低能源价格政策：我们在补贴谁？

目前的油电价格管制和补贴有问题
煤炭和石油价格持续上涨，高位运行已经有一段时间。政府为保持物价稳定，对电价和油价实施管制。压低能源价格的管制必须以补贴为代价。
油价管制和补贴的具体做法是，先让中石油、中石化按照国家指令从事亏损的政策性业务等，然后再由财政对两大集团进行政策性亏损补贴；在电力方面，则通过煤电不联动和发电企业的普遍亏损来实现电价管制和补贴。
2006年，中石化全年得到财政补贴50亿元，2007年49亿元，2008年一季度增加到74亿元。随着国际油价高涨，这个数字在不断攀升。今年仅4月份一个月就收到财政补贴71亿元，但中石化认为补贴连亏损的一半都还不够。
另一方面，由于煤价快速上涨，目前70%以上的发电企业已经亏损。石油和电力行业的国企垄断使补贴问题进一步复杂化,常常引起公众对补贴是否恰当的争论，但是争论的焦点总集中在国企效率和社会责任方面，忽略了更为重要的问题。
中国是一个发展中的转型经济国家，过渡性的能源消费补贴是合理的，有时候甚至是必须的。政府应该努力以可承受的价格为每一位公民提供能源普遍服务，并以实际购买力来考虑人们用于能源消费占可支配收入的比例，力图体现社会公平，构建和谐社会。由于能源在经济中的重要地位和行业本身的特殊性，政府对能源部门和行业的干预一般较多。事实上，进行能源干预的不仅仅是中国政府，很多发展中国家也是如此。
目前的油电价格管制和补贴有问题。首先，价格管制意味着生产侧补贴，生产侧补贴对于终端消费没有影响。国际油价煤价高涨，国内油电消费不受影响。如果能源价格冲击是短暂的，问题可能不大。如果价格上涨是持续的，反映供需情况和能源稀缺，那么，生产侧补贴鼓励和放大石油电力消费，导致无效消费，加大能源稀缺和价格压力，以及环境污染。
除了降低使用效率和放大需求等负面影响，价格管制和补贴还有一个关键问题：低能源价格补贴了谁？目前的能源生产侧补贴方式鼓励消费，消费越多，所得到的补贴越多。众所周知，任何群体的能源消费都是以富人消费更多为特征，这意味着大多数的能源补贴将进入富人口袋。
另一方面，低能源价格会通过国际分工和国际贸易造成对外国消费者的间接能源补贴。中国外贸的粗放型特征使出口商品中低层次商品比例很高，其中很大一部分属于资源密集型初级产品和低附加值、低技术含量的工业制成品。因此，出口增长是以资源消耗和环境污染为代价的。据研究估计，中国2005年出口产品的能源含量约为5亿吨标准油，考虑进口商品能源含量2亿吨标准油和1亿吨石油的进口，中国相当于实际净出口2亿吨标准油。无论是对出口5亿吨或是净出口2亿吨标准油补贴，都在整体能源补贴上占了很大比重。
低价补贴政策还威胁国内、国际与代际之间的公平
无论是通过能源国企亏损还是对能源国企的财政补贴，都是全民埋单。因此，因为国有和全民的定义是全体人民平均拥有，所以，低能源价格政策和补贴必然引申另一个问题，那就是公平。与能源补贴相关的公平问题至少存在三个方面：国内、国际与代际之间。
中国的能源资源是国有的，环境污染具有公共性，市场竞争不能保证公平。首先，政府需要决定如何将国有能源资源在个人之间进行分配，保证公众的基本能源消费，能源的社会公平是政府的责任。从企业和个人行为出发，无法考虑社会公平分配问题，针对贫困群体的能源补贴就是为了保证公平。然而，低能源价格和生产侧的补贴方式使富人受益更多。例如，通过控制油价给开车的人补贴，如果说中国的开车人是穷人的话，那肯定不对。即使对农村的能源补贴也常常是富裕群体受益更多。
为今天低能源价格政策埋单的还有中国的后代人。实践说明，以中国的人口和经济的快速增长，能源资源和环境的压力会很大。后代人是否有足够的能源支撑现代化生活，是否有一个适合生存的自然环境，主动权完全掌握在当代人手中。他们的能源环境公平取决于当代人的喜好。现在的低能源价格政策和低效耗能投资直接提高了资源损耗率和加大环境污染，从而影响后代人的生活质量，使他们面临更高的能源价格和更大的环境问题。以目前的能源和环境状况，如果现在不处理好代际之间的公平，后代的能源环境压力将不堪设想。
在国际方面，经济发展的先后已经造成了能源分配和环境污染的不公平，不发达国家由于种种原因而实施的低能源价格政策加剧了这种不公平。发达国家在经济发展进程中没有考虑不发达国家以后的能源环境问题，其大量耗能和环境污染大大缩小了发展中国家的耗能和环境空间。大多数温室气体排放来源于发达国家的工业发展，目前发达国家人均能耗也比中国高得多。国际能源价格上涨会影响发展中国家的经济发展，能源短缺会迫使他们面对更加恶劣的贸易条件。本来发达国家应该为能源和气候变化承担更多责任，但是，中国的低能源价格政策和现实的贸易结构却使得中国在承担着更大的能源环境责任。
如果低能源价格和补贴是为了能源公平，政策就应当是在消费侧有针对性的补贴，补贴设计必须科学、合理和透明，才能保障能源公平。
就代际而言，决策中尽可能考虑后代人的利益是一个至关重要的问题。在国际上，争取能源和环境公平应当是政策和战略的要点，除了强调发达国家承担起能源价格和环境污染的责任，还应当要求他们必须由于环境问题而降低能源需求。目前国际贸易分工使得中国的产业结构更难改变，低水平、高耗能的产业结构将持续很长时间。应当改变低能源价格政策，以避免加剧能源分配和环境污染的不公平。
中国能源市场化程度还很低，能源行业运行依靠的主要是政策，不是市场。那么，对于政府，即使能源政策出台的初衷都是好的，但后果如何，需要有详尽的研究来支持权衡抉择。对于公众来说，也必须深刻思考能源环境问题。因为，在整体性的能源稀缺和环境恶化情况下，我们不能独善其身。
（作者是长江学者特聘教授、厦门大学中国能源经济研究中心主任，电子邮箱bqlin@xmu.edu.cn）