中国改革的路径及其走向 （三）

 
中国改革的路径及其走向
郑永年
2010年第11期 炎黄春秋杂志867
经济集权的确使得中央政府宏观调控的能力大大增加。90年代中期以后，中国所取得的高速而平稳的经济发展和中央政府的调控能力有很大的关联。但同时也要看到，经济集权在二次分配方面并没有达到预期的效果。当时所设定的目标，即减少社会收入差异，实现基本社会正义，并没有实现。分税制以后，中央财政能力飞速增加，但收入差异也不断加速扩大。财政收入和基尼系数是同时上升的，并且上升得很快。纵观世界各国的发展，很难解释这种情形。中国很多学者假设国家的二次分配能够达到社会公平，因此国家能力越高越好。但所谓的“国家能力”和社会公平之间显然并没有发生任何正面的关联，而负面关系是显然的。
上世纪90年代中期之前，在分权的环境下，地方政府大多实行藏富于民、于地方的做法。但随着1994年分税制的实行，这种策略失去效用。不可否认的是，由于财政大幅度向中央倾斜，中国在过去很多年里越来越显现出“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面。中央向地方要钱，地方又层层向下级政府要钱。财富很快向中央政府集中。在这个过程中，中国的政治制度保障了财富流向中央，很简单，因为各级政府官员是由上一级政府任命的。
而“中央富、地方穷”的局面必然导致“国富民穷”。地方政府需要生存，需要发展，因此就要向“民”和社会要钱。先是向农村农民收费。各地的农村收费土政策曾经成为农民集体抗议的一个主要原因。农业税取消之后，地方政府就转向了农民的土地。现在土地已经成为各级地方政府财政的重中之重。这已经产生了很多负面的效应，其中之一就是房地产价格的飞涨。在抬高房地产价格方面，地方政府和开发商的利益是一致的。地方政府提高土地价格，而开发商自然把土地成本转嫁给消费者。
另外一个向社会要钱的方法就是地方政府和企业资方合作。为了让企业发展地方经济，多交利润给地方，地方就拼命向企业提供廉价的土地和廉价的工资。压低工人（尤其是农民工）的劳工工资在近年已经到了不可容忍的地步。最近所发生的劳工潮只不过是前面压低劳动者收入的反弹而已。
更为严重的是集权已经造成了中央和地方权力关系的失衡。很容易观察到一些很特别的现象。一方面，尽管集权，但中央的政策越来越难以执行下去，地方通过各种方式来抵制中央的政策，这尤其表现在“中央出政策，地方出钱”的领域。另一方面，地方在越来越多的领域越来越依赖中央。布满京城的驻京办很形象地说明了这种情况。现在要撤销驻京办，但可能会不得要领，因为驻京办完全是地方对中央的制度性依赖的结果。最近一段时间以来所发生的地方企业“央企化”或者地方求助于央企的情况更是说明了这种趋势。与央企结盟是地方的理性选择，通过这种途径，地方可以得到两方面的利益，即政策利益和经济利益。很显然，和央企结盟，地方很容易得到中央政府的政策利益。一些本来通不过的项目，一旦央企卷入，就很容易得到批准。同样，和央企结盟也可得到经济利益，这不仅仅是因为央企本身掌握着大量的资金，而且也是因为央企对中央政府的巨大影响力，通过央企，地方很容易融资。
央企化如果得不到纠正，从长远看，会产生非常严重的恶果。随着中国向规制型国家转型，越来越多的经济活动要受国家的规制。而央企化必然会成为规制型国家的非常有效的阻力。央企化表明，政府的规制越来越具有“左手规制右手”的性质。甚至政治和行政上的冲突也会变得不可避免。很多央企和地方政府是同一行政级别，甚至前者的级别要比后者高。鉴于行政级别在中国政治体系中的重要性，地方政权必然和央企在很多问题上发生冲突。
更应当指出的是，经济集权并不表明中央有权力。中央集权常常是权力的部门化，是部门集权。国务院同样没有权力。实际上，权力越是部门化，国务院越是没有权力。
种种现象表明需要对1994年体制进行改革。中央、地方的权力和责任要进行重新分配。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也应该相应地担负起事权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面负有不可推卸的责任。
第三，要把国有企业转变成为公共部门。人们一直把中国的国有部门比喻成西方的公共部门，这是一大错误。西方的公共部门属于公共，属于社会和人民。公共部门受公众的监督，各国议会都有一整套对公共部门的监督和制约的机制。而中国的国有部门属于国有部门的代理人。这里存在着严重的“内部私有化”问题。国有部门的产权理论上属于国家，但实际上是国家的代理人拥有实际的产权，利用国家权力追求私利。国有部门要真正国有化、公共化。如果国有部门可以通过政治和行政权力来追求利益，而其财富并不为全体公民所分享，那么会造成很严重的后果。
同时，更重要的是要对国有部门规定一个边界。国有企业，尤其是央企本来的意义在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动根本不具有战略重要性。国有企业的触角伸向了每一个可以获得利益的角落。凭借其庞大的经济实力，受益于其政治和行政权力，国有企业可以所向披靡，没有任何力量包括私营部门和地方政府能够阻止国有企业这样做。因此，要给国有企业，尤其是央企规定一个边界。国有企业不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，这和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。当然，如果国有企业全面扩张，导致其全面主导国民经济，那么经济危机必然发生。在西方，当“看不见的手”主导一切，政府失去对其规制能力的时候，经济危机必然发生。中国则相反。当“看得见的手”或者国有部门主导一切，非国有部门或者市场对其失去制约的时候，经济危机必然发生。这是又一个铁的定律。
第四，要向社会分权。如果光从中央到地方的分权，必然演变成地方专制和大量“土皇帝”的出现。这要求向社会分权来制约地方权力。应当容许和鼓励各个领域的非政府组织的发展。媒体必须具有一定的独立性才能扮演监督的角色。
第五，在地方层面，大力推行参与式和协商式民主。选举式民主先要在党内进行，主要解决党内责任制问题和权力交班问题。选举民主会强化中央的合法性和权威。如果选举民主先从地方进行，这会加速中央权威的衰落。地方选举表明地方权力机关的权力来自选民，而非上级政府。在地方政府是由选举产生的，而上级政府不是的情况下，会发生什么？上级政府权威急剧下降，甚至丧失。相反，如果选举民主从中央开始，则有利于制约地方权力，防止地方主义的崛起。这方面可以从联邦制学些经验。
从村民选举的经验来看，在没有建设好现代国家制度之前，过早引入地方选举民主会带来意想不到的负面效果。村民选举过程中所出现的问题应当好好总结，因为它们反映了选举民主所能出现的变形。例如，在家族势力很大的乡村，民主实际上是有名无实的。此其一。选举出来的机构如何和党的机构共处？此其二。
但是，地方可以先行参与式和协商式民主。在这方面民主具有更为广泛的内容。选举式民主主要是为了产生地方组织或者说地方的接班人问题（或者权力继承问题）。参与式和协商式民主是为了改善现存地方政权。预算公开、公民社会建设等等都是地方民主的内容。这方面，地方民主可以大有作为。
第六，建设处于国家与社会之间、政府与人民之间的国家政治制度。这方面，中国基本国家制度已经存在，改革的目标就是要改进或者改善。现存制度主要包括人大、政协和司法。人大和政协是代表机构。“三个代表”理论提出后，人们开始重视人民代表的利益代表问题。这方面有所进步，主要是人大和政协代表的意见表达方面。但是制度和政策层面有很多问题仍有待于解决。例如，如何建立代表和人民之间的关系。如果代表和其所代表的人民没有关系，那么代表人民是不可能实现的。
这里有一个更为重要的问题是司法独立问题。这个问题比较敏感，但也可以加以理性的讨论。司法不独立就是司法政治化。这已经产生了无穷的问题。司法是任何社会基本社会正义的最后防线。这个防线如果失守，那么基本社会正义就会荡然无存。中国目前就面临这样的情况。掌权者可以通过权力，有钱者可以通过金钱把司法程序“政治化”。司法系统是中国社会最为腐败的部门之一，这并不难理解。社会对政府的不信任主要也体现在司法方面。实际上，如果掌权者或者有钱者可以把司法政治化，人民或者被统治者也可以这样做。人民不相信司法、不服司法，往往通过其它政治化的方式来求得问题的解决，例如集会、游行、抗议、暴力等等。政府一旦面临这种情况，也就难以用法律来解决问题。这样，你来我往，法律成为谁也不认同其权威的一纸空文和儿戏。
法律权威得不到确立，国家治理就会变得非常困难。怎么办？执政党可以控制立法，但必须让司法相对独立。法律是政治力量意志的体现，这是马克思主义的观点，反映了法律的真实情况。就是说，政治力量必然把自己的政治意志体现在法律层面。但这可以通过控制立法来达到。如果执政党不满足于某一法律，那么就可以修改法律，甚至废除法律。当然，也可以就新的情况制定新的法律。但是一旦法律到位，那么政治就要休止，就必须让专业法律人员来司法。如果把这个过程也政治化了，执政党和人民之间就失去了宝贵的中间地带。
司法相对独立是中国走向法治的第一步。而基本国家制度的最重要的体现就是法治。
第七，改革策略问题。上面所谈的这些方面都是改革可以有所作为的领域。如何实施这些改革，改革的策略变得重要。前面已经强调过，要消除既得利益谈何容易？这就要从既得利益之外培养新的利益，再用新利益制衡既得利益。这是邓小平改革的成功策略，可以继续。不能光看到既得利益集团的强大，也要看到中国的改革力量壮大得很快的事实。但改革力量处于分散状态。如何聚合，这是一个改革策略的问题。而策略又是个共识的问题。前面说过，现在没有共识。“解放思想，杀出一条血路”，仍然是继续改革的真谛。
（作者为新加坡国立大学东亚研究所所长）