从历史走向未来-中国转型的挑战、路径和前景（三）pp

三）中国转型的可能前景
我心想念这些，就在里面忧闷。我想起这事，心里就有指望。圣经耶利米哀歌三章二十一节
我觉得不论输赢如何，我们应该同感骄傲，民主自由是台湾最重要的资产，我们生活在其中，平常也许感受不到，但是一定关键时刻，民主自由所展现的力量会非常大，这是台湾最大的资产，也是台湾最迷人的资产。马英九，2008年中华民国总统选举胜选演讲
1．外部影响对中国转型是至关重要的
中道的转型路径提供的是一种理想型态的变革路线，其本质是在既无改革动力也无改革必要的情形下，中国社会的一种自发的负责任的政治社会行动路线。这种变革路线在中国不同的政治、经济和社会形势下，其所可能获得的效果和达致的结果可能是非常不同的。因此，谈论它的前景，就首先要理解中国政治、经济和社会可能要面对的未来图景，然后再来看这一路径在具体的政治、经济和社会图景中所可能起到的果效。因此，在谈论这一转型路径的前景前，我愿先试图勾勒一下这种中道变革路径可能会面对的各种具体的中国未来图景。
众所周知，中国是一个具有深厚帝国传统的老大国家，有着很强的按自己内在意志运转的惯性。正如费正清所指出的那样，能够引起中国庞大的国家体制变革的只能是来自外部的冲击力，这在传统的王朝时代表现为游牧民族的入侵或者底层流民的起义或者革命。在中国的国家体制下面，如果缺乏外力的介入或者冲击，国家体制中是没有人愿意并且能够推动真正的变革的，他们所做的就是维持局面而已。远的不说，中国国家体制的这种停滞性甚至在目前二十一世纪的时代也是表现得很充分的：中华人民共和国第四代执政者其实也是想维持住现有局面而已，主动变革的意愿或者能力均付之阙如。不过，幸运的是，由于外部力量对中国历史进程的介入，他们可能会和历史上的很多统治者一样，想维持而不得。我认为，这样的外力的介入、冲击和影响，决定着中国未来的政治、社会和经济图景，也进而决定着中国转型的基本前景。毋庸讳言，从中国在19世纪中叶被迫打开大门，让西方(包括马克思主义)的观念、制度和器物越来越多地进入中国之后，再加上最近三十年的对外开放进程，中国政治、社会和经济的方方面面都留有很深的西方烙印。对西方带给中国的影响进行全面的综合和分析既不是本文的目的，当然也是本文作者力所不及的。我这里要谈的西方的影响主要是跟中国的未来转型有关的几个最重要或者最直接的方面。
笔者个人认为，现代化国家在政治、经济和社会方面对中国最大的影响分别是：在政治上，现代的统治合法性的观念已经在中国获得普遍的认可和支持；在经济上，中国因着独特的经济发展模式而对全球市场（包括原料市场、产品市场和金融市场）产生依赖性关系；在社会上，与中国现代化努力直接有关的工业化进程极大地改变了中国社会的人口结构，使中国从一个传统的以农民为主体的国家逐步过渡到以城镇居民为主体的国家。笔者进而认为，这三方面的影响将对中国未来的转型前景起到非同一般的作用。下面，我分别对这三方面进行简要的评述。
先来看政治上的影响。中国现在的专制体制与传统王朝体制很不一样的一个显著特点是，传统的专制结构有皇权的血缘合法性的支撑，不到万不得已的时候，它的统治合法性不会受到质疑，即便到了山穷水尽的时候，皇上在很多人眼中依然是天命之所在。所以，传统的王朝一旦建立，血酬定律自动发挥作用，民众只有俯伏于皇权的天命之下，是不可能有任何非分之想的。而现在的统治者可没有过去的皇帝们这么幸运，他们要一直面对合法性的拷问，这样的拷问既是道义上的，也是能实实在在地影响到其统治地位的。来自西方的统治合法性观念在中国演变成对执政党提出的政绩要求，也就是统治者的执政要能带来经济增长的效益。说到底，所谓政绩合法性，其支撑性的观念基础还是主权在民的原则。民众让渡统治权给统治者是基于这样的一种认识，他们对统治者执政地位的承认是期待后者实现现代化的国家目标。一旦统治者无法达到这样的目标，其合法性就会受到质疑。现在很多人之所以下结论说，改革已经终结，我认为这种终结不仅是对民众而言的，其实对共产党而言也是如此，因为改革现在已经无法再为它提供政绩合法性证明了。在过去三十年的时间中，改革已经充分释放了它为执政党提供合法性支持的能力。现在的执政党无论搞什么样的政治口号-如和谐社会，或者采取什么样的政治策略-如亲民，或者玩什么样的二十四史式的权力游戏-如搞权力分肥，都要持续面对统治合法性这一根本问题。邓小平的改革开放确实让中国在经济上发生翻天覆地的变化，中国从一个封闭的经济体逐渐地开始与世界融为一体。这在中国的历史上是从来没有过的。可以说，在经过三十年的改革以后，中国经济已经前所未有地与世界经济联为一体，对世界原料、产品和金融市场的依赖日益加深，中国也已经成为以西方国家为主导的世界经济体系的一个重要组成部分。中国越来越多地需要世界其他地方供给基本的生产和生活原料，如石油、木材、铁矿石、大豆等大宗商品，中国工厂生产的产品也需要欧美等发达国家的消费能力，出口顺差以及外商投资成为中国的经济成长的重要推动力之一。同时，由于中国特殊的外汇管理体制，中国的金融市场和货币政策也越来越多地受到外部世界的影响，尤其是，中国长期采用的出口导向发展战略已经让中国逐渐失去货币政策主导权。以法治化为基础的全球市场体系是一种外部的、异质于中国传统体制的力量，也是中国传统的官僚系统没有处理和经验过的，它也必然有传统专制力量所不能控制的运行逻辑。特别是在信息高度发达的互联网时代，全球经济和金融的融合与互动将成为行动缓慢、效率低下的官僚体制难以应付的新问题。到目前为止，中国在整个全球化的进程还是表现为一个赢家，所以经济开放政策也是为执政党提供政绩合法性的一个有效手段。但正如最近全球各种大宗商品的急速涨价给中国通货膨胀带来巨大压力，也正如中国的利率和汇率政策在严峻的国际金融环境中显得捉襟见肘，我们会看到，中国对全球市场的倚赖关系所带来的负面效应将越来越突出。因为中国在现有的全球经济体系下并不具有主导权，我们将会更清楚地看到，执政党对这种负面效应的管控能力是极其微弱的。他们的应对办法也许只有将压力转移到国内，从而冲击执政党的政绩合法性。至于其合法性被影响到什么程度，那要看世界经济形势的具体演变了，但我们可以肯定的一点是，执政党将不得不被动接受国际市场方方面面的影响，这对一个习惯于高高在上发命令的执政党来说，可能确实不是什么好兆头。
已经现代化的国家对中国的第三个重要的影响，也即社会结构上的影响，很多人都没有注意到，我将在下面较为详细地阐述这一看法。在经济获得高速增长的同时，中国社会也随之发生非常大的变化，其中最重要的变化在于广义的城市化进程的扩展以及随之而来的中国人口结构发生的重大变化。广义的城市化是指这样的一种自发的过程：农民到城市工作和生活，成为城市中事实上的居民和城市市民社会的一部分，与户口之类的社会管理制度没有关系。这种社会结构层面上的变化将极大地影响到中国的转型过程。笔者认为，中国传统专制社会之所以延续这么长的时间，和中国长期处于农业社会的景况有关。一个不争的历史事实是，生活在封闭环境中的农民在中国这个广袤的国家就是一群温顺的、任由统治阶层宰割的绵羊。在一个工商社会里面，工商阶层基本上都是住在城市里面，他们有阅历、头脑和经验，也有着足以抗衡官僚的资源和能力。因此，尽管有时他们因利益的需要也会和官僚阶层相互勾结，他们在很大程度上与官僚阶层形成一种竞争和对立的关系，从而不利于专制秩序的稳定。应该说，中国传统的官僚统治阶层是认识到工商阶层对他们统治地位的稳固所可能造成的威胁的，所以中国历代专制王朝采取了很多办法来将农民固定在土地上。首先，专制王朝喜欢实行将农民固定在土地上的制度-户籍制，以让农民世世代代都固守在闭塞的农村，免得他们在流入城市开阔眼界后开始挑战农村传统的等级秩序；其次，它们普遍采用“重”农抑商的策略，抑制民众经商致富的努力，说是“重”农，其实是“坑”农，目的是让农民永远没有上升流动的空间；第三，儒家士大夫从儒家社会伦理上搞出一套士农工商的社会等级系统，从意识形态上压制工商业的发展；最后，儒家血缘乡土的家庭伦理观其实也是非常契合这样的一种专制控制手段的。
我们知道，共产党在夺取中国政权后在推动城市化方面一直不积极，导致中国90年代之前的城市化程度很低。这里面有很多原因，我觉得其中很重要的一个原因是，统治阶层并不愿意让农民拥有迁徙的自由，因为迁徙自由就意味着对他们控制的放松，就意味着专制统治出现缺口，而把农民固定在土地上则是驯服和统治他们的最有效办法。中国在1959-1961年的大饥荒时期饿死了三、四千万农民，也没有民众出来“闹事”。据研究中国大饥荒问题的余习广先生讲，当时汉族地区没有一个反叛或者骚乱事件发生。这其中的原因很多，包括执政党对当时的农村实行军事化监狱管理体制，以及农民长期以来形成的逆来顺受的秉性。不管怎样，农民们的悲惨命运在很大程度上是由他们的身份地位决定的，因为我们注意到，在同一时期，城市里就没有出现大规模饿死人的问题，虽然城市人也会挨饿。这与上面说到的城市人对专制统治有某种程度的底线要求有关，这也是为什么当时共产党政权极力保障城市居民生活供应的原因。
也许正因为中国底层农民历经过无数灾难，他们对摆脱自己处境的想法也非常强烈。笔者在农村出生长大，当时求学的最直接动机就是做个城里人。出于这种强烈愿望，在中国经济刚刚开始与外部世界接轨的关口，中国农民们就冲破重重束缚，先是有轰轰烈烈的乡镇企业大发展，后来各地农民又自发出来到城市和沿海地区打工。中国这么多年所谓的经济“奇迹”在很大程度上是成就于这些劳工的血泪付出。同时，中国独特的社会管理体制和社会结构发挥了一种强大的有利于统治者维系统治地位的功能：它把为维持其经济增长战略所付出的大部分代价向下转移给了中国的底层人民-农民，而农民们因为历史的惯性而对各种压制忍气吞声，不到万不得已绝不敢说个不字。尽管这样，进城的农民在经过最初阶段的迷茫和挣扎之后，开始慢慢了解城市的习性，慢慢适应城市的生活节奏，扩大了眼光，开阔了视野，对事情有了更好的判断能力，对未来生活有了更多的期待，这和传统的面朝黄土背朝天、被固定在封闭停滞的乡村、而且只知道墨守成规地延续先祖传下来的农耕生活方式的传统农民形象有非常大的不同。更重要的是，农民们一旦了解到城市提供给他们的机会以及相对较好的生活品质，他们便用脚投票，摆脱他们曾长期依附的乡土。
于是，中国社会出现了一种恒古未有的变化，即非常多的“农民”可以不再依靠土地为生了，他们在中国历史上第一次拥有了选择职业乃至生活方式的自由。一方面，很多地方的农民不愿种地，到外面打工，将土地抛荒了。另一方面，留在农村种地的农民大部分都是50岁以上的老人或者妇女，青壮年基本不再种地了。八十年代以后出生的农村孩子很少有会种地的，这和笔者小时候（上世纪80年代）的情况有很大的不同。现在的农村年青人一从中学毕业就出来到工厂做工了，他们的成人生活经验大部分都是在城市，原有的农村生活方式对他们开始隔膜了。而且，年龄层越低的进城农民与农村生活的切割就越彻底，更不要说那些从小随进城做工的父母一起在城市长大的第二代城市移民了。我认为，这样的社会结构性变化是革命性的，中国传统专制统治所赖于维系的社会基石其实就这样慢慢解体了。这绝对是中国经济发展的最显著的社会性或者政治性效果。
随着农民对城市现代工商文明的了解和接受，执政党将越来越难以将经济压力转移给最底层最温顺的农民的办法来缓解社会矛盾，维持自己的统治了。我们知道，农民的大规模抛荒以及外出打工其实就是对执政党农业政策的无言抗议以及对执政党农村治理失败的最佳说明。过去几十年执政党一直执行的极大压低农产品价格的政策，让农民利益受到很大的损害，却同时让城市居民享有较低的物价水平，以避免在他们中间出现不满情绪，但我们可以看得很清楚，已经了解外部世界的农民不会象先前一样逆来顺受了，知道发挥“看不见的手”的作用。如果政府继续压低农产品价格，蛮横无视农民的利益，那农民们就不种地了。眼下农产品价格飞涨，很多人希望给农民发补贴以让更多的农民去种地，这在笔者看来也是很不现实的。对过去的农民来说，种地既是一种谋生的手段，也是一种生活习惯和生活方式，现在农村里的人，将农业视为一当然，正如上文所说，在第一代农民移民懵懂的意识下面，统治者还是能够以压榨农民工的方式来实现出口经济长时间的高速发展。但农民工们是有学习和适应能力的一群人，他们不可能长期受到这样的压榨。最近中国南方出现的范围很广的民工荒在很大程度上也是农民工在清楚地分析其利弊得失后作出理性选择的后果。他们已经学会了议价、学会了知道在市场中找到自己的合适价位，而不再被动接受任何强势方给他们的定价，就像中共长期执行的粮食收购政策所要求的那样。农村人作为我们社会劳动力队伍的一部分，将不再是特殊的一群人，他们在市场体制下都是平等的，当他们从事的产业不再能为他们提供改善生活条件的机会时，他们将自然流到其他产业部门。当整个社会对他们劳动力的需求超过他们的供给时，他们将自然要求提高他们的劳动价格，再没有比这更合理的了。这也许是现代工业化市场体制给中国农民带来的最大解放。
综而言之，因2亿名农民加入城市化进程而导致的中国社会结构的上述变化带来巨大的政治和经济挑战。在经济上，它使得当局不再可能依靠剥削一部分最无力的人来维持其对其他少部分民众的照顾，对其经济治理能力提出巨大的挑战。政治上，中国的社会矛盾和冲突将日益从农村集中到城市地区。过去，统治者通过层级式官僚体系控制一个个孤立的乡村。由于城市固有的复杂特性，这种控制体系将不再方便有效，对执政者的统治能力构成有力的挑战。归根结底一句话，中国的专制政权已经很难再直接通过在内部转移痛苦和矛盾的方式来化解绩效合法性的问题，他们唯有直接面对这一问题。
2．对中国转型前景的展望-最值得期待的结果
在笔者看来，执政党政绩合法性在某种程度上决定了中国转型的可能前景。吊诡的是，由于中国经济体已经相当程度地受国际市场的左右，这不仅表现在跨国流动的热钱可能带来的冲击，更表现在国际贸易和投资所带来的结构性影响，政绩合法性的维持与否也已经不再是执政党所能完全左右的了。我们可以想见的是，根据执政党政绩表现的不同，中国转型就可能有不同的未来图景。读者在这里应该能够看出，虽然能够影响中国转型前景的因素有千千万万，但我只是指出我认为非常关键的几个因素，这里面肯定有很多因素是我不能把握或者了解的，所以，我必须说明，我下面对中国转型前景的展望只是一种可能性的分析，并且这种可能性分析带有很强的直觉和武断的性质，仅供参考。
毫无疑问，政绩表现存在着两种大的可能。第一种可能是：经济保持高速增长，并且因为经济成长的好处被广泛分享而转化成政治统治的合法化资源；第二种可能是：经济增长放缓，民众实质生活水平下降，或者即使经济增长没有放缓，却由于收入分配差距过大，经济增长的成效无法转换成政治上的合法性来源，乃至成为消解统治合法性的因素。显然，在第一种可能的情景下，执政党的统治将继续延续下去。因为在上面详细分析过的各种原因，笔者认为出现这种可能的概率不高于5%，属小概率事件，因此，笔者将不分析这一可能情况下的中国转型前景。
那么，在第二种可能情况下，中国转型又有什么样的前景呢？从大方面看，也有两种可能：维持旧局面，没有变化；出现新局面，有了变化。同样由于我上面分析过的原因，我认为维持旧局面的可能性也很小，概率可能也只有5%，所以我对这种可能性的前景也不做具体分析。最后，当然是出现变局的可能性最大，概率有90%。可是，这里面又有怎么变或者朝什么方向变的问题。笔者进而认为，在中国因现执政党统治合法性问题而导致的变局大体上会出现三种可能的情况：管理很好的，管理一般的，管理很差的。管理很好的情况是指，强势集团或者部门在控制住局势的前提下推进中国的宪政改革，并在宪政改革大体成熟的时候开启民主化进程，这种可能出现的概率在25%。管理一般的情况是指：有全局控制能力的强力集团不存在，因为国际压力和帮助以及国内不同利益群体的抗争和妥协，中国直接进入全面民主化时期，这种可能出现的概率在50%。管理很差的情况是指：中国不仅不存在能控制局势的强力集团，而且民间社会的抗争以及国际社会的帮助也无法让中国采用民主的方式来建立新的政权，社会因而出现持久的动荡，最终导致新的专制政权的出现，这种可能出现的概率在15%。
如果我们继续以后发国家或者地区转型历史来衡量，我们会发现，管理比较好的情形符合韩国或者台湾的转型之路，管理一般的情形对应着印度尼西亚的转型之路，而管理不好的情形则可能直接是中华民国的翻版，中国历史的重演。前两种情形让我们心里觉得有指望，而后一种则常常会使我们感觉忧闷。我下面分别就这三种情形做些简单的展望，由于未来变局牵扯的因素实在太多，我只能大而化之地讲讲每种情形利与弊，不敢充当算命先生。
在管理比较好的情形下，中国转型就是一种有秩序的、稳步然而坚定的渐进演化过程，各种矛盾（比如公民权利匮乏、经济体系不完善、贫富差距、地区差异、民族纠纷、统一问题、国家体制建构问题、官民冲突、军队国家化、行政机构的中立化、多党制问题、政治参与问题、宗教问题以及各种历史遗留问题）都能在一种法治框架内得到解决。中国先实现公共治理-尤其是政治权力运作-的法治化，暂时不解决或者说搁置政治权力来源的合法性问题，等到第一个问题（宪政问题）基本解决好了之后再来解决第二个问题（民主问题）。这实际上是一种非常理想化的结果，因为它对中国是最有利的。宪政体制下非中央层级的选举将对未来全面民主化的实现打下非常坚实的基础。在其中，现代政治所需要的选举政治、议会政治和政党政治将得到充分的操练，选举制度、政党制度和议会制度将得到实践的检验和修正，公共政治人物将受到严格的审视和筛选，而且公共政治伦理和政治文化也会得到培养和巩固。
另外，在宪政体制下，行政中立化的问题也会逐步得到解决，而不至于出现大的动荡。行政机构实现了某种程度的专业化，就可以服务于任何性质的政府。留用有实际治理能力的行政管理人员就能保持国家治理的连续性，而不会单纯以意识形态划线。反面的例子可以看伊拉克，伊拉克政权更迭后一概解聘那些以前属于萨达姆社会复兴党的党员，结果伊拉克整体出现管治危机，教训很深刻。同样的过程也使用于军队国家化的过程，先技术化，然后去意识形态化和脱党化，最后变成真正意义上的人民军队。在行政中立化之后，应对危机局面的经济调整政策将出自具有专业化的文官之手，经济问题会慢慢得到解决，政治局面的稳定最终会带来经济局势的稳定和进一步发展。
也许更为重要的是，在法治化的大背景下，人们将学会理性负责地处理一切问题，公民社会的参与空间将空前扩大。公民社会将在自我发展、自我管理、自我约束、自我实现的基础上走上成熟。台湾曾经的“准革命派”民主鼓手、民进党重要军师林浊水先生就认为，现在的台湾民主体制已经成熟，其表征就是台湾已经有了一个非常成熟的公民社会。虽然台湾的宪政体制还存在着一些问题，自由民主却已经成为台湾最重要的价值，这种价值不仅体现在台湾的宪政体制中，可能更反映在台湾的公民社会的活力与能量中。如果中国能循着这样的路径演进三十年，我相信，中国的民主化就会水到渠成，并且代价相对来说会很低。
但这种结果的出现需要有责任感和能控制局势的领导人或者权势集团，而我们只能假定变局之后复杂的政治权力重组最终会产生这样的领导人或者领导集团，否则无异于痴人说梦。那为什么会有这种看似很自信的假定，答案就是韩国或者台湾的历史经验。韩国和台湾在经历过历史上的大动荡后，不约而同地走上军人强力政权下的现代化之路，并最终实现民主和均富的双重目标。因此，我的一个猜想便是，在现有的政治秩序无法维持的情况下，最终崛起的可能是军人强力集团。由于新崛起的军人强力集团需要为其“监国”进行合法性论证，而军人强力政权长期执政也缺乏说得过去的理由，他们便有可能象朴正熙或者蒋介石的军事政权那样推行现代化。
现在很多人拿清末与当下对比，我觉得很有道理。比如现在党天下的政治格局和当时族天下比较近似。清末，朝廷要搞宪政，就开始说要预备立宪，不仅弄出个“皇族内阁”，而且还给出了时间表。现在执政党提出要搞党内民主，算是预备民主吧，不仅安排出一个新式的“皇族内阁”，而且据说也有了时间表。历史真的是惊人的相似。如果历史继续地惊人地相似下去，到时候没准还会出现一个袁世凯似的人物以及以他为中心的强力集团，如果新袁世凯能汲取旧袁世凯的教训，不再搞复辟，走回头路，这种结局可能也并不一定是什么坏事。原因有三点：第一，新袁世凯们也许不太可能重犯旧袁世凯们的错误，也即他们会吸取导致袁世凯身败名裂的开历史倒车做法的教训；第二，新袁世凯面对的立宪和行宪（而不是全面民主化）的条件比清末要好，至少没有亡国灭种的危险，而且对一个强人来说，新袁世凯的权力足够大，同时权力受到宪法的保证和制约，因此，他可能比中共的总书记更有安全感；第三，和民国初年的国际局势不同，现在以美国为首的西方社会断不会象二十世纪初年的英政府那样接受一个搞专制集权的独裁政府。问题可能在于，清末只搞宪政可以说是政治正确且符合世界潮流，因为那时全面民主的说法还没有普及，而现在全面民主化成了政治正确和世界潮流。因此，先宪政后民主的变革通路自然会遇到全面民主化呼求的挑战。下面，我就接着谈中国转型的另一种可能-直接的全面民主化。
3．对中国转型前景的展望-最有可能的结果
在管理一般的情形下，中国社会将面临很大的挑战，因为各种社会、经济、政治、民族、统独、文化和宗教以及国际关系问题会因整个威权控制力量的极大削弱甚至崩解而在瞬间全部爆发，对社会形成巨大的冲击力，而社会又没有适当的程序和机制来解决或者舒缓这些问题，接着整个社会便会陷入手足无措、慌乱不堪的境地。中国政治转型同时面临自由化和民主化的双重挑战，如果中国各种利益团体或者社会力量能够在最初的惊慌失措中镇定下来，围绕着立宪和全面普选开始政治更新工程，并能就宪法以及民主选举和治理的规则达成共识，并齐心协力稳定社会局势，让整个社会开始学习在一种新规则体系下运转，那么不管最初的动荡是多么令人不安，这也是社会的大幸。此后，中国社会将直接在新的政治体制中学习如何适应和掌握新的游戏规则。我们可以想见的是，整个社会届时会将很大的精力放在各种各样议题的政治竞争上面，这种竞争或者冲突将消耗绝大部分的社会建设性能量，而公民社会的建设和经济活力的重建将或许会得不到足够多的重视和力量的投入。这样，作为民主体制良性运作的两大基本要件-成熟、负责、理性的公民社会，以及自由、繁荣、稳定的经济体系-将需要更长的时间来培育。
如果我们看看印度尼西亚的情形就知道这种政治变革是多么复杂和问题重重，也可能会多少能预知一些如果中国进入此一变革通路将会发生什么情形。印度尼西亚在1998年的金融危机后被迫进入全面民主化转型的过程，该国在转型中面临的矛盾和问题与中国可能的民主转型有很多类似之处，有些地方的复杂程度甚至超过中国。印度尼西亚于1945年才建国，之前是漫长的殖民时代，因此，它一直就面临着国家整合与巩固的问题。其2.1亿人口广泛分布在18,000个岛屿上，超过400个族群有各自不同的语言和文化，并且分属五个不同的主要宗教：伊斯兰教、基督教、罗马天主教、印度教和佛教。超过70%的居民没有受过小学以上的教育，而人均收入在经济危机后也很快跌至比较低的水平。其民主转型的最大挑战之一就是因政治强人苏哈托被动下台而出现的近乎无政府的管制状态。受危机影响最深的城市低收入居民因此开始抢劫行为或者发起骚乱，以作为对曾经欺压或者剥夺他们的强势群体的反抗或者报复。由于抢劫和骚乱事件过多，有限的执法部门人员无暇以对。更重要的是，执法部门在苏哈托专制独裁统治下的所作所为已经让他们在公众眼中失去信用，其行动的有效性也随之大打折扣。过去曾经被当局严加控制的冲突重新浮现，在苏哈托辞职后，不同宗教信徒、种族或者族群间的流血冲突对印度尼西亚的稳定构成另一个极大的威胁。同样，过去被中央权力压抑的地区分离运动也浮出水面，东帝汶、亚齐和伊里安查亞地区都出现自治甚至独立的要求。同样，在经济领域，政府也迫切需要采取必要的调整以应付危机的局面，但在民主化起始阶段，官僚系统-尤其是作为过去腐败集团一分子的官僚集团-难免收到冲击，这样印度尼西亚就缺乏一个为推行必要的经济改革和调整所需要的稳定的、专业化的和政治中立的官僚队伍。
印度尼西亚这时其实遇到了一个实践上的重大悖论。一方面，上述所有问题的解决非常需要一个民主机制，而另一方面，也许更为重要的是，它们又使得印度尼西亚新生民主体制的巩固遇到非常大的挑战，民主体制的自我更新和维持变得更为困难。首先，因为变革的突发性，所有关于宪政体制的改革都需要在非常短的时间内完成，新的政党制度、议会制度、选举制度、内阁制度、行政管理制度都要做很大的更新，有时难免成为急就章，这对形成一套稳健有效的民主制度体系并不是什么好事。第二，在局势一日千里的大变局中，各项制度的更新往往显得非常缺乏条理，也无法从容地进行分工合作，结果造成了各种混乱的局面，而政局的混乱又给苏哈托时代的旧官僚利益集团留下上下其手的机会，他们得以继续在新的民主环境下兴风作浪。他们摇身一变成为民主体制下新政党的头面人物，并通过选举进入各级议会。他们的心态依旧，做派依旧，习惯依旧，因此这种旧体制的残余极大地威胁了民主体制的巩固。第三，由于民主化转型是在经济困难萧条和政局急迫混乱的背景下进行的，对经济资源的掌控成为重要的筹码。在很多民众没钱维持生计的时候，很少的钱就能买到很多的选票。而有些当选的国会议员更会论价出卖其手中的投票。还有更糟糕的，那就是，因为对腐败的清算不彻底或者根本无法深入下去，掌握经济资源的往往是旧官僚利益团体，他们通过其财力来对政治发挥巨大的影响力，金权政治便无可避免了。最后，由于中央政府需要一个强大的军队来威慑地方分离趋势，军队便被允许继续保留很多特权，尤其是经济方面的特权。虽然军队已经无法再发挥过去那种政治和社会影响力，但其特权地位仍然会妨碍民主转型的深化种讲求成本收益分析的产业。有点常识的人都知道，中国人均耕地这么少，一亩地要补贴多少钱才够得上他们在城市打工赚的钱？