矿业市场进入管制研究——基于全国性矿产资源整合运动的发现

作者：康纪田 更新时间：2010-10-31 来源：投稿 【字号:大中小】 浏览12次
摘　要：找准导致矿产资源整合的原因才能确立资源整合进入常态化的路径。通过实证研究和综合分析认为，资源属地的政府间竞争和产权不能流转而形成矿业市场的高退出壁垒。市场主体过多不是进入过度而是布局过乱；以资源要素的占有量而决定企业市场份额和市场地位的矿业市场，不需要基于过度进入的经济管制。基于清洁环境、安全与健康供给时市场失灵的社会管制十分必要，市场进入时的特许权设置是社会管制的基本方式。我国的特许权设置与矿产资源配置合为一体，许可证既是产权证又是准入证。将矿产权从公权力中解放出来而让资源要素市场自由进入，是构建矿业市场进入管制制度的前提。
关键词：矿业；资源整合；进入管制；特许权
西方国家对市场进入管制的研究已有较长历史，而我国直到上世纪九十年代末，因大量民营企业进入和一些国有企业退出、对自然垄断行业必须限制进入等客观现实的推动，才开始注重相应的理论研究。然而，其研究范围仍比较狭窄，重要的矿业市场进入管制却至今没有成为研究对象，导致全国性矿产资源整合主体的进入、退出因缺乏理论支撑而步履维艰。
一、矿产资源整合是研究矿业市场进入管制的理论源泉
直面矿业市场“散、乱、多”结构的紊乱现实，进行全国性矿产资源整合是发展的必然，但是总结过去开发秩序紊乱形成的原因认为，这场大规模整合运动确属可以避免的偶然现象中的必然。
1、矿产资源整合彰显我国资源体制的困境。
在改革开放初期，经济迅速发展导致生产对矿产品的大量需求，为此，我国政策让国有、集体、私人甚至个体都能轻松地进入矿业开发市场，称为“有水快流”。当时，还不存在市场进入管制的客观需求，在各个行业都放松管制、鼓励进入，甚至市场进入的基本政策取向于“先上车后买票”。市场显得特“拥挤”，于是，政府下决心进行整合。自2005年《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》颁布以后，在全国进行以煤炭、稀土等有色金属为重点的矿产资源整合运动。“资源整合，就是通过组织和协调，把相关分散、有限的资源重新配置。组合成为一个整体，提高资源利用率和市场竞争力”。[1]以山西省煤炭资源整合为例，2005年6月以前全省有4389座矿井，两年整合减少1659座，特别是2009年超常规的发展，一年内将矿井数由2598座减少到1053座，将办矿主体由2000多家减少到130家，主体数减少94%。[2]通过整合，留在市场中的成员数算得上相当少了，基本上实现了政策目标。
但是，诱使更多主体进入的主要因素还在于矿业市场的超常利润。因为《矿产资源法》在上世纪八十年就规定了集体、个体都可以成为采矿权主体，到九十年代中期的十多年里并没有引起过多的进入，到九十年代末期和本世纪初才蜂拥而至，尤其是从2002年开始增速更快。这种变化有两个因素：一是世纪之交的矿产品价值升值较快，1998年的煤价较低且需求不足，2002年底开始的煤价则是日增月涨。二是矿产资源获取的价格很低甚至是无偿，潜在进入企业看中了资源象征性价格的利润空间。在这两个因素中，矿产资源要素的象征性价格是主要的诱因，而前一个诱因又是建立在第二个诱因之上，潜在进入企业主要向着廉价资源而来。稀缺资源的“特别”价格能迅速转化为进入企业的利润，这个罕见的因素导致了我国矿业市场加速进入和开发而显得罕见的“拥挤”。因而，现存的矿山开采中的“楼中楼”、“洞中洞”等多主体开发现象特别严重，产能不合理、技术与安全不达标的矿井确实存在。比如，学者调查了广西融水县元宝山东侧的一个矿藏、矿体与矿带相连的成矿区内设11个合法采矿权，而且矿山的实际生产能力大大超过设计能力，因产能过剩而浪费严重。[3]
学者总结认为，“散、乱、多”的市场“拥挤”现象属于当时的矿业市场进入门槛太低，让他们自由进入而导致今天的矿产资源整合运动。[4]P28低门槛甚至没有门槛是市场经济初期过度进入的普遍现象，但是，在市场经济基本建立并转向完善阶段时，多数产业能在这个发展转变过程中逐渐地趋于均衡，唯独在矿业市场里反而越来越拥挤。一般认为，这是原来的矿业基础太差，致使不发达的矿业市场一直没有形成规模经济。因为规模经济能够对潜在进入企业构成进入壁垒，新进入的企业组织生产的价格与成本差不可能达到进入前在位企业的水平，在位企业对新进入者采取极力抵制的态度。这从某一产业的孤立状态看是合理的，但是，还有许多行业既自由进入又没有起点很高的规模经济，即使一定条件下很拥挤，最终能够因市场选择而实现均衡。所以与其他产业对比发现，其根本原因是被对比的那些行业，不但进入时壁垒低，退出的时候壁垒也很低，而矿业市场在自由进入后的退出壁垒却很高。在矿业市场，产业中的企业主体数量太多，大部分是因为不可转换的资本投资及其技改费用等专用性资产，一旦要退出时会沉落在退出者身上而不可重新使用。当存在沉淀成本时，促使企业即使在收益为负值时被迫仍继续呆在该行业中维持生产经营。导致矿业市场的高退出壁垒有两个基本部分组成：一是专用资产。矿山的巷道与场地、矿山专用设备以及专用性人力资本等。二是圈定的矿产资源。我国《矿产资源法》规定：探矿权与采矿权，除了在企业合并、分立等条件下经依法批准可以流转以外，其他情况下政府不得批准流转。那么，矿业开发主体在一定时期内对许可证规定范围内具有支配权的特定矿产，在退出时因不可流转而会落在市场上成为国家或别人的财产。其中，资源财产权的沉淀是最主要的退出壁垒。这样看来，特定财产权不可转让又是我国矿业制度所独有的现象。
问题是，有意退出市场的企业并不多，甚至还有潜在企业排队进入。即使过于拥挤也很少有矿山企业因呆不下去而忧虑沉淀成本，其背后的推手是大范围内存在区域性政府主体间的竞争。地方政府目标多元化，矿业经济的增长可以带动就业、保障、教育等方面的发展而激励地区间的竞争，因而激励政府极力维持市场中的企业。地方政府作为一个“理性经济人”竞争主体，能绕过市场的有效约束，进而利用政府权力以非市场手段保护能为当地增加货币化收入的市场主体。政府对市场现有企业在矿业用地、矿山环境成本、矿业用工以及银行贷款等方面给予非“国民待遇”。政府是一个超级企业，有能力以低于私人组织的成本维持企业的一般生存。关键是，政府为多元化目标而对所有能够带来经济快速增长的各行业表现为同样的区域性竞争，而唯独在矿业市场中，政府的支撑又具有超常规的市场竞争力量，而且非常显眼。造成这种现象的主要原因是，矿产资源属地与非属地之间在对矿产资源开发利用方面存在公共权力不对等格局。矿产资源赋存状况不同，矿产资源所属地存在对矿产资源开发的便捷性和低成本性也有区别。然而，矿产资源的国家所有性又无法保证在市场条件下对资源开发的利益在不同地区间进行公平分配的可能。[5]并且，在国有矿产资源开发中的现有利益分配机制总是让地方政府能获取最大份额的所得，这比土地出让的地方收入还要来得快，人们议论“土地财政”但没有意识到“矿产资源财政”更严重，因而盯着利益眼红的人比较少。依靠矿产资源要素的大量投入，既有经济效益又有社会效益。本世纪初，山西省一些地区政府以经济人主体到浙江等地招商开采煤炭，一时间导致外资过多地进入山西矿业，就是源于属地资源的特性而造就了政府间的竞争性。这样看来，政府能尽力保住多余的有时甚至是非法的矿山企业，其动力仍然是矿产资源导致丰厚利润的不公平分配。政府对资源分布的利润追求，是我国矿业制度中关于矿产资源国家所有权价值实现的途径造成的，同样属于我国资源体制方面所独有的现象。
2、矿产资源整合的双重目标昭示市场进入管制研究的重要性
资源整合通常属于市场的功能，由企业根据市场走向而决定是否整合以及与谁整合，并自行承担整合的风险。而全国性矿产资源整合的主动权和决策权在政府，是政府利用市场平台进行强制性资源整合，其中收购、兼并他人企业的整合主体是政府拍板确定的，不是市场选择出来的。因此，不是市场而是政府逆向推动的矿产资源整合，必须在启动之前就应当确立资源整合的目标，才能在启动后的整合过程中避免损失以提高效率。从国务院关于矿产资源开发整顿的通知和国土资源部等12个部委关于矿产资源整合的联合文件可以看出，全国性矿产资源整合的目标是多元化的：矿业开发布局合理、提高产业集中度、提高资源利用水平、明显改善安全与环境状况。
在多元化的目标中，通过减少市场主体以优化产业结构来提高产业集中度，是矿产资源整合的经济性目标。山西省在世界金融危机的形势下花一年时间减少了产业主体成员九成还要多的整合行为，就是为了建立年产量超亿吨的大型煤业集团以实现规模经济。全国各地模仿山西的做法并结合本地实际在尽可能地减少产业中的企业数量。但是，全国矿产资源整合的最初动因是为了矿山安全。因为矿难频繁发生给予政府太大的压力，矿难问责制度使省、县官员去职，期望整合、整顿以遏制矿难。当矿产资源整合到2009年底时，国家相关部委仍然坚持这一目标，国家能源局官员“吴吟称，作为基础产业的煤炭行业需要有合理的产业集中度，这将有利于减少安全事故发生”。 [6]以提高产业集中度的产权改革来实现矿业安全是矿产资源整合的社会性目标。
矿产资源整合时将退出市场的资源转给留在市场的企业而走向集中开发，这只是一个行为，即减少市场主体。一般来说，一个行为可以实现同向度的双重或多重目标，但不能同时实现冲突的两个目标。矿产资源整合中，主要是提高效率的规模经济与注重公平的矿业安全属于不同方向的目标，为了矿业安全与生态环境，有必要时可能要损失效率，损失某些人的效率可以保护另一些人的正当利益。比如，企业以同样的投入既要生产矿产品又要生产安全物品，势必减少企业矿产品的产出而损失其效率。而且，在双重目标中，以提高集中度实现矿业安全，等于是以经济目标去实现社会目标，意味着“蛋糕”的份额大了，人们就安全了，这似乎显得牵强附会。所以，学术界质疑矿产资源整合的产权改革能够遏制矿难，而现实中也并没有遏制矿难，近年的重大矿难均发生在国有大型企业，“大矿安全、小矿危险”的结论缺乏依据。[7]
如果以产权改革后的矿难照旧发生来否定矿产资源整合的经济性目标，或者坚持矿产资源整合必然能够实现矿业安全和清洁环境的社会性目标，都存在片面性和极端性。为此，有必要从业已进行的矿产资源整合的现实中思考矿业市场的进入管制理论，在矿业市场的进入管制体系中，可以明晰实现不同方向的经济性目标和社会性目标的各自路径。市场进入管制按照公共管制学的通常分类：为了提高效率的市场结构优化归于经济管制，为了矿业安全与矿业环境的社会公平属于社会管制。但是，对于我国独特的矿业市场而言，资源要素市场的进入理论也值得特别重视。
二、矿业市场基于过度进入原理的经济管制
市场结构是反映市场竞争与垄断关系的基本概念，对产业内部的竞争程度和价格形成有着战略性的影响。在诸多决定市场结构的因素中，市场集中度被认为是最为首要的因素。产业集中度越低，产业内企业越多，导致过度竞争。在市场结构方面，需要明确市场与政府的分工。
1、基于市场过度进入的经济管制限于自然垄断行业
多年来，关于自然垄断行业是否需要由政府保护而设置政治性进入壁垒的理论，在西方经济学中形成了“哈佛学派”和“芝加哥学派”的对立。两派在保护市场竞争的共同基础上，对于如何保护市场竞争的分歧较大。以斯蒂格勒领导的芝加哥学派主张新老企业都应当具有同样的得到规模经济优势的进入通道，而不应由政府将潜在进入企业堵在市场之外；哈佛学派则认为只有公权力限制进入才能有效地维持自然垄断和保护消费者利益。而在我国，从事市场进入研究的学者并不认同防止过度进入的管制：“除了一些具有很强外部性，关系国家安全的行业不得不限制企业进入数量以外，在其他行业实施类似管制是不可取的，很难说这种管制可以增进社会福利”。 [8]
现代市场进入理论认为，市场自身有能力防止过度进入。“市场进入理论是产业组织的重要组成部分，其发展过程逐渐形成了基于进入纠错的市场进入理论和基于进入替代的市场进入理论两大流派”。[9]对于市场进入的两个理论，需要整体性地把握。市场进入纠错和替代的机制是通过市场选择实现的。当市场里某一行业的企业主体数量多于或少于最优结构状态时，都会因市场利润而吸引新的企业不断进入。由此迫使市场自行纠正多了或不足的市场结构比例，进入的纠正是通过市场替代过程完成的。也就是说，市场里的行业总是有进入和退出，退出的可能是新进入的也可能是老企业，不论是谁，都属于进入企业替代退出的企业，使市场结构处于优化状态。市场进入的纠错和替代过程是分层次的。当市场企业少于最优结构时的填补式进入，属于“模仿进入”；进入企业对在位企业进行复制而获得利润；复制过程是一种均衡力，使市场竞争由非均衡向均衡状态发展。当市场企业多于最优结构时的继续进入，属于“创新进入”；潜在进入者根据市场利润和自身的优势特点决定进入；进入企业以其特有的创新优势去拼搏因成本优势而不愿创新的在位企业；其拼搏过程由市场作出选择，优胜者替代低效率企业，被替代者退出市场而趋向均衡。进入的企业越多，越有可能被市场选择更有效率的企业留在市场上。对于竞争者，这个市场选择过程会造成一定的资源浪费，但是，相对于竞争市场而言，优势企业替代不适应企业，替代过程的社会福利改进大于选择过程造成的浪费。市场经济的总要求是应当保护竞争市场而不是保护竞争者，而替代出去的是竞争者。市场选择是有效率的，当市场的自然选择能够做得很好时，政府就应该退出对市场的干预。
因此，市场进入的纠错和替代理论的发展，致使自然垄断行业基于过度进入管制的争议越来越激烈。但是必须看到，对于规模经济收益比较明显的行业，如铁路、电信以及自来水等管道和网络式的自然垄断行业，由公共政策设置壁垒以防止过度进入还是很有必要的。如果过度进入可能是过度竞争，过度竞争产生的成本，尽管竞争者也要承担一定的损失，但基本上让消费者承担。这样，整个社会福利减少。因而，管制机构必须防止过多主体进入市场。政府的重要作用是保留在位企业垄断状态的同时控制他们的垄断行为。政府的这种公共管制能够满足帕累托效率，消费者的处境没有因为自然垄断原因变坏而且能分享自然垄断效率的好处。但是，过度进入管制仅仅局限在自然垄断行业而已。因此，自然垄断行业基于过度进入的经济管制理论应当区别于其他行业的自由进入。
2、矿业市场不需要基于过度进入的经济管制
过度进入是指在规模经济比较明显的行业，由企业自由进入和退出而使长期在位的企业数量明显多于社会福利最大化条件下应有的企业主体数量，结果导致破坏性的过度竞争。且过度竞争是过度进入的标志，没有这个标志而出现短期性企业数目过多的情况不能定性为过度进入。过度竞争的表现：产业的过度供给和过剩生产能力现象严重，产业内的企业为维持生存，不得不竭尽正当竞争手段和不正当竞争手段，甚至将产品价格降到接近或低于平均成本的水平，使产业中的企业和劳动力的收入低于社会平均回报率，而且又不能顺利地从产业中退出的非均衡的状况。过度进入必然会引起管制机构的关注。
然而，矿业市场既不是自然垄断行业，也不存在过度进入现象。矿产品供给不存在过剩而是一直供给不足，满足不了经济发展的要求；矿产品价格一直在稳定地上升，成为一个能吸引新企业不断进入的赢利行业；除了强制整合以外，没有因生存困难而自愿退出矿业市场的现象存在；矿产资源整合中，尽管“赶出”多数企业留下少数企业，但是其开发对象和开发资本并没有减少，而且是比以前增多了。被退出矿业市场的矿山企业，是“赶出”来的，不是市场选择“挤出”来的。赶出这些企业以减少市场中的数量而改变拥挤程度，即使是正确的抉择，也不能说明存在过度进入的事实。因为矿业市场的拥挤是在市场秩序方面的布局不合理而显得紊乱，一个矿区设立多个采矿权的布局“过乱”与市场产业结构失衡的进入“过度”有根本区别。
而且，在以后的时期里也很难出现过度进入现象，至少在我国的体制下是这样。在美、英、法等国家，矿产资源属于土地的构成部分而分别随地表归属于不同的私人所有，如果某矿区的石油、天然气等流动矿产由多个主体同时开发利用，那么因资源不能分割而导致产权排他性支配程度低，容易出现过度竞争。在我国公有制条件下，流动矿产资源能统一开发则可以避免这种过度竞争的出现。对于所有矿产种类而言，矿业开发不同于“管、网”式的自然垄断，也不同于其他一些行业，具有突出的特点：一是基本要素不可替代性。矿产资源作为企业最基本的要素，属于不动产资源。属地的不动产性决定了企业劳动对象的不可替代性。这就是说，企业进入再多都必须首先在特定区域明确占有排他性支配的矿产资源，否则，即使有更多的其他要素和创新门路，也无法进入矿业市场。二是基本要素决定市场竞争力。一般情况下，企业在市场上的地位和竞争力是由该企业在相关产品和在相关区域所占市场份额来决定的，这也是在位企业相对于新进企业的优势。因此，过度竞争的战略目标是为了谋求市场份额。而矿山企业则可以不追求市场份额，其目标是能占有属于自己开发的矿产资源，有了可开发的对象就相应地占有了市场份额。所以在矿业领域的不正当竞争主要表现在“炒矿产资源”，不存在降价销售而占领市场的“价格战”。这两个特点突出了矿业市场（房地产开发市场也有相似之处）与其他行业的区别：矿产资源的支配量决定矿业市场的进入程度。
矿业市场不存在基于过度进入管制的理由，并且，实验数据也说明政府管制存在许多局限性。政府管制的信息不足和理论预测性太差，导致管制中对矿业市场最优企业数目和限制进入的合理标准等多方面都无法接近真实。过度进入管制中一些脱离实际的企业数量和进入标准会折腾市场里的企业。山西省煤炭资源整合保留了不到一成的在位企业主体，这种“钦定”的企业结构缺乏理论依据，很难说就是最优的。同时，整合之初规定保留单井年产能9万吨以上的矿，两年以后提高到单井年产能30万吨以上，再过一年多以后，又变更为只能保留单井年产能90万吨以上的矿，达不到90万吨产能的都要退出市场。各矿井资源储量不同，却仅以产能为标准而且一律界定在90万吨这个起点，这都是缺乏依据的。在产能门槛逐步提升中，一些矿井投资上亿元为煤矿扩能、技改和增加安全设备，还没有等到投产却又因达不到新的产能标准而成为淘汰对象。[10]这算是政府进入管制失败时的明显表现。
三、矿业市场基于市场失灵时的社会管制
1、社会管制是纠正市场失灵时的一种新型管制
在上世纪70年代，政府干预市场的理论得到进一步发展，市场经济发达国家出现了新一轮的管制浪潮。在这一轮浪潮中，被强烈倡导和广泛接受的主张是：政府有责任保护环境的质量和在生活中的健康与安全。也就是说，过去常常被忽视的保护买方和雇员的权利得到了重视，卖方和雇主的权利在必要的范围内要受到限制。甚至发展到社会管制代表的远远不只是一种限制的手段，而是对企业的一种微观管理：企业的决策被政府的命令和控制所排斥。之所以是新型管制，在于社会管制是一种收入的重新分配，政府替代市场的管制意味着，某些人将因为管制而被迫放弃他们根本不愿意放弃的东西，另一些人得到他们没有管制就不能得到的收入。这就是“社会管制”的本质。
从亚当·斯密开始，经济学家提出了很有说服力的赞成自由放任的先验理论，认为没有理由要求政府干预。然而，在市场失灵的基础上，“看不见的手”经常误导人们，如果某种物品不能被市场化，或者某些成本不能被私人考虑，则很可能不符合社会的最大利益。庇古在《福利经济学》中最先提到社会成本的问题，他的结论是：当生产和消费涉及到外部性的时候，市场就不能使社会福利达到最大。“因此，福利经济学为建立社会管制提供了理论基础。社会管制这个名字代表了如环境保护、工人的安全与健康保护、消费者保护、汽车和道路的安全管制等的集合。社会管制是在美国发展起来的，它对企业行为的干预要比其他美国式的经济管制更加直接”。 [11]P24
2、矿业市场存在严重的市场失灵现象
矿业开发尤其是矿产的开采，比其他行业容易生产有害的副产品：破坏环境和安全风险。一是环境影响方面，矿山开采、选矿时的矿渣和废水排泄；开采导致地表下陷和泥石流；生态环境受到严重破坏。二是安全与健康方面，在矿业工作场所的安全隐患对生命的急性威胁、粉尘和气味等对健康的慢性侵害等风险。这两方面的副产品是与有经济价值的矿产品的生产联系在一起的伴生物品。不是企业要生产这些副产品，而是由于生产过程中的设备和技术原因所形成的物品。
不具有商业价值的副产品，由于暴露在他人生存的环境和工作的场所，而相关他人不得不消费这些副产品。对于任何被迫消费这些副产品的人来讲，它具有负的价值，且与生产者之间不存在契约关系，属于消费者意外地承担不应当的成本。尽管安全与健康风险侵害的是企业的工人，工人与雇主可以订立劳动契约，但是，由于信息不对称以及安全与健康风险存在不确定性，难以在事先界定清楚而很难约定在合同之中，同样视为没有契约关系。没有约定而意外承担成本或获得收益称为外部性，正是外部性特点，才说明了副产品是不应当性。
但是，减少甚至不生产副产品（完全不生产副产品既不可能也不必要）必须要花成本。假如在投入给定的条件下，生产矿产品的同时可以生产副产品，则企业的矿产品产出最大；如果只生产矿产品而不生产副产品，则利用其中一定成本生产安全物品和无污染物品，这些非市场物品的生产会减少矿产品的产出。非市场物品的供给则以牺牲市场物品为代价，产品的产出结构改变而使企业的利益减少。企业是理性经济人，生产副产品时将环境当成垃圾场使用，并不是因为他们喜欢糟蹋环境和发生矿难，而是因为生产副产品比不生产出来要便宜得多。即使这样做的结果有很大的社会成本，但市场却总是鼓励企业这样做，或至少没有办法为阻止这样做而提供任何看得见的手段。因此，在矿业健康安全与环境保护等方面，市场总是失灵的，经济的外部性是失灵的根本表现。对于矿业市场失灵的讨论，目的是想为市场的社会管制定位提供理由，让政府管制弥补市场的不足。
3、特许权设置是弥补矿业市场失灵的社会管制方式
弥补矿业市场失灵的社会管制分为事前控制、事中监督和事后处置三个阶段，其中事前控制的严格进入制度是最有效率的方式。事先阻止外部性的发生，对矿山企业和相关联他人都有好处，而且可以减少事中监督和事后处置的行政成本。一旦因事先防止不够而使风险成为事故，无论如何会给企业和矿工造成重大损失。这就必须构建政府事先控制制度，即在开发计划、资金与技术、安全与健康保护、环境影响评价等方面由法律制定进入标准，政府站在市场外依法定标准对进入矿业市场的申请者从各方面进行审查，凡符合进入标准要求的则准许进入矿业市场从事开发活动；将特许授权审查时符合标准的内容由管制机构与进入企业以矿业行政合同的形式固定下来，作为行政主体事中监督的依据和对开发行为的约束。事先的严格审查批准以及比一般行政许可门槛高得多的严格管制，就是通常的矿业特许权制度。必须强调说明，特许权授予是政府依法审查而准予相对人从事特定活动的批准行为活动，不是财产权的直接变更和给予，而是因财产权引起的对财产权行使能力的政府认定活动。
矿业特许权制度是世界通行的做法，矿产资源初始界定为私人所有的国家以及国家所有的国家，都对矿业进入的特别许可作出了明确的规定。《巴西宪法》第168条规定：“矿床、矿山和其矿产资源以及水电资源的勘探和开发须得到联邦根据法律颁发的批准或特许”；《法国矿业法典》第22条规定：“即使是地表主人的开采也只能是依特许权或开采许可证而进行”；《波兰地质与采矿法》第15条规定：“以下活动要求取得特许权方能进行：（1）矿床的普查与勘探；（2）矿产的开采。”在矿业发达国家，特许授权开发是普遍禁止下的市场准入制度；即使有了明确归属权的特定矿产资源，在未经进入前的特许授权，任何人不得开发；一旦未经特别许可授权而进入矿山开发则构成犯罪，而且是一种并不以是否获得了矿产品的经济价值为前提的行为犯罪。这样严格准入的目的，就是为了通过市场进入的事先管制以保护公众的利益。
十分遗憾的是，目前我国却将矿业进入管制的特许权设置异化为稀缺性资源的配置方式，即利用公权力将自然资源配置到私人。在法律上，《行政许可法》第12条第2项规定：有限自然资源的开发利用可以设定行政许可。该法第53条规定：“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件”。《矿产资源开采登记管理办法》第13条规定：采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得，采取择优原则确定中标人，中标人缴纳了价款以后即可领取采矿许可证。在理论上，起草《行政许可法》的专家认为“特许的主要功能是分配稀缺资源” [12]P9而且，目前的学术界对特许权的这种功能很少提出质疑。在实践中，矿业市场进入主体获取了矿产资源的同时就具备了市场进入资格。近年在采矿权、探矿权实行招标、拍卖时，以出价最高者成交，缴清成交的价款则可以领取采矿许可证而成为采矿权人。通过招标、拍卖程序获取的采矿许可证，既是特定范围内有归属权的财产权证，又是主体具备开采该矿产资源资格的市场准入证。
特许权就是配置稀缺资源，配置方式又是通过招标、拍卖进行。那么，招标、拍卖的对象是矿产资源还是行政许可权，显然尴尬。民事方式的招标、拍卖对象应当是矿产资源的财产权而不应当是行政许可权，但有学者寻觅到了走出这种尴尬的“出口”——属于行政许可交易制度：“《行政许可法》第53条有关特许权配置应当通过招标、拍卖等方式实施的规定确立了特许权配置的市场化原则，即特许权配置方式以市场化为原则，以非市场化为例外”。 [13]将特许权配置市场化作为出口，是对国外许可交易制度没有很好地“消化”的原因。许可交易制度是上世纪九十年代在市场经济发达国家兴起的、限于环境污染这一方面；总体污染排出水平制定后，以排污许可证的方式将其在企业之间进行分配；激励企业创新而减少污染，将剩余的许可权出售给其他企业或用来抵消本企业其他设施的过度排放，是政府管制时基于市场的政策工具。然而，矿业特许权没有总量控制，只有法定标准限定，是政府对主体资格的认可，与特定主体能力不可分割的社会性符号资源，不是直接的财产权。能够交易的许可与矿业特许权授予的根本区别在于：前者是财产性物品，后是是非财产性的资格。因此，市场进入的特许授权必须禁止市场配置，绝不允许以招标、拍卖方式授权进入企业。这个非常明了的理论，却在我国被错位了，必须予以归位才能保障矿业进入制度的科学构建。
四、矿业市场基于资源要素的自由进入制度
资源要素市场是矿业市场的关键组成部分，但是，我国矿产资源被捆绑而成为矿业市场的进入障碍，几乎全部问题都集中到了这一点。我国的矿产资源产权捆绑了矿业特许权，财产权的获得过程取代了矿业市场进入的社会管制。矿产资源产权捆绑特许权进入市场，那么，矿产资源从国有产权转换为企业可支配的私人产权，其间没有通过物权的正式变更程序，缺乏相关方面的市场交易和法定物权登记，因为特许权登记是行政登记而不是物权登记。不动产物权以登记才生效，这从法律上来说，有理由不保护企业没有物权效力和排他性支配权的开采对象，因而，政府随时能以行政命令收回企业的资源产权。产权不确定性则阻碍了企业对矿山在安全和环境保护方面的成本投入。因为企业对开采对象缺乏预期的稳定，则企业就相应的没有长期投入和技术创新的信心，于是，企业急功近利的短期行为形成了。尤其是，公权力许可与私权利财产只有一个“身份证”，既是产权证又是准入证的双重身份，除了企业退出时的高壁垒以外，还存在诸多的两难选择：如果允许矿产资源产权自由流转则损害了公权力授予主体的权威，《行政许可法》第9条明确规定行政许可不得转让；如果不允许行政许可权自由流转则侵犯了财产权的私人行使空间，民法规定了财产权可自由流转的原则；如果因行政处罚吊销采矿许可证，则相应地没收了矿产资源产权，这又违反了一事不二罚的《行政处罚法》的规定。实质上，矿产资源整合就碰到了这个法律难题，市场主体退出时，主体对剩余资源无自由处置权，似乎《物权法》失效了，因而受到众多质疑。
完整构建矿业市场进入制度，必须将矿产资源要素的市场进入独立出来，不与市场进入的社会管制捆绑在一起。要素市场独立的关键是矿产资源产权独立，首先要有已明确归属的矿产权，然后才能由管制机关对该矿产权的开发决定是否准予。因此，矿产权与特许权的形成过程不是同时产生的，有不可颠倒的秩序。在国外，都是这样分开的。这就类似于我国的土地使用权制度，首先明确土地使用权的物权效力和排他性支配权，然后才能进入房地产开发的许可程序。
矿产权，是特定块段矿产资源的物权。《宪法》、《物权法》规定矿产资源属于国家所有，明确了整个矿产资源的物权属性。国家矿产资源所有权的客体好像是一个完整的“盒子”，盒子中的财产是各种已知的与未知的、勘探查明的与没有查明的、现在可支配的与将来的技术条件下才能支配的物品的总和。其客体的特殊性，在于无法统计和不可用货币计算。将盒子中具有可分割性的某一块段矿产资源从盒子中特定出来后进行资产化管理，该特定出来矿产资源资产称为“矿产”。盒子中的矿产资源与矿产的关系就像森林与树木的关系一样有显著的区别。此时特定出来的“矿产”物权仍然是国家所有权，但国家矿产所有权与国家矿产资源所有权在量和质的构成上完全不同。国有矿产权经过评估后再在市场出让给企业或个人，企业或个人受让该矿产时所成立的“矿产权”发生了主体归属权的变更。企业或个人所受让的矿产权与其他物权一样，都属于具有平等地位的民事物权。如果受让后用于勘探查明的矿产权则要返还客体，像国有土地使用权一样，属于用益物权；如果该矿产权用来开采矿产品，则不能够返回客体，应属于所有权。现在开始有学者支持“采矿权的流转实质是矿产资源所有权发生转移”。 [14]
无论是从理论上还是实践操作，都是毫无疑问地可以让矿产权独立并在市场上自由流转的。但是，学术界至今仍坚持认为，“矿产资源属于国家所有，因而不能买卖。采矿权人缴纳采矿权价款后获得的是矿产资源使用权和产品处分权，而不是终极处分权”。 [15] “不能买卖”而只能设立“使用权”的采矿权，是一直传承的、受土地所有权不得买卖所羁束的、阻碍我国矿业制度科学设置的僵化理论。这个理论既阻碍了矿产权独立又是国有资产流失和浪费的通道。当全国设立若干个采矿权时，国家将这个“盒子”全部端出来让每个采矿权人去挖，挖出来了的是自己的，挖不出的是国家的。国家与采矿权人之间没有明晰产权，究竟为什么国有矿产权变为私人矿产品所有权的，国家矿产所有权哪里去了，一概不清楚。产权不清导致众多采矿权人在为自己获得更多的收入时而不惜给国有资产造成的损失。美国经济学家奥尔森将这种情况比作到一家瓷器店抢夺瓷器，“奥尔森在这里用了一个恰当的比喻：许多人一齐冲进瓷器店，结果一部分人虽然多拿走了一些，但同时还打碎了一些大家可以分到手的瓷器”。 [16]这种僵化的理论，忽视了矿产资源的资源管理与资产管理的区别，根本没想到，在实施资产化管理后的国有“矿产”转让不是国有“矿产资源”的转让。其实，国有矿产权转让只是在一定程度上分解了国有矿产资源，通过这种分解又实现了国有矿产权的价值而保证了国家矿产资源所有权的完整性。
无论怎么说，矿产权必须独立并完全应当自由流转。矿产权从传统的行政许可授权中解放出来，获得应当平等的物权地位，则权利人相应具有了稳定的排他性支配权。排他性支配权是自由转让的前提，不受限制也不需要依法批准，权利人依意志将明确归属于自己的矿产投入开发，或者等待增值、或折价转换成股权、或转让给他人实现价值等，都是属于权利者在市场上的自由。必须明确地区别：自由进入的仅限于矿产权物权的要素市场，而对矿产进行开发利用的行为资格必须经过特许授权。
五、结语
矿业市场进入制度是整体构建矿业制度的基础工程，这在其他国家，重点是基于矿业市场失灵时的社会管制。而在我国，由于矿业制度的最初构建受到原苏联的矿业体制的影响较深，改革开放以来的制度变迁又没有跟上市场经济体制的发展步伐，所以，解放思想、创新观念是当前矿业制度科学构的关键。
矿业市场进入管制的构建，必须在理论研究的基础上完善相应法律制度，以便矿业市场进入管制在法制轨道上运行。主要是在《矿业管理法》的制定中设置矿业市场主体资质和特许权授予制度，将矿产权独立出来并明确规定适用民法。
矿业资本市场确实是矿业市场建立和繁荣的重要源泉，于是，有学者主张将矿业资本市场从资本市场体系中独立出来作为矿业市体系的组成部分。但是，这种主张将会影响资本市场体系的完整性。所以，不宜将矿业资本市场的进入作为矿业市场进入的研究范围。
实施矿产资源整合和矿业市场进入管制，都应警惕在位企业囤积资源而垄断要素市场的趋势。目前的迹象表明，行业中的有些资源领域已经形成了垄断并进一步结成战略联盟。如煤炭资源，有的大型煤炭集团按现有开采能力去开采己圈占的资源储量，可开采100多年。“囤积煤炭储量和早期囤积土地危害类似，由于煤炭资源的可耗竭性、不可再生性及优势资源的稀缺性等，前者危害更甚于后者。其隐患是多方面的” [17]
矿业市场进入管制直接影响所涉各方的产权价值，在被管制者之间有着很强的收入转移和再分配效应。因而，管制者设租和在位企业寻租都会发生，特殊利益集团的院外活动会发生作用。“一个政府管制的‘捕获’理论，其中心思想是当仅有政治力量处在管制机构的稳定环境中时，产业的发展将最终会迫使管制机构去适应其需要”。 [18]P220阻止管制的“俘获”是源头预防腐败的关键。
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The Research of Mining Industry Access Controlling
—— discovery based on the national mineral resources integration activity
Abstract: Accurately identify the causes leading to integration of mineral resources in order to establish the integration of resources into the path of normalization. Through research and analysis, mining market circulation of high exit barriers cannot form by competition among local governments and property rights. However, market players too much lead to chaotic layout. The elements of possession of resources determined by the enterprise market share and market position of the mining market, which do not need to enter based on excessive economic regulation. It is necessary to base on clean environment, safety and health of market when the supply of social out of control. However, Chinese concessions setting and mineral resources setting are integrated. Permit access is both property card and access card. Therefore, mineral rights be freed from the public authority, which is premise to establish mining market access control system.
Key words: Mining Industry, Access Control, Concession, Mineral Rights
本文已发表于《资源与产业》2010年第5期
基金项目：湖南省哲学社会科学资助，“依物权二元结构理论探索物权利用的限制”（09YBB185）阶段成果
作者简介：康纪田，男，1957年生，湖南新化人，湖南娄底行政学院副教授，主从矿产资源法研究