[公车改革]如何破解车改中的困局 - 社会热点 - 广东省公务员考试网

[公车改革]如何破解车改中的困局
文章来源：中国改革     www.gdgwy.net     1550     2006-10-26 22:33:35
公车改革早已不是新闻，但在近年来却总是公众舆论关注的焦点之一。这足以说明两个问题：第一，日益庞大的公车耗资已成为社会无法承受之重。据有关部门统计，现在每年公车的支出高达3000亿元以上，远远超过每年财政支出中教育费与卫生费的总和，足以再建设3个三峡工程了。第二，目前公务用车改革的思路尚不得要领，导致各地先后进行的改革要么偃旗息鼓，要么无疾而终。而一轮又一轮的改革过后，眼中所见的公车不仅没有减少，反而越改越多，越禁越奢华，则确凿地表明现在的公车改革已经陷入一个困局。如何破解这个困局，值得深长思之。
公车无罪，公车被异化为现代“官轿”则贻害无穷
公车是国家行政机关和社会团体用公款购买、用于公务活动的车辆，目的是为了提高办事效率，确保党政机关高效运行。它在任何时代、任何国家都会存在，本身并无罪过。现在人们不满和抨击的其实不是公车，而是原本正常的公务用车被异化成为了现代“官轿”——公车成为领导个人的坐骑，坐骑又成为领导身份的符号。
古代当官的坐轿子，轿子的大小奢华程度根据官员身份的高低而定，现在在不少地方，官员坐轿车，轿车的好坏也同样根据官职的大小来定。官与车是紧密相连的，哪有当官的不坐车的？而且牌号越小，车肯定就越好，官也就越大。什么样的官配备什么样的车，一辆车动辄就是几十万元。“屁股底下一座楼”是老百姓对当下不少官员“坐骑”的一个形象比喻。在当前普通百姓生活水平还很低的情况下，这当然会激起百姓的不满了。
为什么原本好好的公车，在本来是劳动人民当家作主的社会主义中国，居然被异化成了现代“官轿”？
其根源在于我国现行公车制度的不合理，让本该只用于公务活动的车辆，承载了许多过于复杂的其他社会意义。早些年，国家的经济状况没有现在这么好，老一辈领导干部中也盛行廉洁自律的风气，只有相当高级别的干部才能享受公用专车的“待遇”。但随着情况的变化，“待遇”与“福利”这两个在政治学与行政管理学理论上完全不同的概念，在现实中被有意无意地弄混淆了，原本只具有“待遇”意义的公务专车日益被当成了官员们的“福利”，而且公车在使用上被“权力化”，很大程度上失去了公务代步工具这一本来性质，成为特权的象征，当然还同时搀杂着许多说得清和说不清的利益。于是从上个世纪80年代起，公车数量开始急剧膨胀，不少地方的一般干部如正、副处甚至科级干部均配有专车，公车档次上的普遍超标与攀比也日趋变本加厉，不仅浪费了大量钱财，公车乃至公车牌号也成为一种威势。当各级干部竞相使用高档公车的时候，政府部门只好出台领导级别与用车规格的规定。
制度安排上的漏洞，让不少地方的公车被异化为现代“官轿”，真的是贻害无穷。它不仅使公务需要悄悄转化成了体制内特权，而且在官员的权力几乎不受任何有效监督的情况下，使公车泛滥成灾成为不可避免的现实。
这些年，尽管有关部门三令五申严禁公车旅游等公车私用行为，甚至每年都会有领导干部因违规招致车毁人亡的惨痛事故，但每逢节假日，人们仍然可以发现有不少公车在从南到北的风景名胜区里穿行。而在平日里，在各大豪华宾馆、酒店、商场前，公车出入更是“司空见惯”。至于个别领导的家离单位几乎近在咫尺，每天却也装模做样地车接车送，就一点也不奇怪了。某些领导干部或公车司机，不仅对公车私用习以为常，甚至把这当成了一种权力的炫耀。
大量频繁发生的公车私用行为，只是公车泛滥成灾的一个侧面而已。这种泛滥更加可怕之处还在于，其一，在现有的公车配备管理使用制度下，一些地方数量急剧膨胀而又到处耍特权的公务车令民众深恶痛绝，在某种程度上成了激化政府官员与普通百姓矛盾的“导火线”。官员超编制、超标准配备使用轿车问题，可以说已经成为建设节约型社会和和谐社会的“公害”。其二，一些地方公车泛滥已经成为滋生腐败的温床。早有业内人士分析指出，现有公务用车基本是领导用三分之一，家属用三分之一，司机用三分之一。也就是说，现在的公车费用支出有67%左右是不合理的，是被私人占用的。一些地方围绕公车私用“利益场”产生的效应，已扩大了到这个份上--养了领导养司机，培育了一个庞大的“食公车一族”。这使得公车已经越来越背离了其配备的初衷和其存在的实际价值，而成为纳税人心头沉重的痛。其三，一些地方公车使用效率低下，其中的浪费与漏洞更是令人咋舌。现在，公务车可以说已成为奢华和浪费的同义词了。
公车改革为什么会陷入困局
现行的公务车使用制度确实存在着很大弊端，已经到非改不可的地步。公务用车改革是制衡腐败、改良吏治、建立高效廉洁政府、减轻民众负担的一个重要举措，甚至可以理解为行政体制改革的一个有机组成部分，必定会受到民众的热烈欢迎。这都说明了公车改革的紧迫性和必要性。近几年，有关公车改革的尝试屡见不鲜，却总难尽如人意。势在必行的公车改革，居然陷入了越改距公众期待越远的怪圈，为什么会这样？
答案其实很简单，就是迄今为止车改的基本坐标没有完全找准，只把着力点放在了如何节约财政开支、降低行政成本上，而没有下决心去触及真正的要害——制约、规范公车滥用背后的权力。
一般都以为，目前我国公车制度中主要存在以下四个方面的突出问题：一是公务用车费用高，财政负担沉重。调查显示，每年一辆公务车的运行成本（含司机工资、福利）至少在6万元以上，有的甚至超过10万元。地方公车消费占财政支出的比例在6％～12％之间，有些地方甚至更高;二是公车私用现象严重;三是公车使用效率低下，浪费惊人。四是超编制超标准配备使用轿车问题屡禁不止。因此，目前见诸报道的所有公车改革的尝试，都把重点放到了如何管公车、减少公车数量上。纵观目前的公务用车改革，基本遵循“公务用车货币化”的思路，力图以发放交通补助为补偿，换取公车数量的缩减。
应该说，在已有条件都不变的情况下，通过改革减少了政府开支，这样的公车改革还是比一切照旧要好。而且在一些进行公车改革的地方和单位，改革还收到了这样的成效：通过职务消费货币化，部分遏制了官员腐败行为；规范了公务用车范围；在一定程度上避免了铺张浪费购车，减少了污染。这当然值得肯定。
但是，仅仅以节省费用为目的的公车改革，显然是不够的。目前的公车改革实践至少有两个突出的缺点：一是只改一定级别以下“跑腿儿的”干部，很难有公众信服力；二是公务用车货币化使官员两头得利。从各方的反馈来看，目前的车补标准很不合理，其中可能涉及到干部变相加薪的问题。有些地方一个处级公务员每月的交通补贴，就相当于普通中等收入工薪阶层的月薪。有些地方没有选择货币化，而是向公务员提供购车补贴和用车补贴，同样招来批评。人们不明白，为什么公务员的车辆可以享受补贴，并且在公车拍卖过程中也存在大量压低估价现象。由于民众和舆论的反弹太大，有的地方刚刚启动的改革被迫停顿。
而公众对目前车改的不满意其实是很有道理的。因为这些改革举措，从酝酿实施到具体文本的形成，都没有充分体现出“规范和约束权力”的精神。这些方案也许只是某些权力者的“自我游戏”：车改补贴标准是如何制定的，作为纳税人的公众充分参与了吗？给干部们那么多补贴，预算是怎么编制的，经过人大了么？如果说在车改之前，怎样监督公车，公众可能无缘置喙，但车改之后，补贴怎么发、发多少，公众绝对应该有一定的发言权。毕竟，公车背后法理意义上的主人可是社会公众，所有的公车开销都来自纳税人的贡献，车改的成本最终可都要由他们来支付的。
看来，要真正使公车改革顺利推进，就不能只盯在公车浪费的后果上，而是要追本溯源，先真正搞清楚现行公车制度的真正弊端在哪里？公车为什么总是成为浪费公共资金的黑洞？症结在哪里？显然，从买车到用车，在这一过程中缺乏必要的权力制约，才是公车滥用、公车腐败的根源。换言之，即公车浪费的实质是制度问题。权力滥用、制约不力是因，而资金浪费是果。现行公车制度超标、超量、超用之弊，说到底都只不过是官本位之弊的表征。因此，只有首先正视官本位的问题，认真加以解决，公车之弊才能迎刃而解。公车也就是官车，不从严治官，又如何能从严治车？
破解公车改革困局，从规范公权力入手
综上所述，公车改革关键是要靠制度变革。公车改革困局的破解，在乎公权而不在公车，应把制度的设计转向对公权力的约束和规范。让民主决策与民主监督渗入到公权力运行的每一道程序、每一个环节中来。而公车改革要想取得成效，就必须要在制度设计上将公车与官员的地位、身份脱钩，恢复其“公务”的本来面目。
第一，公车改革真正的核心应该是发扬民主，要公开化、透明化。公车改革应首先跳出政府机关内部改革的藩蓠，更大程度吸收公众的参与。政府采购什么车、花多少钱、干什么用，都应该将之公之于众，接受公众监督。只有将这项改革放在法定的也是合理的制度框架内，才能走出目前的困局。要建立公车改革的长效机制，就必须确立公共财政制度，也就是说，把公车消费纳入财政预算统—管理，这样，以往不为纳税人能够直接监督的公车消费活动，才可以逐渐走到“阳光下”。为此，就需要从预算开始，细化预算，把车辆费等各种职务消费列为预算，使之处于人大的直接监督下。这将从根本上解决包括公车消费在内的职务过度消费问题。
第二，公车改革不能够单一推进，而是必须与行政体制改革配套同步进行。公车消费只是职务消费的一个部分，而职务消费改革则必须是一个系统工程。只搞公车改革，不进行公款接待、会议开销等等职务消费改革，公车改革就会半途而废。公车改革必须在全国范围和整个行业内同时进行，必须从上级开始，至少也是上下级同步。因为包括公车消费在内的职务消费都是一种公务特权的表现，因此在改革过程中，上级机构必须给下级机构做出表率。如果只是让下级改，上级不改，是很难推进下去的。而从目前的情况看，行政体制改革的核心内容则应该是解决政府权力过大问题。目前在公共资金的管理、分配、使用等问题上，行政权力的自由度太大，而与之相应的监督、制约力量却过于薄弱。而且，因为政府对社会资源的分配和处置权力过大，即使能够在预算内卡住官员之手，也阻止不了他们把手伸向社会和企业。现在某些地方和部门为了规避财政预算监督，搞起了“自筹经费”买车，其实说穿了，只不过就是那些“执纪执法”、“执收执罚”的权力部门，向基层和企业硬性摊派用于购置和使用公务车的款项。这样看来，车改就不简单是一个货币化问题，而是与政府改革密切相关。
第三，公车改革必须纳入法治的轨道，用法律来寻求根本的解决之道。公务用车到底是否应当改革，应选择何种改革方案，公务员可领取多少补贴，理应由相应的人大以法律、法规的形式予以确定，而不应该仅仅由各级行政官员来掌握改革“方案”的制订和实施的权力。
第四，公车改革应该学习成熟市场经济体制国家的成功经验，真正与先进的现代国际惯例接轨。政府官员用公车，古今中外概莫如此，这既无关意识形态，也无关政治经济体制。现在世界各国的政府官员都用公车，人家是怎么进行“现代管理”的，我们认真借鉴一下也许更好，根本没必要在这个问题上别出心裁地搞什么“特色”改革。人家的公车改革实际上确立了这样两个支撑点：一、公车是用来进行公务活动的，根据需要核定公车数量，从宏观上控制部门公车费用总量，在保证正常公务用车需要的同时，不给公车膨胀与腐败过多空间；二、用严峻的惩罚机制督促公职人员遵循公车管理规定，最终达到这样的目标：公职人员不敢也不能够滥用公车。这很值得效仿。
毫无疑问，公车改革的初衷是好的，公车改革也必须坚定不移地进行下去，绝对不可半途而废。但公车改革要走出目前的困局获得成功，必须对症下药，寻求更加公平、公正、合理、合法的改革方式，把制约、规范公车滥用背后的权力，真正确立为公车改革应有的价值坐标。在公车改革问题上，管住人比管紧车更重要。
（本文编辑 周颖）