我国应急通信发展现状和未来(

应急通信发展的历程
我国应急通信的发展与整个电信行业的发展，与国家应急体系的建设应该是息息相关的。目前为止，大致可以分成三个阶段（如下图所示），第一个阶段是1998年以前，第二个阶段是1998年到2003年，第三个阶段是2003年到2008年。其中有三个标志性的事件，第一个是1998年的抗洪和信息产业部的改革。第二阶段是非典，国务院主要以制定应急预案为标准。第三个是抗地震灾害、工业和信息化部成立为标准。

我国应急通信历程
在1998年以前，从通信建设投资和电话普及率看，我国的通信技术还相当薄弱。“七五”期间投资只有200亿，“十五”突破了2000亿。我国对于通信的建设也是非常重视，在每年通信建设投资非常有限的情况下，对于应急通信的建设投入了大量的资金，尤其是在“八五”“九五”期间。我国的通信在应急通信装备、质量方面可以达到先进水平，另外在组织管理方面也形成了完善的应急通信管理体系。在此期间建设完成了包括覆盖全国的卫星通信指挥网、移动通信交换、集群、传输在内的1000多套网络装备。形成了空中与地面结合，有线与无线结合，固定与移动相结合的比较完善的应急通信装备体系。另外，加强了移动通信保障队伍的建设，建成了以12个机动区域为主，各省应急机动通信局为辅的政治觉悟高、业务素质强、反应迅速的应急通信保障队伍，而且这支队伍也一直延续下来。在08年的抗震救灾和冰冻灾害显示出了过硬的实力。另外，在新阶段也制定了相应的管理办法和解决流程。我们在调研的过程中，一些老电信的运维人员，对于这一块都说得头头是道，这说明我国在这一阶段对于应急通信的建设、发展方面也是给予了高度的重视。
 
在1998年的抗洪中，我国的应急通信发挥了重要的作用，受到了国家领导人的高度赞扬，成为了我国应急通信发展的里程碑。但是，1998年以后，随着我国的电信行业重组、电信业改革的不断深化，我国的电信业进入了一个快速的发展期。每年电信业投资规模保持在2000亿以上。但是，应急通信的发展，却进入了一个振荡期。
我们应急通信方面出现了一系列的问题，首先在应急通信建设上，基本上处于停滞的状态。分析产生的原因，主要来源于两方面，第一个方面是政企分开以后，首先各界对于应急通信的定位问题产生了比较大的争议。并由此引申出应急通信的建设发展，应该是由政府来承担，还是由电信运营企业来承担。一方面，我们的电信应急通信主管部门，向国家申请相应的投资资金比较困难，而且难以落实。另一方面，承担应急通信任务的电信运营企业，自己有独立的财务业绩考核体系，对基本不产生经济效益的应急通信建设热情不是很高，不愿意进行投资。
第二个方面可能也是比较重要的原因，就是我国公用通信网发展的规模，包括速度应该是比较迅速的，特别是1998年以后，每年的投资在2千亿以上。网络的安全性、可靠性也在日益提高，在这种情况下，我们的应急通信还有没有必要进行投资，这也是各方争论的问题。
从1998年到2008年，我们在应急通信方面的建设投资，基本上为零。但是，因为这一个阶段也是我们大网通信快速的发展期。因为我们的应急通信也是我们公共通信网重要的一部分，也面临着更新换代。据不完全统计，到目前为止，大概80%的应急通信的设备处于严重老化或淘汰的边缘，因此这10年基本上从建设这一块，应急通信处于一个艰难维持的困境。而从专业应急通信保障队伍来看，随着企业的重组上市、机构的改革调整，专业应急队伍面临着工资低、待遇差，甚至被裁员的危险，队伍的不稳定导致了一定的危险。
另外一点是我们的应急管理人员这方面，由于岗位的压缩，也是面临着工作任务重，而且还面临着很多的新问题、新情况。这样使得我们的应急管理人员疲于应付。
第三个阶段非典的爆发对于我们是一个契机，国家对于突发的事件开始逐步重视。通过各行业、各部门应急通信预案的制定，开始了应急通信体系的建设。通过预案的制定，我们应急通信这一块也在组织管理。同时，我们国家的应急通信主管部门，对于市场冲击的新形势下，如何发展也进行了大量的探索，并取得了积极的成效。
08年冰冻灾害、四川汶川大地震、奥运通信保障，我们都经受住了考验。在建设跟不上，设备老化、落后的情况下，凭借着多年形成的完善的应急处置管理体系，以及我们应急通信保障队伍的专业素养和高度的责任感、使命感，圆满地完成了抗击冰冻灾害、抗震救灾，以及2008年北京奥运的通信保障任务，体现了我们应急通信应用的形象。应急通信保障是我们各个电信企业重要的职责和任务。
应急通信的内涵
由于应急通信的发展也是与我们社会的发展息息相关。应急通信的内涵也发生了很多的变化，对于到底什么是应急通信，可能每个人都有不同的理解。
首先，应急通信的内容是随着我们电信业的发展，电信改革的不断推进在不断地变化。首先，体现了社会责任和市场的有利结合。
我们一定要明确一个概念，它是公用通信网络的重要组成部分，而不应该将应急通信与我们的公网隔离开来，它是大网的延伸和补充。另外，这是个人应急方式和手段的组合，这里面包括了应急通信的技术，也包括了应急组织管理的内容，应该是技术和组织管理的统一。
对应急通信的理解，需要我们从总体上，包括一些形势的变化等方面进行把握。
应急通信承担的任务，我们将它概括成三个方面（如下图所示），一个是平时服务，一个是及时应急，主要是为突发事件提供保障，这也是我们应急通信主要承担的任务职责。另外一点是战时应战。从应急通信任务的分类来看，可以分成三种方法，从应急任务的性质来分，可以分为应急服务和应急保障。

应急通信任务的分类
应急服务可以包括我们的商业社会活动，包括我们内部的业务支撑。应急保障主要是体现我们社会性的责任，包括了重大通信事故、突发公共事件、战争军事演习。从事件的归属来看，一个是对外的事件保障，一个是对内的事件保障。对内包括了业务的支撑、业务重大事故。对外主要是应对突发公共事件、战争、突发国事活动和商业活动都可以归类到对外范畴当中。
从事件的类型来分，可以分为常规的事件和突发事件。常规的社会是我们日常有准备的事件，包括了商业活动，在活动之前我们可以做事先的准备，而且是按照一定严格的流程来做的。另外一个是突发事件，突发事件是非常突然的，在处置的过程中，甚至我们的预案中都没有涉及到这个内容。这样，就需要我们在应急方面完善相关的流程，包括一些科学的流程、后勤保证服务的流程等等。对于应急通信保障这一块，重要的一个方面主要是应对突发事件的保障。
从应急通信保障的体系来看，我从三个方面来简单地介绍一下。从全国的应急保障体系来看，我们可以大致地分成三个部分，一个是我们应急通信保障的工作内容，另外一个是根据这个工作内容，我们又可以延伸出我们的两大管理制度，包括一些预案方面的工作。
首先，介绍一下应急通信保障工作内容。应急通信保障工作内容可以分成三个部分，一个是组织机构和职责，一个是应急工作流程，一个是资源调度。
从组织机构和职责分为常设机构和应急组织机构。应急工作流程分成了事前、事中、事后三个阶段，事前我们做好预防预警，做好资源的准备。还有人员的编制、演练等等都是事前需要做的。事中主要是现场管理、信息发布、应急措施的启动，这都是我们应急流程事中的工作内容。事后主要是对执行任务之后的工作要求。包括了总结分析、评估、讲评、预案的分析，资源的重新储备。
应急通信组织管理的体系和应急预案体系的建设
再介绍一下我国应急通信目前的组织管理的体系（如下图所示）和应急预案体系的建设情况。因为这两个方面也是在03年到08年之间，重点做了一些工作。

应急通信保障体系结构框架
在组织管理体系方面，我们的电信行业主管部门建立了部、省两级的应急管理的机构。电信运营企业也根据自身的情况，基本上都建立了集团公司、省公司、地市公司三级的应急管理机构。在人员的配备上，目前采用专兼结合的形式，随着应急通信的增多，目前逐渐向专职发展。在应急预案的制定，主要是在非典的04年以后，在国务院的统一部署、领导下，我们电信行业也是按照国务院的统一要求，统一领导分级指挥、逐级管理，根据我们第一年的经验、教训，初步成立了国家级、省、企业三级完善的应急预案保障管理体系。国家级就是我们部里面负责制定的国家通信保障预案，是从2004开始制定的。这个预案被定为国家的25个专项预案之一，并由国务院2005年5月正式印发。同时，7月还发布了一个《信息产业部通信保障预案》，国家通信保障预案是我们国家突发事件的通信保障。同时，具有指导地方、电信行业、主管部门和基础电信运营企业开展应急通信保障工作的作用。
国家通信保障预案，它确切处置的是国家的特大自然灾害，包括了国事活动的应急预案。从省级来看是我们34个省的通信应急预案，2005年根据国家的通信保障应急预案，还有当地省应急预案制定的要求，结合我们通信部门和本地区的实际情况，完成了各个省的预案编制工作。省级的预案主要负责本辖区内的通信保障组织工作。
企业也是做了大量的预案工作，企业的原则是横向到边，包括了每一个企业，纵向到底，包括集团公司和下面的集成单位。我们的集成往往是我们应急薄弱的环节，目前我们的六大电信运营企业，可能重组以后变成了三家，基本上已经完成了集团公司、省公司、地市公司不同的预案，包括专项预案以及应急方案，预案总数超过了1万件。
预案的制定一方面加强了我们的组织管理，另外一方面也带动了我们相关制度的建设，对于我们应急通信整体水平的提高，有很大的促进作用。
应急通信方面存在的问题
介绍一下我们国家在应急通信方面存在的问题。应急通信管理也经过了很多年的发展，虽然面临走过的路程比较坎坷，未来应急通信如何更好地发展，需要我们对现有的应急通信发展存在的问题做一下探讨。
应急通信目前存在的问题，首先我们认为是应急通信管理无法顺畅到底。这是什么意思呢？因为我们目前的应急通信管理机构，就是我们的电信行业主管部门，是由部级和省通信管理局两级的管理机制。这样的话，就无法对地市级以下的企业直接进行管理，这样对于应急处置的相应速度会造成一定的影响。另外，我们的应急通信建设覆盖广度不够，从目前来看，我国的应急通信资源基本上集中在省一级的大城市，对基层、县级、乡级，缺乏必要的应急通信资源的投放。而从我们的实际情况来看，基层往往是设计建设的薄弱环节，对于应急通信的需求应该是更加迫切的，从“5.12”四川汶川大地震就可以看出这一点。
另外，我们行业内部与其他部门的协调，需要进一步的加强，这主要体现在我们应急执行过程中，我们经常会遇到包括交通、电力等部门。这些部门与我们的应急通信应该是密切相关的。他们是否可以很好地配合、保障，直接影响到我们应急通信保障的效率，这个问题我们的应急通信保障部门应尽快解决。
应急通信建设资金缺乏保障，从08年的大地震来看，我们行业内部的设备远远不足以进行应急通信，所以我们要建立一个长效的机制。从前面大的应急通信的角度来看，不仅仅包括我们行业的小应急，应急通信的资源应该是比较分散的，需要我们进一步的整合。在我国，目前我们也参与到其他行业的应急通信包括设备的建设、规划，我们发现电力、银行、税务、水利等在我们行业以外的部门，他们自己也拥有大量的通信设施和应急通信的系统。如何更好地发挥他们的作用，共同提高我国的应急通信能力，这也是我们社会各界需要共同思考的问题。
另外一点，我们在应急指挥能力和水平方面，还需要亟待进行提高。因为我们现有的应急通信指挥方式，基本上处于电话、传真、文件这种传统的方式，与现代信息社会应急的工作性质和要求不相符，亟待进行提高。
另外应急通信能力建设跟不上通信技术、形势发展的需要。应急通信建设必须跟着大网进行建设，很多的应用必须以来于我们现有的大网。而且，在我们大网的建设过程中，因为我们国家也出台了一系列的关于通信网络安全质量标准的规定，但是我们大网的建设过程中，还有一些对这些方面比较忽视的地方。
未来应急通信的发展
对于未来应急通信的发展，我们也总结了几点，希望对于我们未来的应急通信的比较有所帮助。
第一，希望能够建立统一、高效的应急通信指挥系统。目前，部里面也做了大量的工作，而且相关的工作也正在进行稳步的推进。中国的应急通信指挥系统为平台的建设，我们现有的比较分散。因为我们应急通信的设备，包括一些应用的东西，基本上都是比较分散的。如何通过这个平台的建设，可以将分散、独立的应急通信资源整合成一个整体，这对我国的应急通信保障能力、水平效益的提升，会有一个质的飞跃。
第二，需要我们有创新发展的模式，理顺管理体系。上面我提到了我们在管理体系方面不能顺畅管理到底的问题，对于我们的应急通信工作也造成了一定的影响。这需要在我们电信改革的过程中，进一步的探索新的管理体制和方法。目前，有一些地方也进行了试点，是由当地的主导运营商来负责，向各个地市或者是县级的应急通信管理，这些都是非常有益的尝试。
第三，应急通信与大网、其他业务网要融合发展。首先，我们的应急通信发展离不开大网，而且离不开国家的整体运行体系。因此，在发展的过程中，要坚持在大网的建设过程中，稳步推进我们应急通信的建设发展，实现大网与国家应急通信体系的建设，包括与无线城市等等一些通信方面发展战略结合起来。
第四，要顺应通信技术的发展方向，目前的通信技术是小型化、现代化的改造，所以我们要加快改造的步伐。
第五，要建立完善应急通信的评估体系。目前这方面是比较薄弱的环节，因为应急通信的评估，也是我们应急工作建设发展工作中不可或缺的一环。通过对应急通信的建设投资、预案内容、工作流程、任务执行成效等各个方面进行评估，这样对于我们应急通信下一步的科学发展和任务目标的实现具有非常重要的意义。另外，拓展应急通信建设资金的来源，对此应急通信部门也做了大量的工作，也已经初步形成了政府企业合力分担的资金投入模式。但是，是不是可以眼光放得更远一点，是不是可以鼓励我们的社会力量参与到应急通信的建设当中？像一些其他行业和慈善机构的捐助，也是我们可以借助的方式。毕竟我们的应急通信的发展主要体现在一种社会的责任。
第六，要加大应急通信覆盖的广度和深度。这也要求我们必须有财力的保证，因此也需要我们在财力允许的范围之内，逐步地有计划推进基层应急通信的建设，配备必要的应急通信手段，以备不时之需。
第七，我们要加强国际间的交流与合作，借鉴国外的先进经验。吸取国外有利的经验，提高我国的技术水平。毕竟现在国外的应急通信产业发展比较快，在这方面包括产业的发展，我们国家近10年应该是相对落后的地位。经过国际间的交流合作，可以提高我们整个产业链的发展，包括技术水平的提高，管理经验的提升，都是非常有帮助的。
最后，再呼吁一下，要充分发挥我们行业中介组织桥梁和纽带的作用。目前从推动行业发展的情况来讲，行业协会等一些中介组织应该是发挥了越来越重要的作用。因此，我们也要充分利用行业中介组织的作用，在应急通信方面也要加强各个方面的协调，对于我们的应急通信产业发展是非常有意义的。像全国的规划、人才、产业的发展提供一个学术交流的平台。另外，也可以促进不同行业和不同部门之间的应急通信交流。我们现在各个部门之间也有一些应急通信的设备，比如说水利他们的应急通信资源比我们丰富得多。这样，大家整体建设避免了国家投资的浪费。这样，可以促进我们不同部门之间的交流，对于我们投资的成效、应急通信能力水平的提高，是有比较大的帮助。
另外一点，在充分发挥行业中介组织作用的时候，还有一点就是我们的社会力量是不是也能够借助这一平台，参与到应急通信的建设、发展当中。因为从国外的一些经验情况来看，在常规通信线路，他们有很多的应急通信资源，所以也可以发挥很多的作用。另外，我们的行业中介组织可以加强国际间的交流与合作，这也是非常容易的事情。