国乃至全世界制定决策时考虑的首要因素。以美国为例，其国土安全部（Departmentof Homeland Security，DHS）的建立，及联邦应急管理署（Federal EmergencyManagement Agency，FEMA）的纳入，是过去50年来美国政府最大的一次改组，国会还大幅度地加大了对该领域的资金支持。此外，应急管理领域也受到了近年来科技发展的重大影响，比如GIs、GPS、无线网络通信等信息技术的诞生及进一步产业化为应急管理从业人员提供了强有力的辅助手段。另外，对培训和教育重视程度的提高，造就了一批专业化人员（例如中国国家救援队的组建及编制的逐步扩大），以便应对未来的挑战。针对现在防灾各灾的目标，应急管理者所肩负的责任正在增加，而且一个观点正在达成共识，即应急管理需要多业务部门、多级别机构的人员共同参与，才有可能协调完成任务。如McEntire所言，“应急管理”现状仍然保留着过去的痕迹，但毫无疑问正在发生着显著的变化。
过去，学者多从社会学（社会心理学、社会行为学）和地理学（地质学、气象学）两学科的角度去研究灾害，但现在更多学者意识到，应急管理学不仅仅是两门学科的交叉，而是涉及到更多的学科，且学科数目正在伴随着人类认知能力的提高而扩大。伴随着学术界对应急管理的重视，建立在应急管理基础上的学术成果正以显著的速度进行扩充，让人欣喜地看到该领域的学术进步。
本文将首先基于文献理论调研，来界定应急管理学理论中的基本问题，论述应急管理学理论的发展现状，论述应急管理界的学者进一步探求该领域理论知识的必要性：在此基础之上，结合国内外应急管理实践，探索应急管理理论的发展方向。
一、应急管理学的理论架构
“理论”是指人们关于事物知识的理解和论述。如果从动词的角度考虑，理论是指辩论是非、争论和讲道理，容易让人联想到学者之间的意见分歧。必须承认，任何一个学科正是在分歧和争议中被推动发展的。McEntire在其文献中指出，从某种意义上讲，理论是指学者为了推进世界和社会的发展，而必须具有的理想（或者说首要）条件。以应急管理领域为例，当灾害损失呈上升趋势，且应急管理中频繁出现不协调和混乱状态时，该领域研究者则希望能够通过自己的理论研究，降低灾害的发生频率，降低灾害影响，并提高重大事故（致命的、毁灭性的和破坏性事故）的灾后恢复职能。
我们认为，任何理论的确立都需要知识框架、专业术语与概念、规范原理及模型系统组件的支撑。针对应急管理学理论来说，除去以上因素，还需要“机理解释”和“分类分级”两个重要组成部分。
（一）知识框架
作为一门新兴学科，应急管理学涉及到与许多学科的交叉，且学科的数目还在扩张，因此现在还很难界定这样一个知识框架的边界，也很难确定该知识框架的详细内容。
（二）术语定义
为了有效地传达信息、通畅地学术交流，必须准确界定问题和相关现象。例如，如果对“风险”的概念没有普遍的共识，我们将无法解释其他相关联的术语，如“脆弱性”。Dymon曾对现存的关于灾害和紧急事件的标志和与之相关的词汇做了调查和统计，他认为目前还缺乏较为统一的标志和符号，这妨碍了信息交流，建议尽快建立一个统一的符号和标志的标准（Dymon，2003）。
（三）原则准则
在任何一个学科中，都有特定的原则准则来推进学术道德规范和界定研究范围。灾害研究中有许多关于这些准则的例子，比较著名的有“防范胜于救灾”，“统一指挥、分工协作、预防为主、平战结合、及时灵活、科学有效”，“安全第一，以人为本”。这些原则不同于复杂的传统理论，而是切实可行、简洁有效，有利于基层应急管理人员的践行。
（四）分类分级
合理划分灾害的类别和级别，是应急管理部门迅速、科学地配备人员、装备和器材的基础依据，是应急管理中的关键技术。分类分级的对象有两类，一个是灾害、一个是应急机构。“类型学”就是进行科学分类分级的方法论和思想，其同理论发展紧密相关，这一点在植物学等研究领域得到了认同。在应急管理领域，最著名的类型学源自于美国Delawgre大学的灾害研究中心（Disaster Research Center，DRC）。
它从不同角度对比分析了应急机构的任务和结构，且得出已经建立的、正在建立的、正在扩展的及快速组建的应急组织的特性。我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，实际也是一种灾害“类型学”的雏形。
（五）模型系统
模型是表征多变量因素间的理论关系，或者群体内部或群体之间关联的表达式。有一类模型展示了输入变量如何影响输出结果，例如风险管理图（Risk Management Diagram），该模型枚举了可放大脆弱性的一些因素。还有一类模型展示了个体或机构部门的关联关系及信息交流，其中最著名的就是美国的国家事故管理系统（National Incident Manftgement System，NIMS）。该系统规定了不同组织之间实现统一协调的控制方法，以及如何将人力资源分配至计划、行动、后勤和财政／记录等不同部门。
（六）机理解释
通过机理解释，来分析特定现象的逻辑因果关系。例如，在应急管理框架中，当触发事件（T）同脆弱性（V）相互作用时，灾难（D）即可发生，换言之，T+v=D.可以基于一个案例对该因果关系进行解释：当出现城市规划杂乱无章，或建筑法规执行不力，或预警系统不发达，或忽视防治措施，或有特殊人群或高危人群时，风险就很可能演化为灾难。因果关系对于很多特定现象的解释是必不可少的，同时也能推进政策的实施，及进行错误修正。换言之，可以通过影响脆弱性的方式来预防灾难，例如在较安全的地点选址、建设时考虑防灾措施、建立预警系统、制定响应和恢复计划、处理特殊人群的需求等。这种类型的理论帮助我们理解为什么这些问题会发生，更重要的是如何更正或解决这些问题。
二、应急管理学理论的发展障碍
毋庸置疑，应急管理学理论的创建和发展是非常重要和有意义的，但是有几个主要的认识论问题阻碍了这一理论的发展。在一系列问题中，McEntire和Marshall（2003）认为至少有几个问题是非常重要的，本文把这些问题归结为理论主题、研究重心、研究范畴及发展模式四类。
（一）理论主题
（1）什么是灾难？该领域的学者面临的一个主要问题就是无法定义对象。尽管该领域不断地尝试去定义“灾难”，但统一明确的结论尚未得出。该概念的涉及范围巨大，从天灾到人祸，从物理性伤害到破坏性社会事件……“灾难”具有复杂的物理特点和社会特征，很难进行简单的描述和概括。就像Quarantellli所说，“除非我们明确地获得对定义本身最起码的共识，否则我们将继续讨论过去一直讨论的有关灾难特点、条件和后果的话题”。
（2）什么是应急管理？作为一门新兴学科，“应急管理”还没有一个普遍被接受的定义。“应急管理”源自于对“Emergency Managoment，的翻译，该名称存在一些争议。首先，该领域的研究者对”灾难“（disasters）感兴趣，而不是”紧急情况（emergencieses）；国内学者则认为，应急管理的主体应该是“突发事件”，是指“在一定区域内突然发生的，规模较大且对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难”（计雷、池宏等，2006）；其次，对“紧急情况”的重视会使应急管理变得被动，且会影响专业应急者的适用性。因此，应急管理作为该专业的名称有些用词不当，但是还没有找到一个合适的替代词，同时由于对“应急管理”名称的认可，其他替代词可能很难再被接受。
（二）研究重心
（1）我们最关注的风险是什么？首先回顾下应急管理领域关注点的发展历程。应急管理领域最初关注的是美国和苏联在冷战时期潜在核战争带来的风险：后来，注意力转移到技术风险（三哩岛，博帕尔和切尔诺贝利）；再然后，关注重点是自然风险（洛马普列塔地震，安德鲁飓风，美国中西部水灾和北岭地震）；现在，现代恐怖主义的危害比冷战时期的核威胁更加复杂，而学术界和政策研究者的研究重心似乎又绕回到了原地（Alexander，2002）。从另外一个角度探讨应急管理的研究重心，是普遍发生但风险不大的事故，还是极少发生但影响重大的事故？这是让该领域学者矛盾的地方，因此，很有必要在灾害的普遍性和危险性之间寻找一个平衡点。
（2）风险和脆弱性，哪个更为重要？影响该领域的一个挑战是，过去我们更加关注灾害的物理特性，然而现在我们不断地认知到“风险不一定会产生灾害”。例如，在荒无人烟或者孤立地区，风险将不易产生灾害。现在，有一种观点认为控制风险是很困难的，但是风险脆弱性是具有可控性的。风险并不意味着一定存在脆弱性；然而，脆弱性经常会产生风险。现在比过去更多地讨论到“脆弱性”的概念（salter，1998），且国内一些应急管理领域的学者，也逐步重视脆弱性的研究。例如刘铁民指出脆弱性分析是应急预案中必不可少的组成部分（刘铁民，2010），李湖生等提出应该重视社会脆弱性的形成机制（李湖生、姜传胜、刘铁民，2009）。但是由于过去“脆弱性”概念一直局限于贫困化问题和政治边缘化问题，因此在该领域“脆弱性”概念还未完全被接受。
（三）研究范畴
（1）应急管理研究中，究竟涉及到哪些影响因素？通过对多个灾害案例的研究可发现，灾害的发生涉及到一些共性的因素，包括选址风险、建设不当、警戒不充分和交流不畅。但是，研究表明，还有许多重要的致灾因素存在。例如对待新生事物的态度、建筑规范的推广、大规模伤亡管理、对特殊人群的关注度、紧急事件压力等等。
（2）应急管理研究中的哪个阶段更更重要？应急管理历来是一个处于被动位置的行业。它通常忽视减灾和灾后恢复，却花费很多时间处理应急准备和响应措施。这种方法存在的问题是，通过应急准备和响应去降低灾难损失是有限度的，而且是被动的。因此，在灾害发生之前或之后，需要有一个强大的和具有持续性的活动去降低风险（或降低脆弱性），即应急减灾和灾后恢复。历史经验表明，我们过去一直在犯这样一个错误（即被动地应对灾害），这种情况必须得到纠正（McEntlre，2004）。但是，这并不可能消除所有的风险。因此，在讨论应急管理理论时，必须涉及到应急管理的每一个阶段（但绝对不是应用昔日的被动方法）。
（3）应急管理学的支撑学科是什么？传统的应急管理领域的学者经常将该学科定位为两个学科的交叉领域：地理学一一使学者了解了灾害风险的特征，社会学一一有利于我们理解灾害的社会根源及灾害中的人类行为。以上学科对应急管理的贡献非常重要，但是仅仅基于这两个学科的研究不可能涵盖到各种灾害现象。关于工程实践、政治价值观、应急医疗、公共卫生、心理压力、现代技术、管理等领域的知识，在应急管理中同样会存在需要。显而易见，应急管理理论不仅仅要把握其起源学科的理论知识，还要日I入其他领域的既有成果，否则应急管理理论将很难进一步发展。
（四）发展模式
应急管理应遵循哪一种发展模式？应急管理中不同的理论观点之间的争论令人印象深刻（McEntire et.a1.2001）。在美国，综合应急管理（comprehensive Emergency Management，cEM）是统一指导应急管理的首要模式，但也逐渐认识到了CEM的局限性。例如，Britton曾提出，“政策制定者和研究人员认为，单纯的cEM，不可能使公众免于自然或技术风险（hazards）”（Britton，1999）；随即，有学者提出了“抗灾社区”（Disaster Resistant c㈣unity）的发展模式，国内学者则称之为“平安社区”。此外，还有学者建议把“抗逆力”（resnience）作为应急管理的主要指导原则，Webster定义“抗逆力”为“面对不幸时的恢复或者快速调整能力”，而Geis却发问道，“我们是想快速”恢复‘，还是不允许事态发展到灾难性的状况呢？“（Gels，2000）。其他一些学者如布勒（1992）、伯克（1993）和米莱蒂（1999）则认为这个概念应该包含”可持续性（sustainable）减灾“的思想，其中包含环保等重要理念。国土安全（Homeland security）是对现今美国所推崇的积极方法的一个让步，它过于强调”恐怖主义“的重要性，而忽略了其他风险。waugh指出”即使在国土安全机构内，与恐怖主义无关的事情也很少受到关注，甚至里奇局长本人也承认这一点“（waugh，2004）。
三、应急管理学理论的发展方向
我们在尝试克服障碍，推进应急管理理论时，可以回想一下Rubin在“二十一世纪应急管理”评估中的申明。她断言“我们必须保障基础的安全，而不是一再令上层建筑更加现代化”（Rubin，2000）。不言而喻，我们决不能丢弃以前的应急管理理论，但是以前的理论必须得到进一步的改进，以满足未来的需求。
（一）进一步明确理论主题
Quarantelli曾经提出，我们需要面对一个基本问题，即“wh8t is a disanter？”对于应急管理学理论的发展来说，继续探究一个广为接受的“灾害”定义是非常重要的。McEntire对灾害的定义是“灾害是由于自然原因或者人为原因引起的，且被多种不同环境脆弱性加剧的，具有破坏性（或致命的）和毁灭性的后果”。然而对于不同背景、不同价值观的人来说，其具有的“易感性”和“抗逆力”不同，对灾害的理解也不一致。但我们仍然要继续探索，以能够从自然、社会等角度去理解“灾害”的真实内涵，关于这个问题，Quarantelli曾经撰写优秀的著作给予论述。
（二）引进先进的理论方法
（1）重视应急管理领域的复杂性研究。改进理论的另一个方法是建立灾害学的复杂系统思想，重视应急管理中的复杂性研究。由于灾害中有大量的变量因素需要探索，且变量之问存在复杂的动力学行为。因此，利用混沌理论和系统理论指导研究和保持对灾害现象的全面综台性理解是非常有必要的。例如，Mileti认为“对灾害问题需要有一个更为宽泛的认识”；Geis认为“一切都是相互联系的，要有一个全面的、整体的方法”（McEntire，2004）。因此，综合性的理论观点对将来的灾害学研究更有价值。
（2）应急管理学应该发展为一个具有包容性的学科。任何学科理论都不会在闭塞中前行，应急管理学同样如此。应急管理框架应该包含参与应急管理的各个成员，不论他们是公众，还是私有部门或非盈利部门。在将来的研究中，基层的应急管理者可能是关注重点，但是决不能忽视其他业务部门、企业、慈善组织和市民志愿者的协助。所以，当我们试图在应急管理中进一步的联网、协作、合作、交流和协调时，“整合”（横向和纵向）这个概念就显得更为重要。最后一点建议是整合各相关学科的研究成果，这些学科包括风险和脆弱性分析、土地使用规划、工程、应急预案编制、训练、演练、社区教育、财政、预警、营救、大规模伤亡管理、媒体关系、灾害声明、捐款管理、现场调查、关键事件压力管理等。但是，众多与应急管理相关学科的拼凑，并不等同于应急管理学，应急管理学需要有自己独特的研究视角（Thomas，2D04）。
（三）重视对“脆弱性”的研究
McEntire极其推崇对“脆弱性”的研究（McEntire，2004），指出“和风险不同，脆弱性无疑是我们在面对灾害时唯一可以真正控制的因素。”脆弱性涉及到自然风险、技术风险和人为风险等各个方面。人类在面对一些事件的时候必定是脆弱的，例如水灾、结构故障、航空事故、化学泄漏、恐怖袭击（包括生化武器袭击）等。
所有致灾因素、所有灾害涉及人员和所有应急管理阶段，都与“脆弱性”概念有密切的关系。例如，我们的地理位置、文化、经济状况、政治体制和薄弱的应急管理机构可能带来灾害，在减灾阶段和恢复阶段，很多措施都可明显地降低脆弱性。此外，“9·11”事件已经证明，在准备阶段和响应阶段，很多行为（如通信设备的兼容性，联合规划和演练操作，传达错误指令以及不完全疏散）仍可能放大脆弱性。
以“脆弱性”为突破口，可以整合与应急管理相关的众多学科，不同学科对脆弱性有不同视角的认识。
通过对多学科的调研可知，“脆弱性”的概念更易于得到其他领域学者的认同，有利于应急管理学的开放式发展模式。
McEntire在其论文（2002）中曾经提出了一个“脆弱性”模型，如图1所示。模型指出了同“脆弱性”密切相关的四个属性是“风险”、“易感性”、“抵抗力”、“抗逆力”，且从不同角度对属性进行了分类。该模型得到应急管理领域中相关学者的认同。很多学者分别从物质层面和社会层面，对“脆弱性”进行了探索。由此可知，重视“脆弱性”概念是有必要的，在未来该领域的理论研究中，“脆弱性”必将成为一个中心概念。
四、国内“应急管理”领域发展展望
近年来，我国学者对应急管理的体机制方面展开了大量的研究，对应急管理学理论的发展做出了贡献。国家也开始重视对应急管理领域的科研投入，例如“十五”、“十一五”均增大了对该领域的资助力度，国家自然科学基金设立了“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划课题……耳前，一些课题已经取得了阶段性的研究成果。例如，“十五”国家科技攻关课题“城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研究”，初步提出了我国城市事故应急体系的结构，建立了城市应急预案结构、内容和编制要求以及重大安全生产事故管理模型、应急机制和组织体制模型等（刘铁民等，2005）。
从近两年来我国重大灾害事件的应对来看，我国的应急管理已经取得了瞩且的成绩，但仍然暴露出应急准备方面的一些不足（刘铁民，2010），具体体现在应急预案、应急指挥组织、基础设施（包括居民与公共设施抗震准备）、应急装备和物资、救援队伍专业化和志愿者组织化，以及应急教育、培训、演练和应急准备文化等几个方面。对应前面所述的“脆弱性”来说，实际上反映了公共管理、应急管理、工程学、后勤保障、教育等领域的脆弱性。
结合汶川地震、玉树地震在内的最近几次突发事件和应急响应过程，可以发现，我国在应对巨灾时，表现出强大的政治动员能力、高度集中统一的指挥权威和宽余灵活的决策自由裁量度，这是我国应急处置的巨大优势。但是，仍存在一些脆弱性环节需要改进。
从应急准备体系建设规划的角度，我国还没有制定清晰的应急准备战略目标，没有建立各类应急能力的建设标准及评估方法，没有专项的国家重要基础设施和关键资源保护计划，也没有明确的应急准备体系建设规划编制要求及指导规划编制的方法。因而，很容易造成应急能力建设的不平衡，布局不合理，出现能力缺失或者重复建设现象。应该进一步加强和规范应急准备体系的建设规划和实施。
从应急准备活动的持续改进过程来看，从国家到地方都还没有建立起应急准各自发持续改进的机制，大多数应急准备活动还是即兴时，政府号召式或事故（事件）推动式。虽然在政府的大力推动下，预案的数量不少，但其质量普遍不高，大多没有建立持续改进的机制。大多数应急预案缺乏风险评价、脆弱性分析和应急能力评估这些重要基础性工作，也很难通过持续和目标性很强的演练或救援实践对预案等准备活动实现评审改进。
从应急准备的组织体制方面，我国目前还缺乏类似美国国家事故管理系统那样适用于全国重特大突发事件的应急管理标准化模版。巨灾发生后，我国应急启动虽然很快，但形成统一有效指挥系统所需时间较长，改进空间也很大。在应急处置过程中，各个部门之间、地方行业之间、上下级之间及军地之间，应急指挥的术语、标识、通讯、信息交互、组织设置和运行机制不尽相同，没有明确的事先授权机制，各个指挥系统嵌合度较低，急需从制度上推进建立具有扁平网格化模式、规范化应急组织系统和统一指挥机制。
从应急准备的基础层面来看，社会公众的公共安全素质和应急准各自觉性不高，没有形成积极主动的应急准备文化。有时部分受灾群众对外部救援力量期望过高，甚至可能产生依赖心理。特别是在当前灾害高风险地区和安全生产事故高风险行业缺乏有效社会保障机制情况下，更应该强化全社会的安全意识和培育积极主动的应急准备文化。例如志愿者队伍建设和活动组织应强调属地为主和社区自救互救，使志愿者应急准备工作更加规范、有序且有力，有利于应急救援统一协调指挥。
由于自然、地理条件等原因，我国在历史上一直都是一个灾难多发的国家，尤其是在经济高速发展、政治文明不断进步的今天，做好应急准备工作的重要性不言而喻，应急管理工作应该成为一项重要国家战略。